En ny politik för tjänstesektorn
Motion 1985/86:n281 Anne Wibble och Christer Eirefelt (fp)
Motion till riksdagen
1985/86:N281
Anne Wibble och Christer Eirefelt (fp)
En ny politik för tjänstesektorn
Tjänstesektorns expansion
Sverige är ett tjänstesamhälle. Över 60 % av sysselsättning och produktion
kan hänföras till ekonomins tjänstesektor. Till detta kommer att tjänsteproduktion
blir en allt större del av de varuproducerande företagens verksamhet.
Totalt arbetar tre av fyra förvärvsarbetande i dag med tjänsteproduktion.
Nedanstående tabell beskriver sysselsättningens fördelning i Sverige sedan
1870.
| 1870 | 1900 | 1930 | 1950 | 1960 | 1970 | 1980 | 1983 |
Jordbruk | 72 | 55 | 39 | 20 | 14 | 8 | 6 | 5 |
Industri | 15 | 28 | 36 | 41 | 45 | 40 | 32 | 30 |
Tjänster | 13 | 17 | 25 | 39 | 41 | 52 | 62 | 65 |
Utvecklingen inom tjänstesektorn har naturligtvis inte varit likformig. Följande
mönster kan urskiljas: De sektorer som inte har expanderat är privata
tjänster som i huvudsak riktar sig till hushållen. De privata tjänster som i
huvudsak riktas till företag (t. ex. uppdragsverksamhet och finansiella
tjänster) har däremot vuxit. Tjänster med starka inslag av offentlig produktion
har också expanderat kraftigt.
De grundläggande dragen i strukturomvandlingen är gemensamma för
hela industrivärlden, även om tempot har varierat. 1 dag är över hälften av
de sysselsatta i Västeuropa och Japan verksamma inom tjänstesektorn, i
USA finns två tredjedelar av sysselsättningen där.
De senaste årtiondenas utveckling av näringsgrenarnas sysselsättning i
Sverige och industrivärlden visas i följande tabell:
| Sv | 1960 Iv | 1981 Sv | Iv |
Jordbruk | 14 | 16 | 5 | 6 |
Industri | 45 | 39 | 34 | 38 |
Tjänster | 41 | 45 | 61 | 56 |
Ser vi till olika delar av tjänstesektorn har Sverige relativt få distributionsanställda,
vilket bl. a. beror på en liten hotell- och restaurangsektor. Vi har
däremot många anställda i den sociala sektorn.
I nedanstående tabell jämförs den årliga procentuella förändringen av
antalet arbetstillfällen mellan 1976 och 1982.
| Sverige | OECD |
Distribution | -0,3 | 1,6 |
Kommunikation | 1,5 | 1,1 |
Finans- o uppdragsverksamhet | 3,0 | 5,1 |
Sociala och personliga tjänster | 3,1 | 2,1 |
Totalt | 3,1 | 2,1 |
| 1970 | 1982 |
Sverige | 21 % | 32% |
EG | 14 | 18 |
USA | 18 | 17 |
Japan | 6 | 7 |
Mot. 1985/86
N281
Sverige har en klart större offentlig sektor än andra industriländer. Den
viktigaste förklaringen till detta är inte att vi har en större tjänstesektor än
andra stater på motsvarande utvecklingsnivå utan att vi i större utsträckning
har valt att driva och finansiera vård, utbildning osv. i offentlig regi.
Andelen sysselsatta inom den offentliga sektorn
I Sverige finns hälften av tjänstesysselsättningen inom den offentliga sektorn.
Motsvarande andelar för Västeuropa är 30 %, USA 25 och Japan 10 %.
90 % av den ökade tjänstesysselsättningen i Sverige sedan 1970 härrör från
den offentliga sektorn, medan denna andel var 10 % i USA och mellan 40
och 60 % i de flesta EG-länder.
Faktum är att sysselsättningen i den privata tjänstesektorn i Sverige har
legat tämligen konstant kring 30 % sedan 1930. Vad gäller BNP-andel har
sektorn legat kring 35 % under hela efterkrigstiden. Av detta följer givetvis
inte att den offentliga expansionen har varit nödvändig av sysselsättningsskäl.
