Förstärkning av JO-ämbetet, m. m.

Motion 1984/85:1532 Bengt Westerberg m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

4

Motion

1984/85:1532

Bengt Westerberg m. fl.

Förstärkning av JO-ämbetet, m. m.

En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten.
Utifrån demokratiska synpunkter är rättssäkerheten en ofrånkomlig
nödvändighet eftersom den är garantin för den politiska friheten.

Rättssäkerheten är stark och levande inom liberalismen men har tyvärr
inte så lång tradition i Sverige. I England och Amerika, med början i
Magna Charta och kulminerande i Förenta Staternas konstitution har
rättssäkerhetens idé, idén om lagarna och friheten under lagarna, en sådan
förankring att den på ett naturligt sätt ingår i det allmänna medvetandet.

Rättssäkerhetens ideal innefattar den tanken att all förvaltning utövas i
enlighet med förut fastslagna rättsregler med efterföljande kontroll inför
domstolarna. Myndigheterna fullgör inte sina uppgifter för sin egen skull
utan tjänar en uppgift att följa folkrepresentationens direktiv. Deras makt
över medborgarna är fastställd och begränsad av lagens allmänna regler.
Myndigheternas tjänstemän måste som alla andra stå till svars för sina
handlingar inför de oavhängiga domstolarna.

I rättssäkerhetens idé ligger tanken att reglerna skall ha en sådan fasthet
och klarhet att det är möjligt att förutsäga konsekvenserna av sina handlingar,
att känna till var gränsen går mellan tillåtet och förbjudet och vad
sanktionerna är. Det måste också innebära att medborgarna har garantier
för att den av folkrepresentationen stiftade lagen verkligen följs både av
myndigheter i deras maktutövning och av regeringen och olika förvaltningsorgan
när de utfärdar lagar, förordningar och direktiv.

I Sverige upplevs inte längre denna viktiga frihetsgaranti som självklar.
1 dag känner många människor osäkerhet och ängslan både därför att de
inte vet var gränserna mellan tillåtet och förbjudet går därför att lagarna
är kautschukartade och därför att myndigheter ofta uppträder med allt
större självsäkerhet och allt mindre kontroll.

Det finns behov av en politik för att stärka rättssäkerheten i Sverige. I
denna motion visar vi på några vägar att göra detta.

Frågan om vad rättssäkerhet innebär och huruvida den är tillgodosedd
i Sverige har kommit att bli föremål för en livlig debatt. Debatten är
föranledd bl. a. av åtskilliga exempel på vad enskilda upplever som rättsövergrepp
från myndigheternas sida och inte minst av uttalanden och
lagförslag från kommissionen mot ekonomisk brottslighet. Den kraftiga
ökningen av antalet anmälningar från Sverige till Europakommissionen
för de mänskliga rättigheterna visar också att många människor upplever
att de inte längre i Sverige kan få rätt gentemot de svenska myndigheterna.

Mot. 1984/85:1532

5

I ett rättssamhälle är det självklart att det alltid måste föras en debatt om
rättssäkerheten och dess innehåll. Detta konstaterade också den nuvarande
socialdemokratiska regeringen i samband med att den lade propositionen
om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet.
Föredraganden skrev där bl. a: ”Rättssäkerheten är ett värde som vi kan
värna och bevara endast genom fri, öppen och kritisk debatt. Just det
förhållandet att rättssäkerheten inte kan reduceras till förekomsten av
vissa lagar och paragrafer gör det nödvändigt med en fortlöpande debatt.”

I samma proposition skriver föredraganden vidare: ”Det kan inte heller
accepteras att frågan om rättssäkerhet begränsas till att gälla skyddet för

de enskilda lagöverträdarna. Att människor och samhället bereds

skydd mot att utsättas för brott kan också ses som en fråga om rättssäkerhet.”
1 denna beskrivning om vad som skall innefattas i begreppet rättssäkerhet
har föredraganden enligt vår uppfattning förbigått något mycket
centralt: rättssäkerhet innebär också att den enskilde skyddas från övergrepp
och trakasserier från myndigheterna. Det är just i detta avseende
som människor i dag upplever att rättssäkerheten brister. Massvisitation av
tullen, flygspaning av en kronofogde, frågor till människor var och med
vem de sover på nätterna och en expansiv tolkning av betalningsvräkningslagen
är exempel på uppmärksammade företeelser som får enskilda att
känna sig hotade av myndigheterna. Rättssäkerhet måste också innebära
att myndigheterna erinrar sig att de är till för allmänheten och inte tvärtom.
Samhällets ambitioner att beivra brott och att kontrollera efterföljden av
lagar får aldrig leda till att personer, mot vilka det inte riktas någon
misstanke för oegentligheter, skall bli föremål för särskilda mot vederbörande
riktade kontrollåtgärder.

Vi har i våra lagar åtskillig reglering som innebär begränsningar av den
enskildes fri- och rättigheter. Frihetsberövande som påföljd för brott inskränker
det skydd mot frihetsberövande som tillförsäkras medborgarna
i regeringsformen. Böter och andra ekonomiska påföljder begränsar den
okränkta rätten till egendom som fastslås i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet
till Europarådskommissionen, som Sverige har ratificerat.

Omfattningen av de inskränkningar som får göras av den enskildes frioch
rättigheter är reglerad i regeringsformen. Regeringsformens förbud
mot retroaktiv strafflagstiftning kan betecknas som en hörnsten i rättssäkerhetsbegreppet.
Den återkommer i brottsbalken och brukar i straffrättslig
doktrin betecknas som ett utslag av — och kärnan i — legalitetsprincipen.
Innebörden av den principen är, utöver förbudet att döma för gärning
och att ådöma straffrättslig påföljd eller annan rättsverkan enligt efter
gärningen tillkommen lag (om den inte är lindrigare), att strafflag skall
vara tillräckligt precis och begriplig för att fylla ett krav på förutsebarhet.

