Frihet och rättstrygghet för den enskilde

Motion 1985/86:K214 Karin Söder m. fl. (c)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1985/86:K214

Karin Söder m. fl. (c)
Frihet och rättstrygghet för den enskilde

Inledning

Det finns bland allmänheten en utbredd misstro mot det svenska rättssamhällets
sätt att fungera. Många känner sin personliga frihet otillbörligt kringskuren
av ett omfattande och svåröverblickbart regelsystem. De många bestämmelserna
och kontrollen av deras efterlevnad upplevs som intrång i
privatlivet och som ett hot mot den personliga integriteten.

Det är synnerligen oroande när tre av tio, enligt en nyligen publicerad
attitydundersökning från SCB, anger att de har bristande förtroende för
domstolarnas objektivitet och vilja att tillämpa principen om allas likhet
inför lagen.

Den starka ökningen av våldsbrott och egendomsbrott mot enskilda gör
att inte bara de direkt drabbade utan också många andra hyser ringa tilltro
till polisens och andra myndigheters förmåga att garantera en rimlig trygghet
mot övervåld.

Att många anmälda brott inte blir uppklarade och att brottsoffren inte får
ersättning för skada och lidande förstärker ytterligare de enskildas misstro
mot samhällets möjligheter att ge det skydd för personlig säkerhet och egendom
som måste vara en grundläggande uppgift i en rättsstat.

Den oro som finns bland allmänheten och de missgrepp från samhällsorganen
som uppdagas måste tas på allvar. För den enskilde är det alltid
viktigt att få rättmätiga klagomål beaktade och att få hjälp och rättelse när
fel begåtts. För samhället som helhet och för rättsordningen som sådan är
det av stor betydelse att tilltron inte allvarligt skadas.

Centerpartiet tillmäter de frågor som här berörts stor vikt och partiet har
år efter år i motioner i riksdagen behandlat problemen och lagt förslag om
åtgärder. Vi är medvetna om att det inte finns enkla och entydiga lösningar
och att det krävs åtgärder på många områden av samhällslivet.

I vissa avseenden är det också fråga om attitydbildningen bland allmänheten,
särskilt bland ungdomen. Det gäller t. ex. inställningen till användningen
av droger och fysiskt våld och respekten för andra människors egendom
och deras rätt till personlig integritet. För denna attitydbildning har
föräldrar och skola ett stort ansvar. Frågor av detta slag behandlar vi i andra
motioner, framför allt i motioner som gäller olika delar av socialpolitiken.

I denna motion sammanfattar vi vår syn i några frågor som gäller den
rättsliga grunden för samhällsordningen och som därmed också har stor
betydelse för rättstryggheten. Ytterligare förslag inom dessa fält anger vi i |

Mot.

1985/86

K214-215

1 Riksdagen 1985/86. 3 sami. Nr K214—215

särskilda motioner till årets riksdag. De frågor det här gäller är bl. a. lagstiftningens
omfattning och inriktning, myndighetsutövningen och kontrollen
av denna, den enskildes möjligheter till rättelse av felaktiga beslut samt
skyddet för den enskildes integritet.

De rättsliga problemen är en följd av samhällsutvecklingen

En allmän grund för många av de rättsliga problemen i samhället av i dag är
den snabba och omfattande utbyggnaden av den offentliga sektorn. Denna
utbyggnad har skett genom en vidsträckt lagstiftning som numera griper in i
praktiskt taget alla faser av den enskilda människans liv. Det sociala och
ekonomiska transfereringssystemet finansieras med hjälp av ett i sin tur
komplicerat och mångförgrenat skattesystem. Kostnaderna för den offentliga
sektorn som helhet har medfört ett totalt sett mycket högt skatteuttag av
den enskilde. Lagstiftning och skatteuttag har på olika sätt begränsat den
enskildes privata handlingsutrymme. En stark ansvällning av den offentliga
förvaltningen är både en följd av och en förutsättning för denna utveckling.

Vi har inte här för avsikt att göra någon allmän värdering av denna
utveckling. Men en följd av den totala omfattningen av den offentliga sektorn
och alla de myndighetsbeslut som därav nödvändiggjorts har medfört
att den enskilde blivit i hög grad beroende av myndigheternas ställningstaganden
i olika frågor. Detta beroende är i sig en begränsning av den
enskildes frihet som självständig och ansvarstagande individ.

Men beroendeförhållandet leder också till ett stort antal konflikter mellan
enskilda och myndigheterna. Många är eller anser sig vara orättvist
behandlade. Myndighetsbeslut i olika frågor framstår ibland för den enskilde
som absurda och stridande mot sunt förnuft.