Däremot kan man hävda att den offentliga sektorn har omöjliggjort en
expansion av den privata sektorn.
Diskrimineringen av tjänstesektorn
Trots att tjänstesektorn i dag präglar den svenska ekonomin är den i flera
avseenden — bl. a. intellektuellt och politiskt— diskriminerad. Inte sällan
framförs synpunkter som bygger på att det bara är tillverkning som kan
anses produktiv — eller i varje fall att varor är ”nyttigare” än tjänster.
Service betraktas som improduktiva stödfunktioner. Distributionsföretag
anses som ”fördyrande mellanhänder”. Företagsledning och administration
betraktas mest som ”onödig byråkrati”. Attitydskillnaden till tjänste-
resp. varuproduktion märks också i värderingen av beteckningar som
”finanshajar” resp. ”industrimän”.
Misstron mot köpmän, bankirer, mäklare och företagare går långt tillbaka
i historien. Eftersom de inte producerar några nyttigheter som direkt kan
manifesteras fysiskt, har de betraktats som parasiter på dem som framställer
och bearbetar varor. Men att förmedla krediter, fastigheter eller varor och
att förvalta kapital är inte mindre produktivt eller mindre värdefullt än att
tillhandahålla varor.
I den officiella statistiken är tjänsteproduktionen ofta styvmoderligt behandlad.
För det första är det bara fysiska investeringar som räknas till
investeringarna. Immateriella investeringar dels av typen marknadsföring 12
*
och forskning, dels s. k. humaninvesteringar (utbildning, vård och andra Mot. 1985/86
åtgärder som höjer arbetskraftens långsiktiga produktivitet) räknas där- N281
emot som konsumtion.
En förklaring till den sjunkande investeringskvoten i många i-länder kan
vara att de immateriella investeringarna har ökat på bekostnad av de fysiska.
Ju längre utvecklingen mot ett tjänstesamhälle går desto olämpligare
blir det att betrakta de immateriella investeringarna, inte som en långsiktig
satsning utan som omedelbar konsumtion.
Det finns också andra förändringar som försvårar tolkningen av investeringsstatistiken.
Eftersom industrin i allt högre grad hyr maskiner och byggnader
kommer dessa investeringar att tillföras andra sektorer.
Metoderna och rutinerna för att mäta produktiviteten är dåligt utvecklade
inom framför allt den offentliga tjänstesektorn. Där sätts produktivitetsutvecklingen
lika med noll. Därför kommer bedömningen av tillväxten i
ekonomin att bli osäkrare ju större den offentliga sektorn är. Det finns
också andra områden, t. ex. utrikeshandelsstatistiken, där tjänstesektorn
behandlas mer schablonmässigt än varusektorn.
Det finns ett flertal områden inom politiken där tjänstesektorn inte behandlas
efter sin betydelse. Vi har i Sverige särskilda departement och myndigheter
för såväl jordbruket som industrin, men ingen särskild politik för
tjänstesektorn. Exempel på områden där tjänsteproduktion diskrimineras
är exportfrämjande åtgärder. Här beslöt riksdagen 1985 om vissa reformer i
syfte att stärka tjänsteexporten. Enligt folkpartiet borde riksdagen dock ha
gått längre, bl. a. då det gäller en liberaliserad valutareglering. Närings- och
regionalpolitiska insatser innebär ofta att man premierar varuproducerande
företag och traditionella kapitalinvesteringar. Detta gäller t. ex. bestämmelserna
om hur medel ur investeringsfonderna och de regionala utvecklingsfonderna
har fått användas. Regionalpolitiken tycks alltid ha legat ett
steg efter. Då jordbrukssektorn började krympa för ett halvsekel sedan inriktades
regionalpolitiken på att rädda jordbruket från nedläggning. Då
industrisektorn började gå tillbaka började regionalpolitiken slå vakt om
den. Glesbygdens ekonomiska efterblivenhet kom därför att permanentas.
Lagar och avtal utformas ofta med de varuproducerande företagen i åtanke.
Hur reglerna påverkar tjänsteföretagen beaktas alltför sällan.