En annan central princip för att tillgodose rättssäkerheten är vad som
betecknas som konformitetsprincipen, nämligen att straffbara skall drabba
den som kunnat rätta sig efter (handla konformt med) lagen. 1 konformi

Mot. 1984/85:1532

6

tetsprincipen ligger också ett krav på att skuld eller ansvar skall kunna
konstateras, således de överväganden som ligger bakom reglerna om uppsåt
och oaktsamhet som förutsättningar för straffansvar, liksom reglerna
om särbehandling i straffrättsligt hänseende av underåriga och psykiskt
avvikande lagöverträdare.

Längre bort från kärnan i rättssäkerhetsbegreppet — men fortfarande
inom ramen för vad som brukar hänföras dit — befinner man sig då man
talar om proportionalitetsprincipen och ekvivalensprincipen. Den förra innebär
ett krav på att strafflag skall utformas så att gärningens och påföljdens
svårighet står i proportion till varandra. En viktig faktor vid ”viktningen”
av en gärning är naturligtvis vilka skadeverkningar som den kan visas
innebära. Med ekvivalensprincipen avses kravet att lika fall skall behandlas
lika. För strafflagstiftningens del medför det kravet närmast att lagen
måste ge förutsättningar för en likformighet vid rättstillämpningen. Att
vårt påföljdssystem medför betydande begränsningar i principens genomslagskraft
är uppenbart eftersom strävan i de senaste årens svenska kriminalpolitik
har varit att betona att påföljderna skall anpassas efter förutsättningarna
för varje enskild dömd.

När det gäller utformningen av normerna för den rättsliga processen
medför rättssäkerhetshänsyn att krav ställs i ett antal olika hänseenden.
Sålunda skall brottsmålsprocessen vara ackusatorisk — inte inkvisitorisk —
den skall vara öppen/offentlig, bevisbördan skall ligga på åklagaren och
avgörandet skall kunna kontrolleras till sin riktighet genom regler om
omprövning i högre instans. Dessa principer ligger till grund för vår
rättegångsbalk och kommer delvis till uttryck i överordnande normer.
Offentlighetsprincipen fastslås i regeringsformen, reglerna om bevisbördans
placering finns uttryckt i Europarådskommissionen: ”Envar som
blivit anklagad för brottslig gärning skall betraktas som oskyldig tills hans
skuld lagligen fastställts”. Rättegångsbalken tillförsäkrar också den misstänkte/tilltalade
rätt att få del av det material på vilket åtalet grundas;
kommunikationsprincipen brukar nämnas som ytterligare en viktig rättssäkerhetsgaranti.

Efter det att socialdemokraterna övertog regeringsansvaret 1982 har det
såväl från regeringen som från kommissionen mot ekonomisk brottslighet
lagts förslag som i skilda hänseenden får sägas avvika från de principer vi
här har redogjort för. Legalitetsprincipen — förutsebarheten — nonchalerades
av Ekokommissionen bl. a. i deras förslag till lag om kontroll av
rådgivare och bulvanlag. I bägge förslagen var det omöjligt att avgöra
vilket som var det straffbara området. I förslaget till bulvanlag föreslår
Ekokommissionen dessutom en omvänd bevisbörda, vilket bryter mot de
grundläggande principerna i vårt rättssystem. Ekokommissionen ställde
sig vidare vid sidan av grundläggande rättssäkerhetsprinciper, denna gång
ekvivalensprincipen, i det tidigare nämnda förslaget om näringsförbud
och straffansvar för juridiska och ekonomiska rådgivare. Påföljden i detta

Mot. 1984/85:1532

7

sammanhang står knappast i rimlig proportion till överträdelserna. Regeringen
får vidare sägas ha gjort avsteg från förutsebarhetsprincipen när de
lade förslaget om förändrade preskriptionsregler för vissa typer av skattebrott.
1 regeringens av riksdagen avvisade lagförslag angående förändrad
instansordning vid behandlingen av parkeringsmål föreslog regeringen för
första gången att vissa typer av mål inte skulle kunna bli föremål för
prövning i högre rättsinstans.

I den praktiska tillämpningen av den s. k. betalningssäkringslagen åsidosätter
myndigheterna ofta kommunikationsprincipen genom att det allmänna
ombudet i dessa mål regelmässigt utnyttjar den endast för speciella
fall avsedda möjligheten att få ett interimistiskt beslut som inte delges
gäldenären innan det verkställs.

Bl. a. de brister i Ekokommissionens förslag som vi här har påpekat har
också med skärpa framhållits i de remissyttranden som har lämnats på
Ekokommissionens arbete. Framför allt har flera remissinstanser, med
anknytning till rättsväsendet och rättsvetenskapen, uppehållit sig kring
rättssäkerhetsaspekterna och bl. a. med motiveringen att kommissionens
förslag strider mot rättssäkerheten avvisat dessa.

Att vi i samband med en diskussion om rättssäkerheten uppehållit oss
kring socialdemokraternas arbete för att beivra den ekonomiska brottsligheten
är naturligt. Beivrandet av denna brottslighet har av socialdemokraterna
gjorts till en partipolitisk fråga. Den socialdemokratiska politik som
de själva karaktäriserat som ”kamp mot den ekonomiska brottsligheten”
uppvisar likheten med motsvarande kampanjer från konservativt håll med
krav på ”lag och ordning”. När kravet på ”härdare tag” mot vissa kriminella
beteenden görs till centrala valfrågor Finns det alltid en uppenbar risk
att saklighet och eftertänksamhet kommer i skymundan på bekostnad av
snabbt tillyxade lagar med syfte att tillgodose opinionen men vars konsekvenser
är svåra att förutsäga. Som vi har visat är ju detta vad som är fallet
med centrala delar av Ekokommissionens förslag. För att kommissionen
över huvud taget skulle kunna hävda att deras lagförlsag tillgodosåg kraven
på rättssäkerhet var den tvungen att formulera en egen definition: ”Att
en skyldig får gå fri och på det viset kan vålla ytterligare skada kan vara
lika olyckligt som att en oskyldig blir dömd”. Denna sats är något av ett
justitiemord på rättssäkerheten. (SOU 1984:5 s. 131).

