Ett nytt studiemedelssystem

Motion 1998/99:Ub706 av Lennart Daléus m.fl. (c)

Inledning

Studiemedelssystemet måste reformeras. Ett nytt
studiemedelssystem måste vara hållbart och förutsägbart,
såväl för den enskilde som för staten. Det måste minska den
sociala snedrekryteringen.

Utbildning är ett av de viktigaste inslagen i en politik för att slå vakt om
alla människors lika möjligheter. Investeringar i utbildning är av avgörande
betydelse för såväl samhälle som individer. En politik för rättvisa måste i stor
utsträckning bygga på en politik för att erbjuda alla lika möjligheter genom
utbildning.

Det senaste decenniet har präglats av en omfattande expansion av den
högre utbildningen i Sverige. Centerpartiet har under 1990-talet medverkat
till att bygga ut den svenska högskolan med ca 100 000 nya platser. Fler
människor än någonsin tidigare får i dag möjlighet att ta del av högre
utbildning.

Även om möjligheterna ökat så kommer inte möjligheterna alla till del.
Den sociala snedrekryteringen till högre utbildning består i stort sett
oförändrad sedan 1960-talet. De kommande åren måste stora ansträngningar
göras för att bryta detta mönster och uppmuntra fler människor från
studieovana hem att studera.

Behovet av en reform

En nyutexaminerad lärare har ofta en studieskuld som
uppgår till mer än 230 000 kronor (efter 9 terminers
utbildning). För att hålla skulden under kontroll, d.v.s. att
hindra den från att öka, skulle läraren behöva en ingångslön
på 27 000 kronor. Under hela sitt yrkesverksamma liv
kommer läraren att betala tillbaka på sina studielån, för att
slutligen få resterande del av lånet avskrivet vid 65 års ålder.

En stor andel av dem som i dag studerar i högskolan kommer att hamna i
en livslång skuldfälla. Under resterande del av sitt yrkesverksamma liv
kommer de att betala en "akademikerskatt" på 4 % av bruttoinkomsten, i
stället för att snabbt amortera av den.

Den höga skuldsättningen gör att många tvekar inför att påbörja högre
studier och därmed ta på sig en livslång skuldsättning. De som tvekar mest är
ofta de som är i störst behov av ett samhällsstöd för att våga språnget -
människor från studieovana miljöer och arbetarhem. Skuldsättningen bidrar
därför till att bibehålla den sociala snedrekrytering som varit i stort sett
oförändrad de senaste 30 åren.

Inte heller staten tjänar på den höga skuldsättningen, av två skäl: När
människor avstår från att studera av rädsla för lånen, förloras en väldig
potential som aldrig tas tillvara. Samtidigt kommer staten att drabbas av
avskrivningsförluster eftersom resterande skulder avskrivs vid 65 års ålder.
Hur stor avskrivningsförlusten kommer att bli är omöjligt att förutspå, men
man kan på goda grunder anta att den kommer att bli mycket betydande.

Ett studiefinansieringssystem som leder till livslånga skulder som avskrivs
ger märkliga effekter: Över en viss skuldsättning verkar det inte spela någon
roll hur mycket mer studenten lånar - skulden kommer ändå aldrig att betalas
tillbaka. Studiemedelssystemets utformning bidrar därför till onödigt hög
skuldsättning och därmed ytterligare onödiga förluster för staten.

Utgångspunkter för ett nytt
studiemedelssystem

Ett generöst studiemedelssystem innebär inte bara kostnader.
Det finns en stor samhällelig vinst i att människor studerar.
Emellertid kan den enskilde inte till fullo tillgodogöra sig
den vinst samhället gör på studierna.

Utöver de privat- och samhällsekonomiska vinsterna finns det vinster som
inte går att mäta i pengar av människors studier. Utbildning ger människor en
möjlighet att växa som individer och ta en mer aktiv del i det omgivande
samhället.