Investeringsstöd ges inte för hotell- och restaurangbyggnader. Industriföretag
kan få lägre eltaxa men inte tjänsteföretag. Vissa typer av stöd till
arbetsmarknadsutbildning ges enbart till till verkningsföretag. De offentliga
monopolen och motståndet mot att anlita entreprenörer slår också hårdare
mot den privata tjänstesektorn än mot industrin.
Utpräglade serviceföretag som bygger på immateriellt kapital och lagerlös
produktion får andra ekonomiska förutsättningar än företag med stora
investeringar i fysiskt kapital. Skattesystemet gynnar företag som kan göra
avskrivningar på maskiner och lager.
Många tjänsteföretag drabbas av svårigheter som inte gäller dem i egenskapen
av tjänsteföretag utan därför att de är småföretag och personalintensiva.
Det betyder att t. ex arbetsmarknadslagstiftning och andra regleringar
drabbar dessa branscher hårdare. Statliga beslut om likviditetsin
dragning som baseras på lönesumman drabbar arbetskraftsintensiva före- 13
t
tag hårdare, liksom prisstopp som inte kombineras med lönestopp. Vidare Mot. 1985/86
utför många serviceföretag sitt arbete ute hos kundföretag (bevakning, städ- N281
ning, konsultation osv.) och ofta på arbetstider som avviker starkt från den
övriga arbetsmarknaden. Därför blir arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen
svårare att tillämpa i dessa företag.
Den senare tidens omfattande tillämpning av prisregleringslagen är negativ
för hela näringslivet, men i synnerhet för tjänstesektorn. T. ex. under
1985 tilläts enbart prishöjningar som kompensation för 5 % lönehöjningar.
Emellertid blev lönehöjningarna betydligt större, och detta påverkade i
särskilt hög grad den arbetskraftsintensiva tjänstesektorn. Den högre kostnadsstegringen
kunde för många företag innebära att en mycket stor del av
överskottet åts upp.
Småföretagens problem
Skattesystemet, närings- och kreditpolitiken osv. har gjort det svårare för
nya och växande företag att skaffa kapital än för etablerade företag. Höga
skatter och generösa avskrivningsregler har gjort det betydligt mer lönsamt
att behålla vinsterna inom företagen än att slussa dem till andra företag via
kapitalmarknaden. Det är mycket svårt för en enskild entreprenör att spara
ihop till ett riskkapital eller för en småföretagare att få en tillräckligt hög
avkastning för att kunna expandera. Detta har missgynnat nya företag och
branscher.
Ett annat problem för mindre företag är byråkratin. Lagar och avtal som
formellt gäller lika för stora och små företag drabbar de små hårdast dels
därför att de har svårare att klara administrationen, dels därför att deras
konkurrensfördel är flexibiliteten (som regleras bort), dels därför att de har
svårare att utnyttja kryphål, dispenser och förhandlingar.
Det finns 40 myndigheter som kan utfärda regleringar av företagsamheten
och 160 som kan inkräva statistiskt underlag. Uppgiftslämnandet kostar
enligt vissa uppgifter företagen mellan 8 och 16 miljarder kronor varje år.
Regleringarna är ofta oklara, svårtolkade och oöverskådliga. Den växande
användningen av ramlagar ökar osäkerheten om tillämpningen. Inte ens
myndigheterna vet alltid själva hur den skall tillämpas. Först sedan praxis
har utvecklats går det att säga vad lagen innebär.
Förslag till näringsförbud och etableringskontroll samt fackligt sabotage
mot enmansföretag försvårar ytterligare för småföretagandet liksom den
selektiva ekonomiska politiken.
Därför är det inte så underligt att Sverige hade få nyetableringar under
i 960- och 1970-talen. På 1980-talet har en viss uppgång skett. Fortfarande är
det svårt att expandera, varför nyföretagandet har haft en liten effekt på
sysselsättningen. Det är lönsammare att sälja företaget till ett större företag
än att försöka expandera. Mellan 1974 och 1984 har småföretagen stått för
en minskad andel av sysselsättningen.
Den svenska industrialiseringen byggde på entreprenörer som för ca 100
år sedan startade företag: AGA, SKF, Alfa Laval, Electrolux, Ericsson
m. fl. Ännu i dag dominerar dessa företag svenskt näringsliv. Bland de 30 14
största exportörerna i dag finns bara ett grundat efter andra världskriget,
Tetra Pak.