Den enskilde och myndigheterna

Som vi inledningsvis nämnde måste rättssäkerheten bevakas inte bara
när det gäller tillkomsten av nya lagar utan också när det gäller tillämpningen
av dem. Även i detta hänseende Finns det flera hot mot rättssäkerheten.

Arbetsbördan på poliser, åklagare och domstolarna leder till ökade
risker för att brottsutredningar inte blir tillfredsställande gjorda och till
orimliga dröjsmål med målens avgörande. Då belastningen på rättsväsen

Mot. 1984/85:1532

det är omämn i geografiskt hänseende riskerar riskerar rättstillämpningen
över landet att brista i enhetlighet. Bristen på kvalificerade advokater kan
få betydelse för utgången av mål och begränsningarna i rättshjälpen kan
leda till att inte alla har förutsättningar att tillvarata sina intressen.

Brister i rättssäkerheten i dessa avseenden kan till en del avhjälpas med
ökade resurser till de rättsvårdande myndigheterna och till rättshjälpssystemet.
Att till synes lika fall kan dömas på olika sätt är dock, kanske oftare
än bristen på resurser, ett resultat av att vi har fri bevisprövning och att de
som är med och handlägger och bedömer mål och ärenden skiljer sig åt
ifråga om kompetens, erfarenheter och värderingar.

Som vi underströk ovan är det angeläget att myndigheterna vid all
myndighetsutövning erinrar sig att lagar och regler inte fyller några självändamål
utan ytterst är till för att tillgodose skilda krav ifrån medborgarna.
Myndigheterna skall vara allmänhetens tjänare. Det är därför allvarligt
att många människor känner sig stå i ett motsatsförhållande till myndigheterna.
Det kan ta flera år för en myndighet att handlägga ett ärende men
enskilda får oftast bara några veckor på sig att svara på skrivelser eller
inkomma med besvär. Ett beslut eller en dom, som är vardaglig rutin för
tjänstemän, kan upplevas som livsavgörande för den enskilde som är
berörd.

För moralen i samhället är det viktigt att den enskilde individen upplever
att också myndigheter kan kontrolleras och att enskilda tjänstemän kan
ställas till svars, om de har begått något fel. Anser man sig felaktigt
behandlad har man rätt att få sin sak prövad av JO. JO-ämbetet intar
därmed en central roll för kontrollen av samhällets myndighetsutövning.
Det är angeläget att ytterligare förstärka denna roll. JO bör vara utrustad
med sådana sanktionsmedel som gör det möjligt för honom att kraftfullt
ingripa mot allvarligare missförhållanden i den offentliga verksamheten,
i de svåraste fallen med åtal och i andra fall genom att inleda sådant
förfarande som kan leda till exempelvis disciplinpåföljd eller avskedande.
På detta område finns anledning att överväga vissa reformer vilket vi
förutsätter kommer att ske inom den av riksdagen nyligen tillsatta kommittén
som kallas JO-utredningen. Denna kommitté har till uppgift att
bl. a. se över möjligheterna att stärka JO-ämbetet. Kommittén bör vidare
studera vilka sanktionsmöjligheter det skall vara möjligt att vidta mot
kommunala förtroendemän i de fall en kommun fattar beslut som strider
mot lagar, förordningar eller andra myndigheters beslut. 1 dag saknas
reella möjligheter att beivra ett sådant förfarande.

Rätten att överklaga

Som vi nämnde i inledningen tillhör möjligheten att få domar och beslut
prövade i högre instans ett av de viktigaste inslagen i vår rättsordning. Det
var av den anledningen som vi motsatte oss regeringens förslag att ändra

Mot. 1984/85:1532

instansordningen i parkeringsmål och som vi också har motsatt oss förslaget
att begränsa möjligheterna att få åklagares beslut i åtalsfrågan prövad
av riksåklagaren.

Möjligheten att ”gå till kungs” när det gäller högsta domstolen och
regeringsrätten är numera mycket begränsad. Dessa domstolar prövar
enbart mål vilka kan antas ha prejudicerande verkan. För det övervägande
antalet mål som prövas i domstolarna utgör därmed hovrätterna och
kammarrätterna slutinstans. Detta gör det angeläget av bevaka att kompetensen
på domare i dessa domstolar upprätthålls.

Regeringen är slutinstans för en rad beslut som är fattade i administrativ
ordning. För närvarande behandlas inom regeringskansliet ett förslag att
också begränsa möjligheten att få ett ärende prövat av regeringen. Den
fortsatta beredningen får visa i vilka ärendegrupper man eventuellt kan
utesluta regeringen som slutinstans utan att detta inkräktar på rättssäkerheten.

Att i stället för regeringen låta närmast behöriga centrala ämbetsverk
utgöra slutinstans kan komma att försvaga den enskildes rättsskydd. Det
kan nämligen inte förutsättas att alla centrala myndigheter som är berörda
av ett överklagande har tillgång till de kvalificerade jurister som krävs för
att rättssäkerheten skall kunna garanteras den enskilde. I dag kan detta
anses vara tillgodosett genom det övergripande ansvar som departementen
har.

När medborgarna därför berövas det rättsskydd som ligger i den besvärsprövning
som görs inom regeringskansliet bör de i annan ordning få
möjlighet att få rättsfrågorna prövade. Om således den som fullföljt sin sak
till ett ämbetsverk menar att det beslut han fått från detta verk strider mot
någon lagregel, eventuellt mot någon av de regler i 2 kap. regeringsformen
som handlar om medborgerliga fri- och rättigheter, skall han genom något
som kan kallas rättsbesvär få gå till domstol för att få sin invändning mot
beslutets bristande rättsenlighet prövad av denna. För att knyta an till
svensk rättstradition följer vi i detta förslag mönstret från kommunalbesvär.
Den berörde får således viss tid efter det att ett beslut fattats överklaga
detta till kammarrätt eller hovrätt — allt efter vad beslutet gäller — med
yrkande om att beslutet skall undanröjas på grund av bristande rättsenlighet.
Enligt vår uppfattning bör möjligheten att införa vad vi här har kallat
rättsbesvär noga övervägas i en särskild utredning som bör arbeta parallellt
med den översyn av besvärsreglerna som nu sker inom regeringskansliet.