Nära förknippat med detta är näringslivets behov av utbildad arbetskraft. I
tider av hög arbetslöshet ser vi att det inom vissa branscher råder stor brist
på
utbildad personal. Det råder i dag brist på t.ex. civilingenjörer, tekniker och
lärare. Inom en snar framtid förutses också brist på personal inom
kvalificerade vårdyrken. Gemensamt för de flesta av de yrken där brist på
arbetskraft kan skönjas är att de förutsätter någon form av högskole-
utbildning.

Det står därför klart att utbildningspremien, d.v.s. den enskildes
ekonomiska utbyte av en utbildning, bör öka. Detta kan givetvis ske på två
sätt; genom en mer förmånlig studiefinansiering eller höjda löner. En del av
utbildningspremien bör givetvis bestå av höjda löner. Enbart detta skulle
dock riskera att bli kostnads- och inflationsdrivande och sektorer med lägre
löner skulle kunna bli utan kvalificerad personal. Det är därför uppenbart att
en större utbildningspremie måste komma till stånd genom en samverkan
mellan reformerad studiefinansiering och bättre löneutveckling.

Centerpartiets förslag till nytt studiemedelssystem är i huvudsak avsett för
en grundläggande högskoleutbildning, antingen i ungdomsåren eller senare i
livet. Det är dock inte avsett att vara en plattform för livslångt lärande, för
vilket förutsättningar måste ges inom andra system.

Samtliga beräkningar i motionen utgår från CSN:s antagna basbelopp om
37 000 kronor (1999).

Principer som bör ligga till grund för
en reform

Följande principer bör vara vägledande för en
studiemedelsreform.

1. Skuldbördan efter studietiden måste lättas. Enligt SOU 1993:85
Ursprung och utbildning: social snedrekrytering till högre studier är detta en
av de viktigaste faktorerna för att komma tillrätta med den sociala
snedrekryteringen.

2. Studiemedelssystemet ska vara enkelt och lättöverskådligt. Den
enskilde studenten måste ha möjlighet att överblicka sin skuldsättning och
återbetalning i framtiden. Staten har ett intresse av att skapa ett enhetligt
och
enkelt system för att minska byråkratin och trygga likabehandlingen.

3. Systemet ska konstrueras så att subventionerna i systemet blir
tydliga. Merparten av subventionerna ska läggas på en stor bidragsdel i
stället för dolda subventioner genom olika räntesatser eller avskrivningar vid
examen.

Angränsande frågor

I motionen presenteras förslag till ett nytt
studiemedelssystem för eftergymnasial utbildning. Det är
dock nödvändigt att granska vilken relation
studiemedelssystemet ska ha till andra former av
studiefinansiering. Vi utvecklar också våra förslag för
livslångt lärande och kompetensutveckling i en särskild
motion om det moderna arbetslivet.

Studiestödsberedningens förslag

Studiemedelssystemet i dag innebär ett totalbelopp
uppgående till 7 098 kronor i månaden (1998). Detta består
till 27,8 % (1 973 kr) av bidrag och 72,2 % lån (5 125 kr).
Studiemedel ges för heltidsstudier vid högskola under nio
månader, vilket innebär ett totalbelopp på 175,5 % av ett
basbelopp (63 882 kr). Normalt sett beviljas studiemedel
som längst för en utbildningstid på tolv terminer. Utöver
prövningen av studieprestationer (lägst 15 poäng per termin)
sker ingen prövning av utbildningens längd. Studiemedel
beviljas som längst t.o.m. det år studenten fyller 45 år om
inte särskilda skäl finns.

Studielånet betalas tillbaka med ett årsbelopp som motsvarar 4 procent av
den sammanräknade inkomsten enligt den senaste taxeringen. Återbetal-
ningen 1998 grundas alltså på inkomsten 1996.