Specialregleringar och utrikeshandel
Det finns också regleringar som hämmar konkurrensen för vissa typer av
privat tjänsteproduktion:
o Transportsektorn är på många områden starkt reglerad. Det gäller t. ex.
trafikflyg, taxi, lastbilstransporter och busstrafik,
o Etableringsfriheten och verksamheten för banker och försäkringsbolag
är starkt kringskuren,
o Detaljhandelsetableringar regleras i stadsplaner. Handeln drabbas också
indirekt av protektionism och andra konkurrensbegränsningar för t. ex.
livsmedel och kläder,
o Planmonopolet kan också användas för att hindra etableringar av hotell,
restauranger och fritidsanläggningar. Restaurangetableringar hindras
även av alkoholpolitiska hänsyn,
o Den privata fastighetsförvaltningen drabbas av olika regleringar inom
bostadssektorn.
I USA har flera delar av tjänstesektorn avreglerats under Carter och
Reagan. Ett exempel är flygtrafiken, vilket har medfört en vitalisering: lägre
priser, fler flyglinjer, ökat resande, mer differentierade tjänster. Gamla
företag har gått omkull och nya har uppstått. 1 Europa är kostnaderna för
att flyga betydligt högre på grund av monopol och karteller som upprätthålls
av olika länders regeringar. Flygbolagen tar ut överpriser på monopollinjerna
för att subventionera priserna på konkurrensmarknader.
Även banker, fastighetsförmedling, järnvägar, lastbilstransporter och telefontjänster
har avreglerats och vitaliserats. USA kan här komma att få ett
rejält övertag framför andra länder om den internationella tjänstehandeln
liberaliseras. Avregleringen av telemarknaden t. ex. har givit möjlighet för
massor av entreprenörer att sälja utrustning och erbjuda teletjänster. Dessa
företag skaffar sig nu ett övertag framför företag i andra länder.
Även Japan gör nu satsningar inom tjänstesektorn. Flera av de stora
internationella bankerna är numera japanska. Även inom t. ex. reklam,
informationsnät och försäkring kommer japanerna snabbt. I Europa håller
en del monopol på att brytas upp, t. ex. många länders telebolag. Även
flygtrafiken håller på att liberaliseras och statliga flygbolag utförsäljs i en
del länder.
De internationella frihandelsbestämmelserna omfattar industrivaror och
vissa tjänster som är direkt kopplade till dessa. Men det finns många internationella
hinder för tjänsteexporten:
o offentliga monopol och offentlig upphandling
o specialregleringar av t. ex. bank, försäkring, flyg, lastbilstransporter och
sjöfart
o tjänsteexport kräver i större utsträckning lokal etablering på marknaden,
vilket försvåras av valutarestriktioner och krav på arbetstillstånd.
Framför allt USA vill liberalisera tjänstehandeln, t. ex. bank, försäkringar,
transporter och datatjänster, medan u-länderna bromsar.
Tjänstehandeln brukar uppskattas till ca 25% av världshandeln. Men Mot. 1985/86
tjänstehandeln underskattas i statistiken. Denna handel är starkt expande- N281
rande. Nationsgränserna upplöses då tjänster som t. ex. finans, företagsledning,
databaser och utbildning inte ens kan mätas, än mindre styras.
Trots att Sverige har en internationellt sett stor tjänstesektor är vår andel
av världens tjänstehandel ungefär hälften av vår andel av varuhandeln (1
resp. 2 %). Detta beror dels på de offentliga monopolen, dels på att de
exportfrämjande åtgärderna har diskriminerat tjänsteföretagen. Den svenska
valutaregleringen utgör också ett starkt hinder för svensk tjänsteexport.
Skatterna och tjänstesektorn
Utjämningen av bruttoinkomsterna och det höga skattetrycket medför en
kraftig begränsning av hushållens konsumtion av tjänster från den privata
sektorn. En överflyttning har skett dels till varusektorn, dels till den informella
ekonomin. Överflyttningen till varusektorn beror till stor del på produktivitetsutvecklingen.
Det finns knappast någon anledning att beklaga
att en stor del av hushållsarbetet i dag utförs av maskiner i stället för av
hembiträden, att vi åker bil och ser på TV i stället för att vi åker tåg och går
på bio, etc.