Regler om häktnings- och anhållandetider

Till de centrala rättssäkerhetsfrågorna hör reglerna om de processuella
tvångsmedlen, främst reglerna om anhållande och häktning. För närvarande
arbetar en utredning, 1983 års häktningsutredning (JU 1983:04),

Mot. 1984/85:1532

10

med att se över frågan om en avkortning av anhållande- och häktningstiderna.
Utredningen beräknas slutföra sitt arbete under första halvåret
1985. Denna har bl. a. i uppdrag att försöka bringa de svenska bestämmelserna
om anhållande och häktning i överensstämmelse med artikel 5:1 i
den europeiska kommissionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna.
Europadomstolen har i en dom fastslagit att Sverige i detta avseende
inte uppfyller konventionen.

Ur rättssäkerhetsaspekt är det mycket angeläget att finna vägar för att
förkorta tiden mellan ett frihetsberövande och följande häktningsförhandling.
Vi förutsätter att förslag i denna riktning kommer att läggas av
häktningsutredningen. Om detta mot förmodan skulle kräva ökade resurser
till polis och åklagare ställer vi oss inte avvisande till att medverka till
att sådana resurstillskott kan tillföras.

En fråga som i detta sammanhang är värd särskild uppmärksamhet är
hur anhållnings- och häktningsförfarandet skall bedrivas under icke tjänstetid.
Genom att åklagarna är skyldiga att ha beredskapstjänst kan beslut
i anhållningsfrågan ske relativt omgående. Beslut i häktningsfråga kan
emellertid endast fattas under ordinarie tjänstetid. Sådant beslut fattas av
domstol. I praktiken innebär detta att ett beslut om anhållande exempelvis
på fredag kväll tidigast kan bli föremål för domstolens prövning påföljande
måndag, i praktiken först tisdag eller onsdag, då tingsrätterna behöver
någon dags rådrum. För att förkorta tiden mellan beslut i anhållandefrågan
och häktningsfrågan bör enligt vår mening införas jourdomstolar.

Frågan om jourdomstolar har varit föremål för uppmärksamhet i rättegångsutredningen
1982. Utredningen behandlade ingående fördelar och
nackdelar med jourdomstolar. Utredningen fann inte skäl att föreslå inrättande
av sådana domstolar, framför allt därför att kostnaderna ansågs
överstiga de processekonomiska fördelarna. De eventuella kriminalpolitiska
skäl som därtill kunde finnas ansågs inte tillräckligt tungt vägande.

Av vad som framkommit bl. a. i rättegångsutredningen drar vi slutsatsen
att jourdomstolar i vart fall till en början endast bör ha till uppgift att pröva
frågan om häktning. I ett inledningsskede är det naturligt att ett system
med jourdomstolar införs på försök. Regeringen bör återkomma till riksdagen
med förslag till hur en ordning med jourdomstolar för beslut i
häktningsfråga skall kunna införas. Detta bör riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna.

Husrannsakan

Husrannsakan innebär ett inträngande av myndighetsperson i bostäder,
kontorslokaler, slutna rum typ bankfack, låst portfölj etc. Beslut om att
husrannsakan skall genomföras fattas av förundersökningsledaren. Denne
kan vara antingen en polis eller åklagaren. För att polisen skall ha rätt att
vara förundersökningsledare krävs det att målet är av s. k. enkel beskaffen

Mot. 1984/85:1532

11

het: misshandel, stöld, tillgrepp av fortskaffningsmedel, brott mot vapenlagen,
brott mot lagen om tillverkning av drycker m. fl. brott. Vid övriga
mål är åklagaren förundersökningsledare. Beroende på att de här uppräknade
brotten är mycket vanliga är det i praktiken ofta polisen, i allmänhet
en kommissarie eller motsvarande, som fattar beslut om husrannsakan.

Enligt bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocesser, som vi återkommer
till, måste på motsvarande sätt beslut om husrannsakan fattas av
en granskningsledare.

Nuvarande regler innebär att personer utan domarkompetens, poliser
och taxeringsrevisorer, i stor omfattning fattar beslut om husrannsakan.
Denna ordning anser vi otillfredsställande. I ökad utsträckning mot vad
förhållandet är i dag bör därför åklagarna överta ansvaret för förundersökningarna
i de mål eller ärenden där husrannsakan kan bli aktuell.
Enbart då det av praktiska skäl är omöjligt att åklagaren leder en undersökning
bör detta överlåtas på polisen. Detta torde inte innebära några
risker för tidsförluster. För att kunna ta ställning till frågor som gäller
anhållande finns redan i dag ett system med jouråklagare. Beslut om att
genomföra husrannsakan skall också kunna ankomma på jouråklagaren.
Det bör ankomma på regeringen att presentera förslag till ändringar av
gällande lag.

Omfattningen av lagar

En utgångspunkt i vårt rättssystem är att medborgarna skall vara skyldiga
att känna till gällande rättsregler och att iakttaga dessa. I praktiken
var det mycket längesedan det fanns någon rimlig chans för enskilda att
känna till hela den totala mängden lagar och författningar. Inom vissa
ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas existens de
inte känt till. Detta accepterande torde dock mer gälla sådana lagar och
författningar som är utfärdade av riksdag och regering än sådana som
beslutas av underordnade statliga myndigheter och kommuner. Dessa
sistnämnda administrativa föreskrifter har emellertid kommit att i allt
större utsträckning reglera den enskilde medborgarens vardag.

De administrativa organens normgivning riskerar också att leda till att
domstolarnas traditionella roll försvagas. Liksom det för medborgarna blir
allt svårare att känna till administrativa regler och och kunna tillämpa dem
blir också domstolarna i sin prövning av olika bestämmelser beroende av
expertis från de normgivande myndigheterna själva. Detta tar sig bl. a.
uttryck i skattemål där det för tingsrätten och hovrätten ofta torde vara
mycket svårt att tränga in i de regelsystem som de är satta att tillämpa.