Ett utflöde av detta är överklaganden och besvär, som åsamkar den enskilde
kostnader och bekymmer och som ytterligare belastar myndigheterna.
De långa handläggningstiderna ger upphov till ytterligare kritik och är i
sig för den enskilde många gånger lika allvarliga som en direkt rättsförlust.

En följd av regelverkens omfattning och komplexitet är också att kontrollen
av den enskilde byggts ut på ett sätt som av många ofta upplevs som
en integritetskränkning och en allvarlig inskränkning av den personliga
friheten. Datatekniken har medfört nya risker härvidlag.

Lagstiftningens inriktning

En slutsats som man kan dra av den lägesbeskrivning som skisserats ovan är
att det som tidigare i positiva ordalag karakteriserats som det starka samhället
till den enskildes hjälp och stöd i många avseenden för den enskilde
blivit ett beroende- och kontrollsamhälle. Reformarbetet framöver måste
därför enligt vår mening på ett helt annat sätt än hittills utgå från den
enskildes behov och önskemål med valfrihet och självbestämmande som
viktiga riktmärken.

En följd av detta synsätt är att statsmatkerna måste visa stor restriktivitet
vad gäller att bygga ut regelsystemet över nya områden. En huvudinriktning
måste i stället vara att avreglera och avbyråkratisera samt att förenkla

Mot. 1985/86

K214

2

och rationalisera såväl regelsystem som myndighetsutövning. Detta bör
gälla på alla områden men särskilt inom skatte- och sociallagstiftningen.

Helt allmänt innebär detta ökade krav på lagstiftningens översiktlighet
och kvalitet. Särskilt viktigt måste i det fortsatta reformarbetet vara att vid
förslag om förändringar överväga lagstiftningen inom det aktuella området
som helhet.

En viktig orsak till det krångelsamhälle som många med rätta klagar över
är de många och varandra överkorsande regelsystemens komplexitet. Detta
är ofta en följd av att man vid förändringar och tillägg inte tillräckligt
klarlagt delarnas effekter på helheten. Den ena förändringen har lagts till
den andra. Varje delförslag i sig kan ha varit väl motiverat. Men det sammantagna
mönstret har så småningom blivit ytterligt svåröverskådligt och
administrativt tungrott med ökade risker för felaktiga myndighetsbeslut
som följd. Dessutom har effekterna i sak av en företagen förändring många
gånger inte alls blivit vad man tänkt sig.

Kraven på förenklingar och analyser av nya bestämmelsers effekter på
helheten bör finnas med i alla direktiv som ges till utredningar med mera
omfattande utredningsuppdrag.

Vad som här sagts om lagstiftningsarbetets inriktning bör ges regeringen
Mill känna.

Lagstiftningsförfarandet

Kravet på högre kvalitet på den lagstiftning som riksdagen har det slutliga
ansvaret för, reser också bestämda krav på den beredningsprocess som
föregår besluten.

Vi har från centerpartiets sida många gånger kritiserat det sätt på vilket
den nuvarande regeringen förbereder en del nya lagförslag. Det av tradition
omsorgsfulla utrednings- och remissförfarandet har i många fall ersatts
med promemorior som tagits fram internt i kanslihuset och som lett till
lagförslag som med stor skyndsamhet drivits igenom av riksdagsmajoriteten.

Vi återkommer med vår kritik härvidlag. För den slutliga lagproduktens
innehåll och utformning är det av stor betydelse att regeringens propositioner
bygger på ett allsidigt och ingående analyserat underlag och att detta
finns tillgängligt vid riksdagsbehandlingen. Kraven på ett noggrant utredningsarbete
och på remissbehandling av lagförslag får inte åsidosättas.

Till detta vill vi knyta några allmänna synpunkter på takten i lagstiftningsarbetet.
Bristande beredning av lagförslag motiveras vanligen med att
det är stor brådska med att ett lagförslag antas. Det kan naturligtvis finnas
situationer då såväl regering som riksdag måste handla med stor skyndsamhet.
Normalt gäller dock inte detta, särskilt inte beträffande lagstiftning
med stor räckvidd. Det viktiga måste i stället vara att relevant material
verkligen sammanställts och att detta utsatts för sakkunnig och kritisk
granskning innan riksdagen går till beslut. Påstådd brådska bör inte accepteras
som ursäkt för brister i beredningen.

Vi fäster stor vikt vid lagrådsgranskningen. Denna granskning, som numera
enligt regeringsformen är obligatorisk för alla viktigare lagförslag
innan dessa läggs fram för riksdagen, syftar till att ge lagförslagen en kvali

Mot. 1985/86

K214

3

ficerad bedömning ur allmän juridisk synpunkt, samt att ange hur lagförsla- Mot. 1985/86

gen förhåller sig till redan gällande lag, till grundlagen och till åtaganden K214

som Sverige gjort i internationella konventioner.