Men minskningen av den privata tjänstesektorn beror också på att kostnader
för anställda har stigit så kraftigt i förhållande till kapitalkostnaderna.
Under de senaste decennierna har lönekostnaderna stigit kraftigare i
Sverige och övriga Västeuropa än i USA och Japan. Mängden kapital per
anställd har också ökat snabbare här. Detta kan i och för sig låta bra. Men
problemet är att investeringarna inte har varit så stora att de har kunnat
skapa en tillräckligt stor sysselsättning i näringslivet. Investeringarna har i
stället blivit defensiva: arbetskraft har ersatts med maskiner.
Ett annat problem med den höga beskattningen av arbete är att den medför
orimliga konkurrensförhållanden mellan den formella och informella
ekonomin. Många typer av tjänster slås ut från marknaden. Detta gäller
dels för tjänster där gör-det-själv är ett alternativ, dels inom områden där
svarta och gråa affärer förekommer. Man kan naturligtvis hävda att gördet-själv-arbete
ibland är mer utvecklande än att köpa tjänster. Men eftersom
skattesystemet ger upphov till en stor snedvridning är fördelningen
mellan formell och informell produktion säkert inte den som konsumenterna
önskar.
För normalinkomsttagare är den s. k. skattekilen (dvs. den samlade effekten
av direkta och indirekta skatter samt arbetsgivaravgifter) mellan 75 och
80 %.
Det är inte bara skattetrycket utan även de utjämnande bruttolönerna
som kraftigt har minskat konsumtionen av vissa tjänster, som t. ex. hembiträden
och privatchaufförer. Detta är en naturlig följd av den ekonomiska
utvecklingen. Produktivitetshöjningen i industrin möjliggör höjda löner för
industriarbetare. Detta driver i sin tur upp lönenivån inom de lågproduktiva
sektorerna. Detta är inte enbart en följd av fackliga och politiska utjämningssträvanden
utan även ett naturligt marknadsbeteende.
Det är dock ett problem i dagens Sverige att lönebildningen är för stel och 16
för litet marknadsanpassad. Genom en annan lönestruktur och mindre Mot. 1985/86
skattekilar kan vissa typer av privat tjänstekonsumtion expandera. Männi- N281
skor som hellre vill arbeta i en lågproduktiv sektor (t. ex. av regionala skäl)
till priset av lägre inkomster skulle få möjligheter till detta. Ungdomar och
andra lågproduktiva grupper skulle få större chans till arbete. De skulle
därmed kunna skaffa sig värdefulla erfarenheter.
Det är alltså troligt att människor vill öka sin konsumtion av tjänster men
att detta förhindras av skattesystem, regleringar, offentliga monopol etc.
Genom denna diskriminering favoriseras varor framför tjänster, offentlig
produktion framför privat samt obeskattad framför beskattad i en sådan
utsträckning att betydande välfärdsförluster uppstår.
Vi har alltså ett val mellan å ena sidan höga marginalskatter och minskad
sysselsättning på grund av rationaliseringar och gör-det-själv-arbete samt å
andra sidan lägre marginalskatter och en växande privat tjänstesektor.
En viktig förutsättning för att tjänstesektorn skall expandera är alltså att
människor vill ha mera tjänster. Därför finns inget behov av särskilda privilegier
i form av subventioner, skattebefrielse e. d. för tjänsteföretag. Om de
inte kan klara en konkurrens på lika villkor betyder det att sektorn inte bör
växa, eftersom människor inte är beredda att betala för det. Tjänstesektorn
är inte betjänt av mer styrning och planering från politiskt håll utan mindre.
Om den allmänna lönsamheten i näringslivet är för låg för att klara framtidssatsningar
skall detta lösas genom högre lönsamhet, inte genom subventioner.
Sådana regler som diskriminerar tjänsteproduktion i förhållande till
annan verksamhet bör avskaffas.
Den offentliga sektorn
Det mest omdebatterade problemet kring frågan om tjänstesektorns utveckling
gäller avvägningen mellan privat och offentlig sektor.