Vi menar att delegationen av lagstiftningsmakt har inneburit att en
tydlig maktförskjutning har skett från de politiska organen till de administrativa.
När riksdagen fattar beslut av viss allmän inriktning ankommer
det på regeringen och de administrativa myndigheterna att utfärda till

Mot. 1984/85:1532

12

lämpningsföreskrifter. Det finns talrika fall där politikerna när de sedan
konfronteras med konsekvenserna av det beslut de ursprungligen fattade
blir negativt överraskade. Det senaste exemplet på detta är uppgifterna att
företagare tvingas att ta ansvar för underentreprenörers skatteskulder.

En orsak till att de administrativa myndigheterna har kommit att få en
allt större betydelse för normgivningen är att lagstiftaren allt oftare använder
sig av obestämda satser av generalklausultyp vid sin normgivning.
Lagstiftaren försöker i stället att genom förarbeten i olika former ange en
viljeinriktning. Det ankommer därefter på domstolar och myndigheter att
utifrån denna och utfärdad ramlag fatta sina avgöranden. Ett allt större
utrymme lämnas därmed för domstolar och myndigheter att själva tolka
vad lagstiftaren har avsett. Ett av många exempel på detta är socialtjänstlagens
regler om rätt till bistånd som tillförsäkrar den enskilde ”en skälig
levnadsnivå”. Vid tolkningen av vad som kan anses vara skälig levnadsnivå
har olika socialnämnder och regeringsrätten kommit till så skilda
slutsatser att det varit uppseendeväckande. Kritik av samma innebörd har
riktats mot förslag till ny psykiatrisk vårdlag och mot de existerande
vårdlagarna för unga och för missbrukare. Dessa exempel rör beslut vilka
kan överklagas genom förvaltningsbesvär, där regeringsrätten är slutinstans.
Genom den prejudikatbildning som därmed uppkommer kan man
hävda att lagstiftningen så småningom kompletteras av en praxis som då
träder i stället för detaljerade lagregler.

Ett särskilt skäl till att motverka en alltför utbredd ramlagstiftning på
förvaltningsrättens område är dock att lagarna i första instans inte tillämpas
av domstolar. Ser man det som angeläget att den enskilde kommer till
sin rätt så tidigt som möjligt blir konsekvensen att man bör skärpa kraven
på den materiella lagstiftningens utformning.

Som vi tidigare nämnde anser vi att mängden lagar och författningar på
sikt hotar att undergräva allmänhetens förtroende till rättskipningen. Genom
att skärpa kravet på den materiella lagstiftningen och minska de
tillfällen då ramlagar används blir också behovet av tillämpningsföreskrifter
från myndigheterna mindre. En sådan ordning skulle uppenbarligen
öka arbetsbelastningen på riksdag och regering men det skulle samtidigt
kunna leda till att redan de politiska instanserna tvingades att ta ställning
till hur skilda föreskrifter skall komma att tillämpas. Om det också skulle
innebära ett lugnare lagstiftningstempo är detta bara att hälsa med tillfredsställelse.

Ändring i skatteflyktslagen m. m.

Riksdagen antog hösten 1980 bestämmelser om en generalklausul mot
skatteflykt. Syftet med införandet av denna generalklausul var att komma
till rätta med den skatteflykt som tar sig uttryck i olika kringgående
transaktioner. I lagens ursprungliga lydelse — vilket folkpartiet medverkat

Mot. 1984/85:1532

13

till — gällde som ett huvudvillkor för att klausulen skulle kunna tillämpas
ett s. k. omvägsrekvisit, dvs. den skattskyldige skulle ha använt sig av ett
förfarande som i varje särskilt fall framstod som onormalt eller konstlat
med hänsyn till det ekonomiska resultat som — bortsett från beskattningen
— hade uppnåtts med förfarandet. En sådan utformning av bestämmelserna
har enligt vår mening den fördelen att skattemyndigheterna har möjlighet
att pröva vad som i en given situation för en utomstående betraktare
framstår som ett normalt handlingssätt att uppnå ett ekonomiskt resultat.

Genom den ändring av klausulen som riksdagens socialistiska majoritet
beslöt 1983 skall varje förfarande — oavsett om det inneburit ett kringgående
eller ej — kunna medföra att klausulen blir tillämplig. Skattemyndigheternas
prövning begränsas i huvudsak till att avse den skattskyldiges
avsikt med ett visst förfarande. Har detta varit att vinna fördelar vid
beskattningen blir klausulen tillämplig om förfarandet står i strid med vad
lagstiftaren förutsatt eller menat.

Ändringarna i skatteflyktslagen är enligt vår mening oacceptabla och
visar prov på ramlagstiftning när den är som sämst. Rekvisiten i lagen är
nu så allmänt hållna att lagens tillämpning i det närmaste är oförutsebar
såväl för de skattskyldiga som för myndigheterna. Det är av rättssäkerhetsskäl
angeläget att lagen omedelbart återställs i sitt ursprungliga skick.
Denna lagändring bör träda i kraft vid halvårsskiftet 1985.

I samband med att riksdagen 1980 antog lagen om generalklausul i dess
ursprungliga lydelse beslöt den att lagstiftningen skulle vara tidsbegränsad
att gälla i fem år och därefter utvärderas från rättssäkerhetssynpunkt och
därvid kunna omprövas på nytt. Denna utvärdering måste självfallet avse
lagen i dess lydelse såväl före som efter den ändring som vidtogs 1983.

Omvänd generalklausul

I samband med översynen av generalklausulen bör man också utreda
möjligheten att införa något som vi vill kalla en omvänd generalklausul. På
samma sätt som den nuvarande generalklausulen vill förhindra att någon
på grund av lagstiftningens bristande utformning oskäligen undgår en
skatt som enligt lagstiftningens grunder bort utgå bör man genom en
omvänd generalklausul också förhindra att skattskyldiga på grund av
lagstiftningens bristande utformning utsätts för en icke avsedd beskattning
som framstår som oskälig enligt lagstiftningens grunder.

