Förbättrad konstitutionell kontroll

Motion 1986/87:K231 Rune Rydén m. fl. (m, fp, c)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1986/87: K231

Rune Rydén m. fl. (m, fp, c)
Förbättrad konstitutionell kontroll

Regeringsformens teori

En grundläggande princip i en demokratisk rättsstat är att all maktutövning
sker i lagenliga former. Denna princip är utan undantag och gäller således
också samhällets högsta beslutande organ. I den svenska författningen
uttrycks detta i den inledande förklaringen i regeringsformen (RF) med att
den "offentliga makten utövas under lagarna” (1 kap. 1 § RF).

Den enskilde är enligt vår författning gentemot det allmänna tillförsäkrad
vissa grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF). Riksdagen kan
dock genom vanlig lag — men endast med iakttagande av vissa villkor —
begränsa dessa fri- och rättigheter (2 kap. 12-14 §§). Riksdagen är vidare
bunden av internationella åtaganden med samma syfte att skydda den
enskilde, exempelvis Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna
(Europakonventionen).

Kontrollen av att riksdagen som bärare av den högsta makten utövar
denna makt "under lagarna” och inte i strid med exempelvis 2 kap. RF
eller Europakonventionen utgörs av dels vissa beredningsbestämmelser
(lagrådsgranskning m. m.), dels de uppgifter som ankommer på konstitutionsutskottet,
dels också den lagprövning som domstolar och myndigheter
kan utöva enligt 11 kap. 14 § RF.

Verklighetens praktik

Teorin om riksdagens lagbundenhet motsvaras inte av någon praktisk
verklighet. Den konstitutionella kontrollen är illusorisk och verkningslös:
Ingenting hindrar att en bristfälligt beredd lag antas av en riksdagsmajoritet,
även om bristen består i att lagen inte är grundlagsenlig; för att lagen
efter lagprövning av domstol i samband med prövning av en tvist skall
sättas åt sidan krävs enligt 11 kap. 14 § RF att grundlagsoförenligheten är
"uppenbar”, vilket i praktiken visat sig vara en oöverstiglig tröskel.

I åtskilliga fall har lagar antagits, trots att lagrådet avstyrkt förslaget med
hänvisning till grundlagen. Inte i något fall har i riksdagen — vare sig i eller
utanför konstitutionsutskottet — en grundlagsfråga avgjorts efter annat än
partipolitiska linjer. Inte i något fall har en lag efter lagprövning förklarats
oförenlig med grundlagen.

Dessa förhållanden får emellertid inte tas till intäkt för att den svenska
lagstiftningen inte någon gång har inkräktat på den enskildes skyddade fri

och rättigheter. Avgörandena i Strasbourg, där svensk rätts förenlighet Mot. 1986/87

med Europakonventionen i flera fall prövats under senare år, visar tvärt- K231

emot att den konstitutionella kontrollen inte har fungerat. Grundprincipen
om den lagenliga maktutövningen upprätthålls således inte för närvarande i
Sverige.

Fara för rättsupplösning

Den bristande konstitutionella kontrollen illustreras inte enbart genom det
ökade antalet fall som sakprövas av Europakommissionen och Europadomstolen
i Strasbourg. Även den lag om s. k. engångsskatt som nyligen
antagits av en majoritet i riksdagen åskådliggör detta. I detta lagstiftningsärende
undvek majoriteten att ta hänsyn till de svåra frågor av konstitutionellt
slag som aktualiserades. Majoritetens uppfattning synes snarast
vara ett utslag av tesen att makt är rätt. Det är oundvikligt att denna
”rättsuppfattning” också sprids till andra delar av samhället. Om inte
riksdagen förmår följa sina egna spelregler, riskerar den enskilde medborgarens
respekt för rättsordningen i övrigt att undergrävas. På sikt kan
därmed rättsstaten också allvarligt skadas. Om fördelningspolitik enbart är
maktpolitik, finns det inget skydd för den svage, den enskilde, vare sig mot
det allmänna eller andra starka krafter. Utan gränser också för riksdagens
makt kan man inte upprätthålla den fredade zon, det ”civila” samhälle,
som bl. a. företrädare för den politiska vänstern numera säger sig vilja
förespråka.

Det paradoxala motståndet

Mot uppfattningen att också riksdagens makt bör vara begränsad brukar
från socialistiskt håll ofta anföras att folksuveräniteten är oinskränkt.

Folkets i val utsedda representanter är bärare av all makt. Ansvar för deras
misstag kan enbart utkrävas i allmänna val. Riksdagsmajoriteten står över
yttre kontroll. Detta synsätt torde dock i Sverige enbart omfattas av en
liten minoritet (se bl. a. prop. 1975/76:209 s. 91). Som princip erkänns
behovet av konstitutionell kontroll utanför riksdagen av en överväldigande
majoritet. Detta kommer till uttryck inte enbart i den inledande förklaringen
om maktutövningens lagenlighet i regeringsformen utan också i erkännandet
av en judiciell kontroll genom lagprövning. Det är enbart när frågan
väcks om att göra denna kontroll effektiv och verkningsfull i praktiken som
meningarna bryts. Detta kan förefalla paradoxalt och förvirrande. Accepteras
tanken på vissa garanterade fri- och rättigheter och en konstitutionell
kontroll utanför riksdagen, borde därav även följa en vilja att skapa förutsättningar
för ett utövande av en sådan kontroll. De som motsätter sig att
sådana förutsättningar tillskapas intar därmed en intellektuellt mera svårförståelig
hållning än de som förespråkar en absolut folkvilja utan någon
form av inskränkning. Denna senare uppfattning är för övrigt en del av den
teoretiska grundvalen för bl. a. de s. k. folkdemokratierna i Östeuropa.