Företag skall inte ägna sig åt sociala tjänster därför att man inte solidariskt
kan tillgodose mänskliga behov på en marknad, menar en del företrädare
för den offentliga sektorn. Vinsten kommer alltid att gå före människors
väl. Detta är för det första en förolämpning mot de entreprenörer och
anställda som engagerar sig inom sociala verksamheter utanför den offentliga
sektorn. Det är också en förolämpning mot dem som arbetar inom den
offentliga sektorn. Argumentet innebär ju nämligen att de offentliganställda
gör en solidarisk insats just på grund av att de jobbar i den offentliga
sektorn. Hade de varit privatanställda hade de också varit någon form av
exploatörer.
En rimlig utgångspunkt är att människor kan göra värdefulla insatser om
arbetet är riktigt organiserat, oavsett om produktionen sker i privat eller
offentlig regi. Det är också rimligt att anta att om en människa är omotiverad
eller olämplig för socialt arbete, utför hon ett dåligt arbete oavsett om
hon är offentligt eller privat verksam.
Ett problem med marknadsstyrning av vissa sociala tjänster är att en del
angelägna behov inte kan tillgodoses på grund av att t. ex. sjuka och handikappade
inte har tillräckliga ekonomiska resurser. Men det är fullt möjligt
att finansiera en verksamhet kollektivt och ändå producera tjänsterna i 17
privata företag. Den offentliga sektorn kan också upprätthålla en viss insyn Mot. 1985/86
och kontroll över produktionen även om den sker i privat regi. Så är t. ex. N281
fallet i dag med läkemedelstillverkningen.
Ett annat argument mot företagsmedverkan inom den sociala sektorn är
att konkurrensen hotar kvaliteten. Men i själva verket är det normalt tvärtom:
genom konkurrensen tvingas producenterna att anpassa sig till konsumenternas
önskemål. Konkurrensen i näringslivet anses ju så värdefull att
den skyddas av olika lagar och myndigheter.
Är det då inte tvivelaktigt att företag tjänar pengar på människors grundläggande
behov? Normalt är det accepterat att företag tjänar pengar på
t. ex. människors behov av mat. Det är t. o. m. accepterat att företag tjänar
pengar på människors medicinska behov under förutsättning att man utbjuder
varor som t. ex. läkemedel eller medicinsk utrustning. För många blir
det däremot suspekt om man tillhandahåller tjänster som t. ex. städning av
sjukhus eller operationskapacitet. Men varför skall inte ASAB kunna städa
ett sjukhus om Astra kan sälja läkemedel till det?
Ur konsumenternas och skattebetalarnas synpunkt är det angeläget att ta
fram ett så bra och billigt utbud av tjänster som möjligt — oavsett om detta
sker med eller utan privat medverkan. Hänsyn skall givetvis tas till omställningsproblem
som kan drabba de offentliganställda vid omorganisationer
av den sociala servicen. Men i längden bör ingen verksamhet upprätthållas
om motivet bara är att ge sysselsättning. Även de offentliganställda kan på
sikt tjäna på en mer flexibel inställning till privat och offentlig produktion:
o Det blir inte färre arbetstillfällen i ekonomin för att en verksamhet övergår
från offentlig till privat sektor. Däremot blir det framtida löneutrymmet
större om man bättre tar till vara effektivitetsvinster och utvecklingsförmåga.
o Om man ökar konkurrensen så får en anställd som är missnöjd med sitt
arbete ökade möjligheter att byta arbetsgivare eller starta eget. I praktiken
fungerar dagens offentliga monopol som en form av näringsförbud
för kvinnor eftersom de till mycket stor del arbetar inom de monopoliserade
områdena.
o Den privata sektorn har större flexibilitet vad gäller organisation, befordringsgång,
lönesättning osv. Därmed får den anställde bättre motivation
till personlig utveckling.
Öka konkurrensen
Inom den offentliga sektorn finns en mycket stor professionell kompetens
men produktionssystemet stimulerar inte effektivitet lika bra som marknadsekonomin.
Det betyder att de offentliga producenterna mycket väl
skulle kunna bli effektivare om de utsattes för konkurrens. Inget hindrar att
de kan vara med och konkurrera med privata företag. Om de är effektivare,
så kan de finnas kvar och t. o. m. expandera. Lyckas de inte, så förlorar de
sina marknadsandelar.