En omvänd generalklausul kan på samma sätt som skatteflyktsklausulen
innebära risker för att lagstiftningens ambitioner sänks vad angår lagstiftningens
precisionsnivå. Antalet besvär kommer förmodligen också att
öka, då många kommer att utnyttja möjligheten att få sina deklarationer
prövade om de anser skattemyndigheternas bedömningar oskäliga. I vart
fall så länge generalklausulen finns kvar i dess lydelse från 1983 är dock de
invändningar som kan riktas mot en omvänd generalklausul inte tillräck

Mot. 1984/85:1532

14

ligt starka för att nackdelarna inte måste accepteras.

Lojaliteten mot skattesystemet kan i längden endast upprätthållas om
medborgarna upplever sig rättvist behandlade. För detta krävs en balans
i bedömningen av vad som är till fördel för medborgaren och för staten.
Generella bedömningsnormer som enbart gynnar staten leder ofelbart till
bristande lojalitet och tilltro till systemet.

Bevissäkringslagen m. m.

Två lagar med anknytning till utredningen och processen i skattemål,
bevissäkringslagen och betalningssäkringslagen, är f. n. föremål för utvärdering.

Bevissäkringslagen antogs av riksdagen år 1975. Dess syfte är att säkra
räkenskapsmaterial och annat bevismaterial som det åligger skattskyldiga
att tillhandahålla för granskning. Betalningssäkringslagen som infördes
1978 är en säkerhetsåtgärd avsedd att stärka det allmännas ställning som
borgenär vid uppbörd och indrivning av fordran på skatt. Mot båda
lagarna kan enligt vår uppfattning riktas kritik såväl med hänseende på
rättstryggheten för den enskilde som med hänsyn till hur lagarna har
kommit att utnyttjas. Det är angeläget att den översyn som pågår beträffande
de bägge lagarna visar om den inskränkning i rättstryggheten som
lagarna utgör har inneburit uppenbara och betydande fördelar i samhällets
ansträngningar att beivra skattebrott.

Rättssäkerhet och ekonomisk brottslighet

Vi har tidigare i denna motion utifrån principiella ställningstaganden
varit kritiska till en del av de vägar som regeringen har valt för att bekämpa
den ekonomiska brottsligheten. Vi vill därvid understryka att vår tveksamhet
inte gäller det uppsatta målet att bekämpa ekonomisk brottslighet men
väl en del av de medel som har föreslagits.

Vi är inte beredda att acceptera att man inför en särskild rättsordning för
ekonomiska brott, lika litet som för någon annan typ av brottslighet.
Centrala principer i vår rättsordning som t. ex. bevisvärderingsregler, regler
om preskriptionstider, processuella tvångsmedel, rättshjälp etc. måste
vara desamma oavsett om en person är misstänkt för skattebrott eller
andra brott. Detta var anledningen att vi motsatte oss regeringens förslag
att förändra beräkningen av preskriptionstiderna för skattebrott.

Samhällets reaktion på brott borde i stället komma till uttryck genom val
av påföljd. Så har också skett när det gäller narkotikabrott, där straffsatserna
successivt har höjts för att på det viset markera att samhället ser
mycket allvarligt på denna typ av kriminalitet. Vad som enligt vår uppfattning
heller inte får förekomma är att personer dömda för vissa typer av
brott får en särbehandling inom kriminalvården om detta inte är nödvän

Mot. 1984/85:1532

15

digt för att förhindra fortsatt brottslighet eller spridning av narkotikamissbruket,
som fallet är med personer dömda för grov narkotikabrottslighet.
En person som är dömd för ekonomisk brottslighet skall under sin anstaltstid
behandlas på samma sätt som den som har blivit dömd för annan
brottslighet. Eventuella förslag från regeringen som innebär att en intagen
i fängelse som är dömd för ekonomiska brott skall få färre chanser till
permissioner eller arbete utanför anstalten kommer vi därför att motsätta
oss liksom vi också kommer att motsätta oss eventuella förslag att ge dem
fördelar som andra interner inte har.

Det är näst intill en omöjlighet att beräkna den ekonomiska brottslighetens
omfattning. Regeringen har i sin proposition med riktlinjer för det
framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet gjort en grov uppskattning
som skulle innebära ett skattebortfall på 11 — 14 miljarder kronor. Detta är
inte bara en grov gissning utan det bygger också på ett enligt vår mening
ologiskt resonemang. Mycket av den verksamhet som faller inom den
ekonomiska brottsligheten skulle självfallet aldrig bedrivas på ”hederliga
villkor”. Skulle tillräckliga kontrollåtgärder kunna sättas in på att lagföra
alla som exempelvis brister i sina skatteåligganden skulle resultatet inte bli
att skatt motsvarande det tidigare bortfallet därefter skulle komma in till
staten. Däremot skulle förmodligen den illegala verksamheten upphöra. Vi
ställer oss därför tveksamma till att utifrån hypotetiska beräkningar försöka
leda i bevis att samhället skulle ”tjäna” mycket stora belopp på att
bekämpa ekonomisk brottslighet. Man kan därför inte heller utifrån ett
sådant vinstresonemang acceptera att åtgärder vidtas mot denna brottslighet
som man av rättssäkerhetsskäl avstår från att vidta i något annat
avseende. Det förutsätter för övrigt en viktning av olika slags skadeeffekter
av brott, som inte är möjlig att göra. Däremot står det fullt klart att utöver
de rent fiskala intressena finns en rad mycket angelägna skäl till varför den
ekonomiska brottsligheten måste prioriteras i samhällets brottsbekämpande
verksamhet. Främst tänker vi då på de leverantörer och kunder som ofta
lider ekonomiska förluster till följd av ekonomisk brottslighet samt alla
seriöst verkande företag som drabbas av lönsamhetsproblem, då de har
svårt att konkurrera med verksamhet som bedrivs på olagliga villkor.