1 några fall har regeringen försummat att höra lagrådet just med hänvisning
till att detta skulle försena besluten. Detta är ingen godtagbar ursäkt.

Lagrådets yttranden är av stor betydelse för beredningen i riksdagen och för
den kommande rättstillämpningen.

Noteras bör att lagrådet vid flera tillfällen under senare år kritiserat regeringen
för sådana brister i den föregående beredningen, att lagrådet funnit
det svårt att fullgöra de uppgifter som lagrådet åläggs enligt regeringsformen.
Detta understryker ytterligare vad vi ovan sagt om vikten av noggrann
utredning och remissbehandling av lagförslag.

Riksdagen har olika möjligheter att korrigera brister i beredningsprocessen
från regeringens sida, särskilt under utskottsbehandlingen av lagförslag.
Det är viktigt att utskotten begagnar sig av dessa möjligheter.

Ett sätt är att utnyttja den rätt att inhämta yttranden från myndigheter
som finns fastlagd i riksdagsordningen: ”Statliga myndigheter skall lämna
upplysningar och avgiva yttranden, då utskottet begär det” (RO 4:10). Detta
gäller även lagrådet.

Rätten att begära in yttranden gäller inte bara utskottsmajoriteten utan
också en minoritet, en tredjedel av utskottets ledamöter. Vi anser att denna
minoritetsrätt är viktig och att den skall respekteras.

Utskottet är också ålagt att gå med på minoritetskraven ”såvida det icke
finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till
avsevärt men”.

Enligt förarabetena till bestämmelsen, vilka utförligt redovisats i en tidigare
centerpartimotion, var avsikten att undantagsregeln skulle aktualiseras
endast i ytterligt sällsynta fall. Dels för att förhindra ren obstruktion
från minoritetens sida, dels för att säkerställa att riksdagen i mycket speciella
lägen skulle kunna fatta beslut även om fullständig enighet inte uppnåtts.

Det har vid flera tillfällen under senare år inträffat, att majoriteten i olika
utskott, utan att i sak kunna ange några andra skäl än brådska med beslutet,
avslagit minoritetskrav på t. ex. lagrådsgranskning.

Den praxis som därmed håller på att etableras är enligt vår mening olycklig.
Utskotten bör helt allmänt inte avhända sig möjligheter att noggrant
granska reringens förslag och minoriteten bör inte förhindras att begära
fram relevanta material för denna ganskning.

För att understryka vad som här sagts föreslår vi därför ett tillägg till
bestämmelserna i RO 4:10, andra stycket av den lydelse som framgår av det
lagförslag som är fogat till denna motion. Förslaget innebär krav på motivering
i sak från majoriteten i utskottet om den går emot ett minoritetskrav i
enlighet med huvudbestämmelsen i paragrafens första stycke.

Vad som i övrigt anförts om lagstiftningsförfarandet bör ges regeringen
till känna.

Lagars utformning, ramlagstiftning

Ett vanligen förekommande klagomål mot gällande lagstiftningsförfarande
är att riksdagen i många fall antar s. k. ramlagar, det vill säga lagar som

endast i huvuddrag anger syftet och inriktningen av lagen, medan utfärdan- Mot. 1985/86

det av detaljbestämmelser och tillämpningen av lagen överlåts åt regering- K214

en och regeringen underställda myndigheter.

Det positiva syftet med lagstiftning av denna art har varit att tillämpande
myndigheter skall ha möjlighet att anpassa tillämpningen efter de omständigheter
som råder i de särskilda fallen och till vad som med hänsyn till
detta kan anses vara rimligt.

Värdet av denna typ av lagstiftning kan dock starkt ifrågasättas. Tillämpningen
av ramlagar erbjuder ofta stora svårigheter. De leder till osäkerhet
om vad som är gällande rätt och det blir således svårt för den enskilde att
förutse följderna av ett visst handlande. I den mån de tillämpas olika för
olika personer uppfattas detta ofta som orättvist och som ett utslag av bristande
likhet inför lagen. Besvär och överklaganden blir ofta följden, vilket i
sin tur medför att högre myndigheters ställningstaganden så småningom
blir normgivande för vad lagen skall anses innebära.

Men redan i inledningsskedet är det vanligt att en ramlag fylls ut med
bestämmelser i regeringsförordningar och med ett stort antal detaljerade
föreskrifter från centrala myndigheter.

Summariskt kan man uttrycka det så att riksdagen genom ramlagar och
genom delegation till regering och myndigheter av normbeslut avhänder sig
stora delar av den normgivningsmakt som enligt regeringsformen tillkommer
riksdagen.