11

Argumentet mot en förbättrad konstitutionell kontroll

Frågan om att utvidga och förbättra den konstitutionella och judiciella
kontrollen har vid flera tillfällen väckts i riksdagen genom motioner. Därvid
har önskemål framställts om såväl en utvidgning av lagprövningsinstitutet
i dess nuvarande form som ett inrättande av en författningsdomstol
efter vissa utländska förebilder. Genomgående har dessa förslag dock
hittills tillbakavisats av riksdagens majoritet med endast följande argument:
Ett tillmötesgående av förslagen skulle innebära en icke önskvärd
förskjutning i det svenska politiska maktsystemet och dessutom bryta mot
svensk författningstradition (se exempelvis KU 1985/86: 5 s. 9).

Detta argument är som synes inget argument i sak utan enbart ett uttryck
för konservatism. Det förklarar inte varför den nuvarande ordningen skulle
vara överlägsen förslagen om reell konstitutionell kontroll. Argumentet
saknar en rationell grund. En förbättrad konstitutionell kontroll utanför
riksdagen skulle naturligtvis innebära en förskjutning i det politiska maktsystemet.

Detta är inte bara önskvärt utan även nödvändigt, om den demokratiska
rättsstatsprincipen skall få något innehåll och den enskilde medborgaren
det skydd som grundlagen påstår att han eller hon har. Att en förändring i
denna riktning också skulle innebära ett brott mot den hittillsvarande
författningstraditionen kan bara hälsas med tillfredsställelse av dem som är
anhängare av det demokratiska rättsstatsidealet. En utveckling i denna
riktning borde också välkomnas av dem som förespråkar en maktens
decentralisering eller balans genom flera motkrafter. Enbart en anhängare
av emotionellt färgad konservatism eller utpräglad etatism kan vara däremot.

Motståndarna till en ökad judiciell kontroll brukar i debatten hänvisa till
risken av att domstolarna kommer att få träffa ”politiska” avgöranden och
att domstolarna riskerar att ”politiseras” (se exempelvis RD prot. 1985/
86: 37-38 s. 29 ff.). Detta slag av invändning bygger på en missuppfattning.
All rättstillämpning, inkl. tolkning av grundlag, kan sägas vara ”politisk”
i en vid mening. Redan i dag kan avgöranden i domstol, exempelvis i
frågor om skadestånd på grund av felaktig myndighetsutövning eller en
prövning av kommunal kompetens, få långtgående politiska konsekvenser.
Det innebär dock inte att domstolen träffat ett politiskt avgörande. - Att
allt beslutsfattande, även det som sker i domstol, innefattar en mänsklig
och därmed en värderingsmässigt färgad verksamhet, är en annan sak.
Processuella regler och den juridiska argumentationsmetoden syftar till att
neutralisera det värderingsmässiga inslaget. Domstolarna erbjuder därigenom
i jämförelse med andra organ ett bättre skydd mot en värderingsmässigt
eller ”politiskt” färgad subjektivism i beslutsfattandet. - Önskar man
ytterligare förhindra att domstolarna exempelvis partipolitiseras (utöver
den närvaro som de politiskt valda nämndemännen nu utgör) går det att
skapa garantier häremot genom att t. ex. se över tillsättningsförfarandet
och vidta lämpliga organisatoriska och administrativa åtgärder. Förutsättningarna
för domstolarnas självständighet och kompetens i detta hänseende
behöver för övrigt alltid beaktas, oberoende av omfattningen av deras

konstitutionella funktioner. Den enskilde medborgarens tilltro till våra Mot. 1986/87
domstolars opartiskhet och oväld torde emellertid i dag vara sådan att en K231
ökad judiciell kontroll utan vidare kan anförtros dem.

Argument för en förbättrad konstitutionell kontroll

Mot bakgrund av vad som anförts i föregående avsnitt framgår det att
redan grundlagens nuvarande utformning är ett tungt argument för att
förbättra den konstitutionella kontrollen utanför riksdagen. De hittillsvarande
invändningarna mot en utvidgad judiciell kontroll är som nämnts
icke hållbara. Genom att förstärka kontrollen av de materiella rättighetsreglernas
efterlevnad fullföljs vidare de steg i denna riktning som redan
tagits efter den nya regeringsformens ikraftträdande, nämligen den senare
utvidgningen av fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. RF och kodifieringen
av lagprövningsrätten i 11 kap. 14 § RF. Huruvida den förbättrade kontrollen
skall ske enbart genom en förändring av lagprövningsinstitutet eller
även genom domstolsorganisatoriska reformer bör övervägas närmare.

Valet av teknisk lösning för en förbättring bör också ske med beaktande av
behovet av en förstärkning av det grundlagsenliga skyddet för den enskilde
i övrigt, liksom bl. a. frågan om en inkorporering av Europakonventionen
med svensk rätt.

Den för vår rättsordning grundläggande principen att en domstol har att i
en lagtolkningssituation ge högre föreskrift företräde framför en lägre har
ännu inte satts i fråga av någon (jfr prop. 1975/76: 209 s. 93). En mera
effektiv och verkningsfull grundlagstolkning borde inte heller framdeles
behöva ifrågasättas av alla dem som anser att vissa grundläggande fri- och
rättigheter är ett nödvändigt inslag i en demokrati som vår.

Hemställan

Med hänvising till vad som anförts i denna motion hemställs

att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en förbättring
av den konstitutionella kontrollen enligt de riktlinjer som angivits i
motionen.

Stockholm den 21 januari 1987
Rune Rydén (m)

Lars De Geer (fp) Margit Gennser (m)

Rolf Kenneryd (c) Björn Körlof (m)

Per-Richard Molén (m) Birger Hagård (m)

Bengt Wittbom (m)

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987

13