För vuxenstuderande inom komvux finns dessutom möjlighet att ta del av
finansiering inom ramen för svux/svuxa (särskilt vuxenstudiestöd resp.
särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa). Bidraget i dessa uppgår till 65 % av
arbetslöshetsersättningen. Det finns också möjlighet att ta ett tilläggslån så
att totalbeloppet blir detsamma som arbetslöshetsersättningen.

Enligt studiestödsberedningen (SOU 1996:90) bör alla eftergymnasiala
studier samt vuxenstudier omfattas av ett enhetligt system, med samma
totalbelopp. Bidragsdelen bör, enligt utredningen, variera så att den för
grundläggande vuxenutbildning ska uppgå till 80 % av totalbeloppet, för
gymnasial vuxenutbildning till 60 % av totalbeloppet och för eftergymnasial
utbildning till 40 % av totalbeloppet. Ett variabelt takbelopp ska ersätta
terminssystemet, så att takbeloppet för dem som ännu inte fyllt 30 år kommer
att uppgå till ca 10 terminers studietid, för att därefter sjunka. Avsikten är
att
man, genom att amortera av studieskulden, ska ha möjlighet att återkomma
till utbildning.

Centerpartiet anser att studiestödsberedningen delvis missar målet. Om
studier på grund- och gymnasienivå endast berättigar till studiestöd,
motverkas målet att arbetslösa ska komplettera sin utbildning för att stärka
sin position på arbetsmarknaden. Det beror på att många arbetslösa i så fall
råkar ut för en stor standardförsämring genom att övergå till studier med
studiemedel. Takbeloppet motverkar ambitionen att det ska vara möjligt att
påbörja en utbildning även senare i livet. Den möjlighet som takbeloppet
innebär att återkomma då delar av skulden amorterats av kan förväntas i
huvudsak komma de med lång tidigare utbildning och hög lön tillgodo.

Studier för grundskole- och
gymnasiekompetens

Det bör därför vara möjligt att komplettera sin utbildning så
att den motsvarar en grundläggande utbildning. I dagens
samhälle innebär detta att endast fullgjord
grundskoleutbildning inte räcker, utan att begreppet "grund-
läggande utbildning" bör omfatta också avslutade kurser i
gymnasieskolans kärnämnen.

En utbildningsgaranti bör därför införas, innebärande att den som uppfyller
villkoren för a-kassa ska ha rätt att komplettera sin utbildning upp till
gymnasieskolans kärnämnen med ersättning ur a-kassan. Detta innebär också
att studiemedel inte kommer att vara nödvändigt för den huvudsakliga
gruppen vuxenstuderande på gymnasiet. För dem som, av olika anledning,
skulle gynnas av att ta del av ordinarie studiemedel, bör möjligheten givetvis
finnas kvar.

Livslångt lärande och
kompetenskonton

Omvandlingstrycket inom alla sektorer är i dag mycket stort.
Genom detta ökar också kraven på ett livslångt lärande,
genom bl.a. återkommande utbildning och
kompetensutveckling. Varje år tillkommer ca 10 procent nya
arbetstillfällen med krav på höga kvalifikationer. Samtidigt
försvinner en lika stor del arbetstillfällen med enklare
arbetsinnehåll. Tillskottet till arbetskraften av personer med
ny utbildning utgör varje år endast 2-3 procent. De flesta
kommer därför att behöva uppgradera sin kunskap eller
komplettera sin utbildning någon gång under livet.

Stora grupper kommer att omfattas av detta behov. Finansiering av det
livslånga lärandet är därför en nyckelfråga, som inte går att lösa inom det
ordinarie studiemedelssystemet då dess ramar skulle sprängas av belast-
ningen.

Centerpartiet har därför länge förordat ett nytt system för livslångt lärande,
där både enskild, företag och stat måste ta ett ansvar. Anställda och
medarbetare bör ha individuella kompetenskonton till vilket avsättningar
görs genom att avstå från löneutrymme. Hon/han förfogar, inom vissa ramar,
över denna del. Det gör det möjligt att också använda kompetenskontot för
vidareutbildning bort från den bransch där man är aktiv. Givetvis får
kompetenskontot störst nytta om det används i samråd med arbetsgivarens
avsättningar för kompetensutveckling.