En förutsättning för att en sådan konkurrens mellan privata och offentliga
producenter skall leda till önskat resultat är att konkurrensen sker under
neutrala villkor. De offentliga producenterna får inte gynnas av lagstift- 18
ning, subventioner (t. ex. statsbidrag), skatteregler (t. ex. moms) eller av en Mot. 1985/86
annorlunda risksituation. N281
Det är också viktigt att offentliga producenter inte kan dölja vissa kostnader
eller använda monopolvinster inom ett område för att dumpa priset på
konkurrensmarknaden. Det är också orimligt om den offentliga producenten
samtidigt utövar myndighetsfunktioner på marknaden, t. ex. bestämmer
om tjänster skall upphandlas av honom själv eller konkurrenten eller
har att lagstifta om konkurrenternas produkter. Rollerna som producent
och upphandlare bör ligga i olika organisationer.
Teleområdet är ett belysande exempel där brister i konkurrensen föreligger
i praktiskt taget alla ovan nämnda avseenden. Posten utnyttjar sannolikt
sin monopolställning som brevförmedlare för att subventionera t. ex. paketservice
och banktjänster. Samma sak gäller för t. ex. ABAB och SJ. Den
ekonomiska redovisningen är dock ofta så dålig att detta inte kan bedömas
helt säkert. Även kommunala bolag har samma problem. Exempelvis kalkylerar
man ibland inte med någon internränta på kapitalet.
Andra typer av diskriminering är att kommuner inte anlitar företag om
de inte har slutit kollektivavtal, vilket enmansföretag inte kan göra. Fackligt
motstånd mot upphandling kan göra att kommunerna hellre avstår, trots att
någon generell facklig vetorätt mot entreprenader inte finns.
Om privata företag skall få gå in och konkurrera på den offentliga sektorns
traditionella område, finns det då några skäl mot att offentliga producenter
får gå ut och konkurrera på den privata marknaden? Teoretiskt finns
inget att invända mot detta. Men det förutsätter att det finns garantier för
fullständig konkurrensneutralitet, inkl. risken för nedläggning om den offentliga
verksamheten går dåligt.
Om verksamheten skall skötas i fullt affärsmässiga former är det emellertid
tveksamt om det finns några argument för att bibehålla det offentliga
huvudmannaskapet. Är det rimligt att använda skattemedel för affärsrisker?
Kan neutraliteten garanteras? Vilken insyn får de egentliga uppdragsgivarna,
dvs. väljarna?
Även om en renodlad privatisering ofta inte är önskvärd finns det en rad
verksamheter inom den offentliga sektorn som lämpar sig utmärkt för entreprenad.
Entreprenören behöver inte enbart vara privata företag utan kan även
vara t. ex. kooperativ, föreningar, religiösa samfund, stiftelser m. fl. Ett
intressant alternativ är att de offentligt anställda ges tillfälle att överta en
verksamhet.
Motiven för entreprenad är främst:
o konkurrens,
o möjlighet att utnyttja privata företags kompetens,
o möjlighet till samordningsfördelar och stordrift,
o ökad flexibilitet samt
o möjlighet till politisk styrning och kollektiv finansiering bevaras.
En annan lösning som kan vara lämplig för tjänster som konsumeras
individuellt av medborgarna är servicechecker. Det innebär att medborgarna
får större valfrihet mellan olika producenter och tjänster samtidigt som
en rättvis fördelning upprätthålls. 19
Sammanfattning
Mot. 1985/86
N281
Det förefaller önskvärt att sysselsättningen för många av de tjänster som
den offentliga sektorn i dag tillhandahåller ökar i framtiden. Redan i dag
finns brister samtidigt som efterfrågan på dessa tjänster ökar då nationalinkomsten
stiger. Å andra sidan är en ökad offentlig sysselsättning inte samhällsekonomiskt
önskvärd. Om vi skall kunna få en önskad volym av tjänster
i framtiden måste nya lösningar av den offentliga sektorns uppgifter
prövas.
Eftersom sysselsättningen inom varusektorn kan förväntas minska även i
framtiden behövs en expansion av den privata tjänstesektorn för att vi skall
kunna nå en hög sysselsättning. Detta fordrar, som har påvisats ovan, en
omläggning av politiken på en rad områden.