Ur lagstiftningssynpunkt innebär detta att riksdagen vid beslutstillfället
inte har överblick över lagområdet som helhet. Viktiga delar beslutas i efterhand
och av andra instanser. Det har inträffat att myndighetsföreskrifter
och myndigheternas tillämpning ansetts stå i strid med riksdagens ursprungliga
intentioner.

Genom förfaringssätten försvåras också återföringen av kunskap till
riksdagen om hur lagkomplexet som helhet fungerar. Därmed försvåras
också initiativ till förbättringar. Det är sannolikt, bl. a. av praktiska skäl,
inte möjligt, att utforma lagstiftningen så att alla relevanta regler även för
tillämpningen samlas i de lagar som antas av riksdagen.

Men vi anser att det är mycket viktigt att problemet uppmärksammas och
att en uppstramning kommer till stånd. Riksdagen bör således vara restriktiv
i fortsättningen till att anta lagar av ramkaraktär och lagar som innesluter
vittgående delegation av normgivning till regering och myndigheter.

Ett sätt att öka riksdagens kunskap om och ansvar för helheten i ett
lagkomplex skulle vara att kräva att tilltänkta regeringsförordningar delgavs
riksdagen samtidigt med att förslaget till lag överlämnades till riksdagen.
Därigenom skulle riksdagen få ökad överblick över omfattningen av
den delegation som begärs av riksdagen och också-om vad som kan komma
att krävas i form av föreskrifter på myndighetsnivå. Ett sådant förfarande
skulle få som effekt att lagförslag även på regeringsnivå skulle bli mera
genomtänkt vad gäller de samlade konsekvenserna.

Vi föreslår att regeringen normalt till lagförslagen skall foga förslag till de
förordningar som regeringen har för avsikt att utfärda, om lagen antas av
riksdagen. Detta liksom vad ovan sagts om ramlagstiftning bör ges regeringen
till känna. 5

Det är också viktigt att effekterna av befintlig ramlagstiftning blir belysta
och att revideringar kan komma till stånd. Detta bör t. ex. gälla socialtjänstlagen.

Som ovan berörts har delegering av normgivningsmakt varit ett ofta förekommande
inslag i lagar som antagits av regeringen. Någon sammanställning
av i vilken utsträckning delegation förekommit eller i vad mån och på
vilket sätt regeringen utnyttjat delegationen finns dock inte. Detta är inte
tillfredsställande. Vi anser därför att ett register bör upprättas över delegation
av normgivningsmakt, så att det blir möjligt att få en uppfattning om
delegeringens omfattning. Ett sådant register bör även innefatta uppgifter
om subdelegation till myndigheter. En första åtgärd bör vara att registrera
den delegation som kan förekomma från nuläget. Det bör ankomma på
regeringen att fullgöra dessa uppgifter. Det som här anförts bör ges regeringen
till känna.

Grundlagen, Europakonventionen och lagstiftningen

I flera uppmärksammade fall under senare år har det ifrågasatts om lagar
som antagits av riksdagen är förenliga med bestämmelser i grundlagen. För
närvarande bereds i riksdagen förslag om plan- och bygglag. Om detta är
förenligt med grundlagens bestämmelser om normgivningsmakten eller ej
har meningarna varit starkt delade. Ett enhälligt lagråd har ansett att lagförslaget
inte är förenligt med grundlagen.

Från centerpartiets sida har vi tidigare i flera motioner tagit upp de frågor
som här berörs. Vi har den uppfattningen att grundlagen skall hållas i helgd
och vi anser det ur principiell synpunkt djupt otillfredsställande att det efter
riksdagsbeslut i en lagfråga kvarstår motiverad oenighet om lagen är grundlagsenlig
eller ej.

Men det har också stor betydelse för rättstillämpningen. Om lagrådet
och/eller en bred minoritet i riksdagen anser att en lag är grundlagsstridig
kan detta leda till att lagen vid tillämpningen underkänns genom s. k. lagprövning.
Det kan naturligtvis också leda till att utslag i enlighet med lagen
överklagas med utdragna rättsliga processer som följd. Som helhet bidrar
ett ifrågasättande av grundlagsenligheten av olika lagar i högsta grad till
allmänhetens misstro mot det rättliga systemet som sådant.

Vi anser som framgått tidigare i denna motion, att lagar som antas av
riksdagen skall ha hög kvalitet. I detta ingår givetvis att lagar inte med fog
skall kunna ifrågasättas ur grundlagssynpunkt. Den ovan nämnda lagprövningsrätten
är ett viktigt inslag i den efterhandskontroll som kan krävas för
att säkerställa en prövning av lagar ur denna aspekt. I den mån lagprövningsrätten
tas i bruk kommer högsta domstolen att fungera som en författningsdomstol
i sista instans. Med hänsyn till bl. a. detta har vi inte ansett det
särskilt meningsfullt att inrätta en särskild författningsdomstol, vilket
ibland har krävts.