Ett nytt studiemedelssystem

Med de utgångspunkter vi redogjort för och de principer som
vi anser bör ligga till grund för ett nytt studiemedelssystem
menar vi att ett sådant bör utgå från att ansvaret för
studiefinansieringen ska vara delat mellan stat och individ.
Studiemedlens totalbelopp bör därför utgöras av lika delar
bidrag och lån.

Stödets utformning

Belopp

På grundval av de förslag som presenterats, både genom
studiestödsberedningen och CSN, bör det finnas utrymme att
sänka totalbeloppet något från 175 % av ett basbelopp per år
till 162 %. Även om detta innebär att studenten för dagen har
något mindre pengar i månaden så minskar skuldsättningen
kraftigt och lägger grunden för en långsiktigt högre standard.
Detta innebär att årsbeloppet kommer att uppgå till 59 940
kronor, eller 6 660 kronor i månaden (9 månader), varav
50 % (3 330) kronor är bidrag och lika mycket lån.

I dag uppgår totalbeloppet till 175,5 % av ett basbelopp. Med samma
antagande om basbeloppet skulle totalbeloppet för 1999 beräknas till 64 935
kronor, eller 7 215 kronor i månaden. Av detta är 27,8 %, eller 2 005 kronor,
bidrag och resterande 72,2 %, eller 5 210 kronor, lån.

Totalbelop
p
Bidrag
Lån
Dagens system
7 215
2 005
5 210
Studiestödsberednin
gen
7 219
2 888
4 331
Centerpartiet
6 660
3 330
3 330
Tabell: Totalbelopp, bidrag och lån

Prövning av rätten till studiemedel

En förutsättning för att klara kostnaden för ett nytt
studiemedelssystem är att det i vissa avseenden görs något
mer restriktivt än dagens system.

Prövningen av rätt till studiemedel bör i huvudsak utformas i enlighet med
de principer CSN föreslagit, vilket innebär rätt till åtta terminers studiestöd
utan annan prövning av resultat och därefter en prövning som blir allt mer
restriktiv. Vi tänker oss en prövning i tre steg:

- Alla bör ges möjlighet att studera åtta terminer utan annan prövning än
studieresultat. Detta innebär normalt en avslutad magisterutbildning.
Program som är längre än åtta terminer berättigar givetvis automatiskt till
studiemedel under hela studietiden.
-
- Prövning av ytterligare studietid utöver åtta terminer bör vara generös upp
till tio terminer för att möjliggöra fördjupande och/eller breddande studier.
-
- Vidare prövning bör vara något mer restriktiv, men ska givetvis medge
utrymme för breddning/fördjupning för dem som gått långa program-
utbildningar. För studier utöver tolv terminer bör särskilda skäl finnas.
-
Eventuellt resterande terminer upp till tolv terminers total
studietid bör även i fortsättningen kunna användas för att
finansiera inledningen på en forskarutbildning.

Prövningen av studieresultat bör förändras för att möjliggöra större flexi-
bilitet förenat med en viss skärpning. En rimlig modell är den som tidigare
föreslagits av Centrala studiestödsnämnden. Detta innebär att en efter-
släpning på upp till tio poäng accepteras under det första studieåret. För varje
år därefter tillåts ytterligare fem poängs eftersläpning.

I samband med en proposition om ett nytt studiemedelssystem måste också
reglerna för utlandsstudier preciseras.

Lånedelen

Lånet är ett frivilligt komplement, som kan uppgå till 50 %
av totalbeloppet, till det bidrag som beviljas i studiemedlen.
Det administreras i dag av CSN, vilket också bör vara fallet i
ett nytt studiemedelssystem. Som komplement till
studielånet bör det finnas möjlighet att erhålla tilläggslån.