Sett i ett större perspektiv kan en sådan politik också få andra positiva
effekter för svensk samhällsekonomi. Ett exempel är utrikeshandeln. På
många områden är vår tjänsteproduktion kvalitativt högtstående internationellt
sett. Men vår export av tjänster är liten. Svenska företag har hindrats
att bygga upp en tillräcklig kompetens inom tjänsteområdet, varför de inte
heller har kunnat bli stora på världsmarknaden. Den offentliga sektorn
saknar organisation och kompetens för att bli framgångsrik på exportmarknaden.
Det kan rimligen inte heller vara avsikten med denna verksamhet att
den direkt skall generera exportinkomster.
Många svenska industriföretag, t. ex. ASEA och Ericsson, har blivit stora
exportörer genom att de har kunnat bygga upp en kompetens kring att
leverera varor till den offentliga sektorn. Om den offentliga sektorn i större
utsträckning utnyttjade privata företag som leverantörer av tjänster, skulle
vi kunna få nya, stora exportnäringar.
Sverige skulle ha nytta av en sådan utveckling på två sätt, dels ökade
exportinkomster, dels en ytterligare stimulans för utvecklingen av den inhemska
tjänstesektorn. Även om vissa exportföretag inom t. ex. vård och
utbildning kanske blir små kan de bli viktiga som katalysatorer för andra
exportföretag och för utvecklandet av nya lösningar inom tjänsteområdet.
Genom att tjänstesektorn i Sverige är så monopoliserad och reglerad
leder en ökad privat köpkraft inte i så stor utsträckning till ökad konsumtion
av inhemska tjänster utan ofta till import av varor och till utlandsresor.
Av bytesbalansskäl måste privatkonsumtionen därför begränsas onödigt
mycket. Även detta talar för en politik som stimulerar den privata tjänstesektorn.
Program för tjänstesektorn
Med utgångspunkt från vad som har sagts ovan kan ett handlingsprogram
för en vitalare tjänstesektor sammanfattas i följande punkter:
o De regler inom t. ex regional-, arbetsmarknads-, närings- och skattepolitiken
som missgynnar tjänsteföretag bör avskaffas. En översyn av detta
bör snarast göras.
o De offentliga organen bör mer konsekvent använda sig av ett upphandlingsförfarande.
Frågan om egen regi eller entreprenad bör göras på ett
lika objektivt sätt som då det gäller val mellan olika entreprenörer. Det 20
betyder bl. a. att upphandlingsfunktioner organisatoriskt bör åtskiljas Mot. 1985/86
från producerande funktioner. Vidare är det oacceptabelt att samma N281
myndighet skall ha övervakande funktioner på en marknad där man själv
är en medkonkurrent. Monopolskyddad verksamhet måste hållas helt
åtskild från konkurrensutsatt verksamhet så att en monopolställning inte
kan utnyttjas för att skapa sig favörer på konkurrensmarknaden,
o Lagstiftning, skatteregler o. d. som snedvrider eller hindrar konkurrensen
eller inskränker i t. ex. kommunernas möjlighet att besluta om entreprenad
bör avskaffas. Det gäller t. ex. Lex Pysslingen och entreprenadbestämmelserna
i medbestämmandelagen,
o De offentliganställda bör stimuleras att överta offentliga verksamheter
som lämpar sig för konkurrens,
o De specialregleringar och den protektionism som finns inom t. ex. transport-,
bank- och försäkringsområdena bör ses över i syfte att skapa friare
marknad och handel,
o Planmonopolets konsekvenser för konkurrensen inom servicesektorn
bör kritiskt granskas,
o Marginalskatterna måste sänkas för att stärka tjänstesektorns konkurrensmöjligheter
mot den svarta sektorn och gör-det-själv-ekonomin.
o Den officiella statistiken bör förbättras vad gäller tjänsteproduktion och
tjänstehandel.
Hemställan
Med hänvisning till ovanstående hemställs
att riksdagen godkänner de allmänna riktlinjer för ett program för
tjänstesektorn som redovisas i motionen.
Stockholm den 27 januari 1986
Anne Wibble (fp) Christer Eirefelt (fp)
21