Kontroll i efterhand skall dock endast ses som en extra och särskild
garanti. Om det skulle finnas skäl till omfattande användning av lagprövningsrätten
är detta snarast ett tecken på lagstiftningens förfall.

Den grundläggande inställningen måste i stället vara att lagar som ifråga

Mot. 1985/86

K214

6

sätts ur grundlagssynpunkt inte skall antas av riksdagen. Berättigad kritik Mot. 1985/86

av lagförslag ur den här aspekten bör leda till att lagförslagen omarbetas. K214

Lagrådet, som omnämnts ovan, har som särskild uppgift att bedöma om
en föreslagen lag är förenlig med grundlagen. Lagrådet består av ledamöter
i regeringsrätten och högsta domstolen. Kritik från lagrådet mot en lag ur
grundlagssynpunkt bör således väga tungt i sak och med tanke på den
betydelse lagrådets yttrande har för rättstillämpningen. Lagrådet är dock
endast rådgivande, och dess uppfattning kan således åsidosättas av regering
och riksdag. Ett sätt att minska risken för riksdagsbeslut som kan ifrågasättas
ur grundlagssynpunkt skulle vara att ge lagrådet ett veto i frågor av det
här slaget.

Vi föreslår därför att folkstyrelsekommittén får i uppgift att överväga en
regel med den innebörden att ett lagförslag som underkänts av ett enhälligt
lagråd inte får antas av riksdagen. Ett ifrågasatt lagförslag skulle således få
omarbetas och på nytt granskas av lagrådet. En viktig bieffekt av en sådan
regel skulle säkert vara att grundlagsenligheten mycket noga penetrerades
redan på utredningsstadiet. Regeln skulle därmed i allt väsentligt få en
preventiv effekt.

I en rad fall har under de senaste åren delade meningar rått om innebörden
av grundlagsregler, främst regler om normgivning och delegering av
normgivningsmakt i regeringsformens 8 kap. Det är, som vi tidigare påtalat
i motioner från centerpartiet, otillfredsställande att oklarheterna kvarstår.

Tolkningen blir beroende av osäker praxis och nya tvister kan lätt uppstå.

Grundlagen bör enligt vår mening hållas fräsch.

Det bästa sättet att åstadkomma detta är att undanröja oklarheterna genom
att på nytt överväga de bestämmelser som ifrågasatts. Vi anser att
folkstyrelsekommittén bör få även denna uppgift. Kommittén bör således
kartlägga de fall där tvister om innebörden förekommit i lagrådsyttranden
och i riksdagen och komma med förslag till sådana förändringar av de
berörda grundlagsbestämmelserna att innebörden blir klar och bestämmelserna
möjliga att tillämpa utan att delade meningar kan uppstå.

Sverige har anslutit sig till Europakonventionen om mänskliga rättigheter
och därmed förbundit sig att följa de regler som där finns. 1 några
uppmärksammade fall har Sverige fällts för brott mot konventionen. Ett
betydande antal anmälningar ligger dessutom för prövning hos Europakommissionen
och Europadomstolen.

Det är enligt centerpartiets mening av stor vikt att Europakonventionens
regler följs vid lagstiftning och rättstillämpning. Även härvidlag är den
granskning som lagrådet gör av lagförslagen av stort värde. Vi är medvetna
om de svårigheter som följer av att Europakonventionen i många avseenden
är oklar och att de tolkningar som följer av domstolens utslag inte alltid
är förutsebara. I allt väsentligt överensstämmer dock de principer som konventionen
är ett uttryck för med de grundläggande värden som även vårt
rättssystem bör slå vakt om. Svårigheterna att beakta konventionskraven
bör således vara överkomliga i den svenska lagstiftningsprocessen. Men det
krävs att konventionskraven ägnas fortlöpande uppmärksamhet.

1 ett avseende finns det dock en viss principiell diskrepans mellan svensk
rättstradition och konventionskraven. Av de utslag som förekommit i Euro

padomstolen kan man dra den slutsatsen att konventionen kräver att myn- Mot. 1985/86

dighetsavgöranden som rör den enskildes ”civila rättigheter och skyldighe- K214

ter” skall kunna prövas av domstol.

Detta stämmer inte i alla avseenden med svensk tradition och gällande
rätt. I många länder finns generell domstolskontroll över förvaltningen i det
avseendet att förvaltningsbeslut kan anhängiggöras inför domstol om den
enskilde är missnöjd med förvaltningsbeslutet. Denna domstolsprövning
omfattar inte bara beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Exempel
på länder där sådan domstolskontroll finns är Danmark, Norge och Storbritannien.