Det finns uppenbara fördelar med att låta CSN administrera såväl bidrag
som lån. För det första innebär konstruktionen att beviljande av lån och
bidrag sker gemensamt och genom samma myndighetsutövning. För det
andra kan få banker möta CSN:s effektivitet genom den volym av studielån
som CSN administrerar. För det tredje innebär konstruktionen en garanti för
alla studenters lika behandling och rättstrygghet. CSN kan också skriva av
lån vid dödsfall, något som i en bank skulle kräva att man tecknade en
särskild livförsäkring.

Den långsamma handläggning och de svårigheter att komma i kontakt med
myndigheten som förekommit är dock helt oacceptabla och har bidragit till
att minska tilltron till studiemedelssystemet. CSN måste snart komma
tillrätta med dessa problem och också ges tillräckliga administrativa resurser
för att klara sitt åtagande.

Det system som tillämpas i dag med en reducering av räntan redan då den
tas ut, och att räntan därmed inte är avdragsgill, har stora fördelar. Bl.a.
innebär det att studielånen har en fördelningseffekt då höginkomsttagare inte
kan utnyttja avdraget till sitt fulla värde och att kostnaden av
räntesubventionen därmed minskar.

Återbetalning

En huvudtanke med ett förändrat studiemedelssystem är att
göra skuldbördan hanterlig. Den höjda bidragsdelen bör
därför återspeglas i ett förändrat återbetalningssystem. Enligt
vår uppfattning bör studieskulden betalas tillbaka genom ett
modifierat annuitetslånesystem, där återbetalningstakten är
lägre inledningsvis för att sedan accelerera. Det är rimligt att
skuldbördan är sådan att lånet går att återbetala inom en 20-
till 25-årsperiod. Återbetalningsperiodens längd och
utformningen av annuitetslånet bör göras upp genom
överenskommelser mellan låntagaren och CSN. Givetvis
måste det dock finnas ett grundläggande regelverk för
återbetalning att återgå till i de fall en sådan
överenskommelse inte nås.

De allra flesta bör klara av en sådan återbetalningstakt. Emellertid finns
skäl att sätta en övre gräns i relation till inkomsten för återbetalningarna av
studielånet, vilket också påverkar återbetalningstiden för lånet. De regler som
finns i dag för avskrivning vid t.ex. dödsfall bör finnas kvar.

Vad som ovan anförts om ett nytt studiemedelssystem bör ges regeringen
till känna.

Fribelopp

Då studiemedlen är avsedda för heltidsstudier under nio
månader måste de naturligtvis tillåta yrkesarbete under de
månader studiemedel inte ges. Det finns därför i systemet ett
s.k. fribelopp, d.v.s. ett belopp studenten tillåts tjäna innan
studiemedlen börjar minska.

Fribeloppet uppgår i dag till 23 660 kronor för vårterminen och 30 940
kronor för höstterminen, vilket motsvarar totalt 150 % av ett basbelopp per
år. Kritik har riktats mot fribeloppet av två skäl; dels att det anses vara för
lågt och dels att underliga effekter uppstår p.g.a. uppdelningen på terminer
för dem som får hela lönen för ett sommarjobb under juli och augusti
månader.

Det bör vara möjligt att undvika en hög skuldsättning genom eget arbete
under t.ex. sommarmånaderna eller någon helg. Detta görs möjligt genom ett
höjt fribelopp. Det är också ytterligare motiverat genom den begränsade
sänkning av totalbeloppet vi föreslår, vilket motsvarar någon dags helgjobb i
månaden. Att avskaffa fribeloppet är knappast möjligt, eftersom många som
studerar på deltid vid sidan av ett arbete eller som avstår från att söka
studiemedel p.g.a. för hög inkomst skulle söka och beviljas studiemedel.

En höjning av fribeloppet till två basbelopp är därför befogat, vilket
motsvarar 74 000 kronor (antaget basbelopp 37 000 kronor, 1999).