Redan under de icke-socialistiska regeringsåren vidtogs ett stort antal
åtgärder och satsades omfattande resurser i arbetet på att beivra den
ekonomiska brottsligheten. Det var under dessa år som polisens ekorotlar
infördes och ett stort antal polistjänster inrättades för att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten. Bland de många lagändringar som gjordes i
samma syften kan nämnas införandet av näringsförbud i samband med
konkurs, ändringar i konkurslagen vad gäller konkursförvaltningen, regler
för att rationalisera uppbördsförfarandet, regler om ställföreträdares ansvar
för arbetsgivaravgiften, ändring i tullagen m. fl., m. fl. förutom de
redan tidigare nämnda lagarna om betalningssäkring och skatteflyktslagen.

Mot. 1984/85:1532

16

Vi kommer att fortsätta att kritiskt granska de medel som regeringen
väljer för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Som alternativ till
att införa rättsregler vilka enbart har tillämpning på bekämpandet av
ekonomisk brottslighet menar vi att man bör skärpa redan existerande
lagar, tillföra ökade resurser till polis- och åklagarmyndigheter i den mån
detta fortfarande skulle behövas, fortsätta utbildningen av poliser och
åklagare samt, vilket måhända skulle ha den största effekten, sänka skattetrycket
och förenkla de lagar och regler som reglerar vårt skattesystem.

Förenklat skattesystem

1 syfte att förenkla skattesystemet avser regeringen att presentera en
proposition om en förenklad självdeklaration. Vi avvaktar detta förslag
med stort intresse. Eventuella regler om en förenklad självdeklaration
kommer dock inte att underlätta för människor att förstå skattesystemet
eller att kunna planera sin ekonomi. Därtill krävs mer genomgripande
förändringar. Vi är medvetna om att sådana är utomordentligt svåra att
genomföra. Inte desto mindre måste det från rättssäkerhetssynpunkt sägas
vara mycket otillfredsställande att många människor i dag upplever sig
vara oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna blir
därmed utlämnade till skattemyndigheternas arbete. Men svårigheten att
förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan att de egentligen
har något uppsåt bryter mot reglerna. Särskilt för småföretagare, konstnärer,
lantbrukare eller andra kategorier av skattskyldiga som inte har vanliga
tjänsteinkomster krävs det ofta ett ganska stort mått av kunskaper om
skattereglerna för att de skall undvika att begå fel. Ett förenklat system,
liksom en kontroll och en saktionering som beaktar dessa förhållanden, är
nödvändigt om den inledda satsningen på småföretagsamhet skall ha
möjlighet att lyckas.

Det är alltså av hänsyn till både rättssäkerheten och effektiviteten i vårt
ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och uppbördssystem förenklas.
Detta torde inte i tillräcklig utsträckning kunna ske genom att enbart
ändra i vissa lagar. I stället krävs att en genomgripande utredning genomförs
att studera hur ett i grunden nytt skatte- och uppbördssystem skall
kunna utformas. Vi har i vår motion om skatter närmare berört dessa
problem.

Prioriteringar inom rättsväsendet

1 syfte att åstadkomma besparingar inom rättsväsendet har regeringen
presenterat skilda förslag till åtgärder. Den främsta av dessa torde vara
propositionen om vidgade möjligheter till åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsningar
som nyligen antogs av riksdagens socialistiska
majoritet. Vi motsatte oss denna förändring som vi menade vara ett alltför

Mot. 1984/85:1532

17

stort undantag från den absoluta åtalsplikten.

Den absoluta åtalsplikten, också med de undantag som tidigare gällde,
innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och dessutom en trygghet
för åklagarna. Genom att vara ålagda absolut åtalsplikt behöver åklagarna
inte försätta sig i situationer då det kan riktas misstankar mot dem för att
fatta beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande.
Den absoluta åtalsplikten innebär en garanti att alla misstänkta behandlas
lika vid prövningen huruvida åtal mot dem skall väckas eller inte. Långtgående
undantag från åtalsplikten riskerar också att leda till att straffens
allmänpreventiva syfte undermineras. För den allmänna laglydnaden kan
det vara demoraliserande när allmänheten upplever att samhället till synes
inte reagerar mot vissa typer av ”bagatellbrottslighet”. Det är viktigt att
exempelvis den som blir utsatt för ett brott och för vilken det inträffade
kanske är långt ifrån bagatellartat upplever att staten kommer till hans
hjälp. Rättssamhället kan inte tolerera att medborgarna ”tar lagen i egna
händer”. För att undvika bildandet av medborgargarden och liknande
krävs det att allmänheten uppfattar att polis och åklagare har intresse och
resurser för att beivra brott begånget mot den själv på bekostnad av dess
ansvar att beivra brott mot medborgarna. Rättssäkerhet för den enskilde
i förhållande till staten måste gälla såväl dem som begår brott som dem
som blir drabbade av det. 1 alla sammanhang är det staten som är den
starke och de enskilda individerna som är de svaga. Det finns skäl att
påminna om att statens ursprungliga funktion var att skydda medborgarna
för krig och brott.

Rättshjälp

Rättshjälpskommittén har nyligen presenterat ett förslag med genomgripande
förändringar av rättshjälpssystemet. Rättshjälpens framtida utformning
är av stor betydelse för enskilda människors förutsättningar att
kunna hävda sina intressen inför myndigheter och domstolar. Det är en
självklarhet i ett rättssamhälle att alla oberoende av inkomst och förmögenhet
skall ha lika möjligheter att kunna tillvarata sina rättsliga intressen.
Rättshjälpssystemets utformning är därmed av mycket stor betydelse för
rättssäkerheten.

Samtidigt är det uppenbart att staten genom rättshjälp inte kan medverka
i alla de sammanhang där enskilda personer kommer i kontakt med eller
behöver hjälp av rättsvårdande myndigheter. Det är en mycket grannlaga
uppgift att finna den avvägning som garanterar rättssäkerheten och samtidigt
inte medför oacceptabla kostnader för staten. En utgångspunkt för
regeringen i dess kommande arbete med utformningen av en ny rättshjälpslag
måste dock vara att undvika försämringar av rättshjälpen. Det är
angeläget att betona att rättssäkerhet i detta avseende måste få kosta.