Någon sådan generell domstolskontroll av förvaltningsbeslut finns inte i
Sverige. Många instanskedjor har visserligen förvaltningsdomstolar som
högre instans. I huvudparten av dessa är regeringsrätten högsta domstol. I
andra fall är någon specialdomstol slutinstans, ibland är den enda instans,
t. ex. arbetsdomstolen. 1 vissa fall kan skadeståndsanspråk resas inför domstol.
För ett mycket stort antal ärenden är det dock endast besvärsvägen
inom myndighetshierarkin som står till den enskildes förfogande om han är
missbelåten med primärmyndighetens beslut. I en del ärenden går besvärsrätten
upp till regeringen, i andra fall bryts besvärskedjan dessförinnan.

Tendensen för närvarande är att avlasta regeringen besvärsärenden och att i
stället lägga dessa på en central myndighet som slutinstans.

Det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen är tillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt. Vad som bl. a. brukar anföras mot den är att det
kan finnas en intressegemenskap mellan myndigheter i olika instanser som
gör att högre instans är ovillig att ändra i underlydande myndighets beslut.

Vidare har det hävdats att den starka expansionen av förvaltningen under
senare årtionden medfört, att den rättsliga kompetensen tunnats ut. Handläggare
rekryteras numera från grupper utan juridisk utbildning, och det
tidigare domstolsliknande förfarandet har ersatts med ett mer skönsmässigt.
Den starka expansionen i sig har gjort att konfiiktriskerna ökat. Möjligheten
till domstolsprövning av förvaltningsbeslut skulle således innebära
en ytterligare rättsgaranti utöver den som förvaltningsbesvären ger.

Till detta kommer vad som ovan sagts om Europadomstolens tolkningar
av konventionen i de avseenden som här berörts. Utslagen i Europadomstolen
gör det angeläget att grundligt analysera hur den svenska förvaltningsprocessen
förhåller sig till konventionskraven. Detta är nödvändigt av det
skäl som vi angett inledningsvis, nämligen att ambitionen måste vara att vi
skall efterleva de konventioner som vi anslutit oss till. Men om vi inte gör de
anpassningar som kan framstå som nödvändiga för detta, är det också stor
risk för nya fällande domar i Europadomstolen.

Frågorna är av den omfattningen att de bör bereda^av en särskild utredning.
Vi föreslår således att en utredning om domstolskontroll av förvaltningsbeslut
tillsätts.

Kontrollen av myndigheterna

Kontrollen av att myndigheter fullgör sina uppgifter på ett riktigt sätt är av
stor betydelse för att rättssystemet skall fungera väl. De förslag som vi
framfört ovan bör bidra till att göra kontrollen enklare och effektivare.

8

Bättre genomarbetade lagar och striktare och mera precisa bestämmelser
bör helt allmänt minska friktionstillfällena och minska risken för ur rättssynpunkt
tvivelaktiga beslut. Möjlighet att få förvaltningsbeslut prövade i
domstol ger ökade garantier för rättssäkerhet.

Besvärsrätten måste bibehållas. Det är viktigt att den enskilde kan få sina
klagomål behandlade i överordnad instans. Men det är också viktigt att
möjligheten till självrättelse av myndighet som gjort fel införs på det sätt
som föreslagits. Därmed bör rättelse kunna göras betydligt snabbare i de
fall där det är uppenbart att en myndighet felat eller där nya omständigheter
redovisas. Av stor betydelse är att en positiv serviceanda präglar myndigheternas
relationer med enskilda. Ambitionen att tillvarata den enskildes rätt
bör prägla myndigheternas arbete.

De särskilda organ som tillskapats för att kontrollera myndigheternas
verksamhet ur rättslig synpunkt och ur effektivitetssynpunkt bör upprätthållas
och förstärkas.

Organ av denna karaktär är riksdagens revisorer och riksrevisionsverket.
Verksamheten vid dessa revisionsorgan är särskilt inriktad på effektivitet
och rationalitet inom förvaltningen men den har också en rättslig aspekt.
Enligt vår mening är det en fördel att det finns två av varandra oberoende
organ som har dessa uppgifter. Riksdagens revisorer är nära knutna till
riksdagen och fullgör i många fall granskning efter förslag från riksdagens
utskott. Riksrevisionsverket lyder formellt under regeringen. Riksdagsrevisorernas
rapporter är av stort värde inte minst som en återföring av kunskaper
till riksdagen om hur olika statliga verksamheter fungerar och hur riksdagens
beslut fullgörs.