De studenter som omfattas av uppdelningen på två terminer är ganska få,
men drabbas ibland hårt av reglernas utformning. Systemet som sådant
uppmuntrar till fusk, t.ex. att be arbetsgivare tidigarelägga eller senarelägga
utbetalningsdatum, vilket också bidrar till att det uppfattas som orättvist. Det
bör därför vara möjligt att jämka mellan höst- och vårtermin då man studerat
båda terminerna.

För inkomster ovanför fribeloppet bör reduceringstakten även fortsätt-
ningsvis vara 50 %, fördelat lika på bidrags- och lånedelarna. Studiemedels-
beredningens förslag om en ökad reduceringstakt till 60 % innebär enligt vår
uppfattning orimliga marginaleffekter.

Vad som ovan anförts om fribeloppet bör ges regeringen till känna.

Äldre studerande

Genom kunskapslyftet har många människor fått möjlighet
att skaffa sig den kunskap de tidigare gått miste om.
Kunskapslyftet har varit framgångsrikt och mycket
uppskattat. För många äldre studerande uppstår emellertid
komplikationer då de, efter avslutade gymnasiala studier, vill
gå vidare och påbörja en högskoleutbildning. Efter att ha
nekats studiebidrag p.g.a. "särskilda skäl" återstår för många
att gå tillbaka till arbetslöshet eller okvalificerade arbeten.
Detta innebär en förlust för både individ och samhälle.

För dem som påbörjar studier senare i livet bör möjligheterna att beviljas
studiemedel bli bättre. Inte minst jämställdhetsperspektivet är tungt vägande
för en sådan förändring; många av dem som påbörjar högskolestudier vid en
senare tidpunkt är kvinnor som tagit ansvar för familj och hem, ofta
samtidigt som mannen i familjen gjort karriär. Det måste därför vara möjligt
att beviljas studiemedel också efter 45 års ålder. Samtidigt måste naturligtvis
olika avgränsningar göras, då långa utbildningar knappast kommer att vara
lönsamma, vare sig för individ eller samhälle. Vi föreslår därför en successiv
avtrappning av det antal terminer som man kan beviljas studiemedel efter 45
års ålder.

Vad som ovan anförts om äldre studerande bör ges regeringen till känna.

Studiemedelssystemets ekonomi och
genomförande

Sammantaget innebär ett studiemedelssystem som
presenterats ovan att de direkta kostnaderna ökar med 3,8
miljarder kronor. Genom den höga bidragsdelen minskar
dock lånevolymen så kraftigt att statens kostnader för
räntesubventionen minskar med ca en miljard kronor.

Genom de förändringar av antalet terminer, som vi föreslår, och merit-
prövning jämte ytterligare några skärpningar vad avser t.ex. studieaktivitets-
kontroll, kan ytterligare 800 miljoner kronor sparas inom systemet. Ett nytt
studiemedelssystem fordrar därför, fullt genomfört, ett tillskott på 2 miljarder
kronor i statsbudgeten.

Utöver de besparingar vi beskrivit så innebär nya regler för återbetalning
av lånen att statens ansvar för avskrivningar av studielån vid 65 års ålder
försvinner. Det uppstår således med stor sannolikhet ytterligare besparingar
jämfört med dagens system.

Ett nytt studiemedelssystem bör genomföras i två steg, där det första steget
innebär en höjd bidragsdel och höjt fribelopp och det andra innebär att
höjningen av bidragsdelen till 50 % fullföljs. Reformen bör inledas under
innevarande mandatperiod.

Hemställan

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett nytt studiemedelssystem,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om fribeloppet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om studiemedel för äldre studerande.

Stockholm den 20 oktober 1998

Lennart Daléus (c)

Agne Hansson (c)

Birgitta Carlsson (c)

Margareta Andersson (c)

Sofia Jonsson (c)

Birgitta Sellén (c)