Rättshjälp beviljas i dag inte vid skattemål. I ett avseende anser vi att en

Mot. 1984/85:1532

18

ändring härvidlag omedelbart bör ske. I de fall att den klagande ”vinner”
ett skattemål bör vederbörande få sina ombudskostnader täckta i efterhand
av staten. Att få rätt mot staten i ett skatteärende skall inte behöva
innebära en kostnad.

Juristutbildningen

För att rättssäkerhet i domstolar och myndigheter skall kunna garanteras
krävs det kompetenta jurister. Detta förutsätter i sin tur en juristutbildning
som håller hög kvalitet.

Den starka tillväxten och den ökande specialiseringen av det rättsliga
regelsystemet ställer allt högre krav på juristutbildningen. Bristande resurser
till utbildningen i dag kommer i framtiden att resultera i illa rustade
befattningshavare på viktiga poster, som åklagare, domare, advokater,
förvaltningsjurister etc.

1979 genomfördes en reform av juristutbildningen, som innebar att
utbildningen anpassades till de skiftande sammanhang i vilka jurister har
att verka. Det är beklagligt att inte denna reform har följts upp med ökade
resurser för att på så vis höja utbildningens kvalitet. Vi har i våra motioner
med anledning av den högre utbildningen under en följd av år föreslagit
resursökningar till juristlinjen i syfte att höja utbildningens kvalitet. De
resurstillskott som erfordras är förhållandevis marginella medan de negativa
konsekvenserna av en dålig juristutbildning på sikt kan bli ödesdigra.

Retroaktiv lagstiftning

Skyddet mot retroaktiv lagstiftning, som från början gällde endast strafflag,
utvidgades 1979 med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig
avgift(RF 2:10 st. 2). Som huvudregel slås fast att skatt eller statlig avgift
inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den
omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Regeln
var, i likhet med de andra förstärkningar som genomfördes 1979, en
kompromiss mellan riksdagspartierna (utom vpk), och i kompromissen
ingick vissa möjligheter till undantag. Formuleringen ”Finnér riksdagen
särskilda skäl påkalla det” markerar att frågan om särskilda skäl verkligen
förelåg är undandragen de rättstillämpande myndigheternas lagprövning
och riksdagen kan besluta om retroaktivitet. Retroaktiviteten får likväl inte
sträcka sig längre än till den tidpunkt då ett förslag från regeringen eller ett
riksdagsutskott hade lämnats till riksdagen; det skall anmärkas att det inte
behöver vara ett utarbetat regeringsförslag, ett ”meddelande i skrivelse
från regeringen till riksdagen om att sådant förslag är att vänta” räcker.
Konstruktionen tänkes hindra transaktioner med syfte att undgå effekterna
av ett redan offentliggjort förslag. Den som efter offentliggörandet
vidtar en åtgärd som enligt det framlagda förslaget medför strängare

Mot. 1984/85:1532

19

beskattningskonsekvenser än enligt gällande rätt får finna sig i att, om
förslaget blir antaget, få sin åtgärd bedömd enligt den nya lagen.

Sedan den socialdemokratiska regeringen tillträdde verkar det emellertid
som om RF 2:10 andra stycket aldrig existerat. Extra vinstdelningsskatt
och s. k. tillfällig förmögenhetsskatt har införts under sådana former att
det kan jämföras med retroaktiv lagstiftning.

Eftersom det är av yttersta vikt att grundlagen kan förstås entydigt och
följas och eftersom viss förvirring redan uppstått kring vad som kan anses
vara tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning anser jag
det nödvändigt att begära en översyn av 2 kap. 10 § RF. Genom denna bör
entydligt klarläggas när och om skatt får beslutas i efterhand.

Antalet nämndemän

Riksdagen beslöt 1983 att sänka antalet nämndemän vid huvudförhandling
i brottmål. Efter denna ändring är huvudregeln att tingsrätt vid huvudförhandling
i brottmål och i familjerättsliga tvistemål för sådana ärenden
som kräver medverkan av nämnd är domföranden en lagfaren domare och
tre nämndemän i stället för som tidigare fem nämndemän. 1 mål om brott
för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år skall dock
fortfarande fem nämndemän delta.

Folkpartiet motsatte sig att antalet nämndemän skulle minska. Vi anser
att det från såväl allmänt demokratiska synpunkter som av rättssäkerhetsskäl
är angeläget att den i ett mål medverkande nämndemannagruppen har
en så bred förankring i samhället som möjligt och en i politiskt hänseende
allsidig sammansättning. Minskningen av nämndemännens antal från fem
till tre i de flesta mål innebär att den önskvärda allsidigheten och bredden
har försämrats. Härtill kommer att varje nämndeman numera tjänstgör vid
rätten så sällan att den nödvändiga rutinen och kunskapen om lagändringar
m. m. har försämrats hos nämndemännen.

De före den 1 juli 1983 gällande reglerna om nämndemäns medverkan
i tingsrätt bör därför återinföras. Detta bör ske snarast möjligt och på ett
sätt som föranleder minsta möjliga praktiska övergångsproblem.

Hemställan

Med anledning av vad vi i motionen anfört hemställer vi*

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad vi i
motionen anfört angående en förstärkning av JO:s roll,

2. att riksdagen hos regeringen begär att JO-utredningen genom
tilläggsdirektiv får i uppgift att studera sanktionsmöjligheter
mot kommunala förtroendemän i de fall en kommun fattar
beslut som strider mot lagar eller andra myndigheters beslut eller
dom,

Mot. 1984/85:1532

20

3. att riksdagen hos regeringen begär att samtidigt med den översyn
av besvärsreglerna som nu sker inom regeringskansliet en
utredning skall företas angående möjligheterna att införa ett
rättsbesvär i enlighet med vad vi i motionen anfört,

4. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av förbudet mot
retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift i enlighet med vad som
anförts i motionen.

Stockholm den 24 januari 1985

BENGT WESTERBERG (fp)
JÖRGEN ULLENHAG (fp)
INGEMAR ELIASSON (fp)
JAN-ERIK WIKSTRÖM (fp)

KERSTIN EKMAN (fp)
BJÖRN MOLIN (fp)

* Se även motionerna 1984/85:1533 — 1534.