Riksrevisionsverket lyder formellt under regeringen men har i praktiken
haft en såväl mot regeringen som riksdagen fristående ställning. Riksrevisionsverket
har i hög grad handlat efter egna initiativ och har visat att detta
möjliggjort en av olika intressen obunden och effektiv verksamhet.

I den debatt som förts om riksrevisionsverkets fortsatta verksamhet har
framförts krav om att verket mera direkt skulle knytas till regeringen och
närmast bli ett serviceorgan åt departementen. Det har också föreslagits att
riksrevisionsverket skulle läggas under riksdagen och att dess verksamhet
skulle samordnas med den som bedrivits av riksdagens revisorer.

Enligt vår mening är det en fördel att det finns två av varandra oberoende
organ som kan göra mera omfattande och sammanhållna undersökningar
av statsförvaltningens verksamhet. Erfarenheterna hittills har i vart fall inte
visat att det skulle vara till nackdel för revisionsverksamheten som sådan.
Vi anser således att den nuvarande ordningen bör bibehållas. Av särskild
vikt är att riksrevisionsverkets nuvarande fristående ställning gentemot regeringen
kan bibehållas. Om regeringen vill ge riksrevisionsverket särskilda
uppgifter bör dessa vara noggrant avvägda och inte inkräkta på verkets
självständighet och möjlighet att ta egna initiativ. Det bör nämnas att justitiekanslerämbetet,
vid sidan av andra uppgifter, står till regeringens förfogande
som granskningsorgan i ärenden som regeringen kan finna angelägna.

Vad som här anförts om revisionsverksamhetens organisation bör ges
ringen till känna.

Mot. 1985/86

K214

9

För allmänheten är det under riksdagen sorterande justitieombudsman- Mot. 1985/86

naämbetet (JO) är ett mycket viktigt extraordinärt granskningsorgan med K214

uppgift att på eget initiativ granska domstolar och förvaltningsmyndigheter
samt att behandla klagomål från enskilda som anser sig ha blivit felaktigt
behandlade av myndigheterna. JO:s verksamhet är betydelsefull, inte minst
genom ämbetets fristående ställning och den prejudicerande verksamhet
som ämbetets uttalanden har. En utredning om JO:s framtida organisation
och verksamhet har nyligen remissbehandlats. Utredningens förslag som
syftar till en förstärkning av ämbetet är nu under beredning i riksdagens
konstitutionsutskott. Utredningens bedömning är att JO-ämbetet fortfarande
— i motsats till vad som ibland påståtts — har stor betydelse för rättskontroll
och rättstillämpning. Vi delar den uppfattningen.

I ett avseende har dock JO:s möjligheter att agera försvagats. Det vi
åsyftar är att de ansvarsbestämmelser, som kvarstår sedan det i princip
undantagslösa ämbetsansvaret avskaffades och till stora delar ersattes av
disciplinansvar, inte ger JO tillräckliga möjligheter att ingripa mot fel som
begås i den offentliga verksamheten. Även om JO-utredningen föreslår att
JO skall få ökade befogenheter i disciplinprocessen genom att en del av de
nuvarande begränsningarna tas bort anser vi inte detta tillräckligt. Det bör
enligt vår mening på nytt övervägas att återinföra ämbetsansvaret för de
grupper som har ett självständigt handläggar- och beslutsansvar. I en särskild
centerpartimotion har förslag om detta framlagts och ytterligare motiverats
och vi hänvisar till denna motion.

Vi vill i detta sammanhang tillägga att samma möjligheter till kontroll
och ingripande bör tillerkännas JO på det kommunala området som på det
statliga. Det finns varken ur principiell synpunkt eller ur den enskilde klagandens
synpunkt några goda skäl för att JO skall ha mindre möjligheter att
ingripa mot felande kommunala tjänstemän än mot statliga. Till saken hör
att den kommunala förvaltningen numera har betydligt större omfång än
den statliga.

Integritetsrisker i datasamhället

Centerpartiet har under föregående mandatperiod i motioner fört fram
förslag till stärkt skydd för den enskildes integritet. Förslagen har gällt
begränsning av personnummeranvändningen, restriktivare tillståndsgivning
för samköming av dataregister och förenklade regelsystem i stället för
maskinell kontroll. Riksdagen har hänvisat dessa förslag till data- och offentlighetskommittén
(DOK.).

Trots pågående utredningsarbete och uttalande om stärkt integritetsskydd
aktualiseras ständigt nya förslag om stora personregister, samkörningar,
kontroll och ökad uppgiftsinsamling från enskilda och företag.

Samma gäller utökning av kontroll och data inom befintliga register eller
samköming mellan dessa.

Det är djupt otillfredsställande att utredningsverksamheten på detta sätt
föregripits. Vi föreslår därför att riksdagen uttalar sig för ett moratorium
när det gäller nya eller utökade dataregister, samkörningar eller uppgifts

samlande i avvaktande på DOK:s förslag. 10

Den snabba utvecklingen inom datatekniken ställer ständigt nya krav på
åtgärder för att stärka den enskildes skydd och värn för den personliga
integriteten. 1 dag regleras skyddet i datalagen m. fl. lagar och författningar.
Andra författningar förskriver skyldighet att lämna uppgifter och låta sig
registreras. Därutöver finns ett faktiskt tvång att låta sig registreras för att
inte gå miste om förmåner, rättigheter eller service.

Utvecklingen har aktualiserat frågan om grundlagsskydd för den personliga
integriteten i datasamhället. Detta torde vara lika angeläget som det
skydd för mänskliga fri- och rättigheter som i dag finns i grundlagen. Regeringen
bör ges i uppdrag att utreda frågan om grundlagsskydd för den
personliga integriteten.

Brottsbekämpningen

Som vi framhållit inledningsvis är brottsbekämpning en viktig del av skyddet
för den enskildes integritet och säkerhet. Vi ser med stor oro på ökningen
av såväl våldsbrott som egendomsbrott som drabbar enskilda människor.
I särskilda motioner lägger vi förslag som syftar till en effektivare
brottsbekämpning bl. a. genom ökade resurser för polisväsendet och kriminalisering
av all narkotikahantering. Vi hänvisar här till dessa motioner.

Föreningsfriheten

Avslutningsvis vill vi också framhålla att den enskildes integritet inte enbart
hotas genom utvecklingen på den offentliga sektorn. För många enskilda
kan de övergrepp som förekommer utanför denna sektor kännas lika hårda.
Beslut fattade av ledande grupper inom stora kollektiv kan för den enskilde
vara lika tyngande, svåra att påverka och omöjliga att acceptera som statliga
och kommunala beslut. Vi vill särskilt framhålla det orättfärdiga och
djupt stötande ingrepp i den enskildes politiska frihet och personliga integritet
som kollektivanslutningen till det socialdemokratiska partiet innebär.
För oss är det en självklarhet att det är den enskilde själv som skall bestämma
vilka föreningar han vill tillhöra och om och när han vill återta sitt
medlemskap. 1 särskilda motioner kräver vi förbud mot kollektivanslutning
och ökad föreningsfrihet för den enskilde. Helt allmänt framstår det i vårt
samhälle allt angelägnare att i frihetsdebatten och i arbetet för ökad rättstrygghet
utgå från den enskildes och inte kollektivets intresse.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer vi

1. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen anförts om inriktningen av lagstiftningsarbetet,

2. att riksdagen beslutar att RO 4:10 andra stycket skall ha följande
lydelse:

Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av
ett ärende att upplysningar eller yttranden skall inhämtas från myndighet
som avses i första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det
icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle

Mot. 1985/86

K.214

II

leda till avsevärt men. Utskottet skall i det betänkande som avges i ärendet Mot. 1985/86

utförligt ange de skäl som föranlett utskottet att avslå minoritetens begäran. K.214

3. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen i övrigt anförts om lagstiftningsförfarandet,

4. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen anförts om ramlagstiftning, om delegering av normgivning
och om registrering av sådan normgivning,

5. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära tilläggsdirektiv
till folkstyrelsekommittén för utredning om vetorätt för lagrådet i
vissa lagfrågor i enlighet med vad som anförts i motionen,

6. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära tilläggsdirektiv
till folkstyrelsekommittén för översyn av vissa grundlagsbestämmelser
i enlighet med vad som anförts i motionen,

7. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära utredning om
domstolskontroll av förvaltningsbeslut i enlighet med vad som anförts
i motionen,

8. att riksdagen beslutar att tjänsteansvaret skall utvidgas i enlighet
med vad som anförts i motionen,

9. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförts om revisionsverksamheten,

10. att riksdagen beslutar att JO skall tillerkännas samma möjligheter
till kontroll och ingripande på det kommunala området som på
det statliga i enlighet med vad som anförts i motionen,

11. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett moratorium för nya eller utökade
dataregister och för beslut om samköming av dataregister,

12. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära utredning om
utvidgat grundlagsskydd för den personliga integriteten i enlighet
med vad som anförts i motionen.

Stockholm den 23 januari 1986
Karin Söder (c)

Olof Johansson (c) Gunnel Jonäng (c)

Nils G. Åsling (c) Bertil Fiskesjö (c)

Kjell A. Mattsson (c) Gunilla André (c)

Britta Hammarbacken (c) Karl Erik Olsson (c)

Gunnar Björk (c) P. -O. Eriksson (c)

i Gävle

12