Demokratisk styrning av EU-politiken

Motion 2000/01:K353 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

1 Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den sittande
Författningsutredningen ges tilläggsdirektiv för att ändra grundlagen så
att riksdagen kan delegera makt till ett riksdagsorgan, exempelvis
EU-nämnden, som skall kunna binda regeringen för en politisk
handlingslinje inför beslut om förordningar och direktiv i EU:s
ministerråd i enlighet med vad i motionen anförs.
2 Försvagad ställning för riksdagen

I samband med den svenska folkomröstningsdebatten om EU var
demokratifrågorna och frågan om Sveriges självbestämmande centrala.
Fortfarande är dessa frågor, enligt olika undersökningar, viktigast då
väljarna värderar det svenska EU-medlemskapets för- och nackdelar.
Medlemskapet har påtagligt urgröpt innehållet i centrala delar av
regeringsformen. Det gäller t.ex. dess första paragraf om att all offentlig
makt utgår från folket och dess fjärde paragraf om att riksdagen stiftar
lagar.

Förvisso ligger en icke obetydlig del av lagstiftningsmakten kvar i
riksdagen. Men den delas numera med EU:s institutioner i allt större
utsträckning. Ministerrådet stiftar de viktigaste EU-lagarna, vilka har
företräde framför svensk lag, inklusive grundlagen. I detta system ges
väljarna inte sista ordet. De har ingen möjlighet att utkräva ett samlat
politiskt
ansvar av den församling som stiftar de lagar som medborgarna måste
underordna sig. Vi kan bli bundna av beslut vilka regeringen motsatt sig i
ministerrådet samtidigt som väljarna bara kan rösta bort den svenska
regeringen genom att ändra riksdagens sammansättning. Indirekt kan svenska
väljare påverka ministerrådets sammansättning. Men då rör det sig endast om
de 4 av 87 röster som Sverige har tilldelats.

Riksdagen, som enligt grundlagen sägs vara folkets främsta företrädare
och landets lagstiftande församling, har vare sig formell eller reell makt över
de lagar som bestäms i EU. Visserligen samråder regeringen med
EU-nämnden innan besluten tas i ministerrådet, men regeringen har ingen
skyldighet att följa EU-nämndens råd. Många frågor som riksdagen tidigare
beslutade om har alltså i första hand förts över för beslut på regeringsnivå.
Men i praktiken är många lagar redan beslutade av tjänstemän i Coreper, de
ständiga representanternas kommitté som representerar ländernas
utrikesdepartement, innan de går till formellt avgörande i rådet.

3 Alltmer makt till EU

Kommissionen har ensamrätt på att föreslå lagar. Ingen direkt folkvald
ledamot i EU-systemet har denna rätt, inte heller någon riksdag eller
regering.

Kommissionen antar också egna rättsakter. EG-domstolen gör ingen
skillnad på om en rättsakt är bestämd av ministrarna i rådet, eller av
EU-kommissionens tjänstemannakollegium. De har likvärdig status och
företräde framför nationell rätt. Det finns exempel på hur EU-kommissionen
och EG-domstolen, både indirekt och direkt, har tvingat riksdagen att ändra
politik och lagar. Ett näraliggande exempel är alkoholpolitiken. Sverige
tvingades ändra en viktig del av denna, nämligen prisinstrumentet, när
kommissionen krävde att Sverige skulle överge sina införselbestämmelser.
Riksdagskommitténs referensgrupp för EU-frågor har i en promemoria
presenterat en exempelsamling på mål vilka påverkat den svenska riksdagens
beslut.

EU-medlemskapet lägger också en hämsko på riksdagens möjligheter att
stifta nya lagar i de fall de förmodas vara tveksamma i relation till EU:s
regelverk.

Ett stort demokratiskt problem är det som brukar kallas
lagstiftningsutrymmets upptagenhet. Det innebär att om EU har antagit en
bindande norm på ett område, så har EU mutat in detta område som sitt eget.
Då är det inte längre möjligt med en nationell rättsakt på detta område.
Därmed kommer EU efterhand i realiteten att få "exklusiv" kompetens på allt
fler områden och riksdagen får allt mindre betydelse som lagstiftande organ.

När lagstiftningsmakt flyttas från demokratiska parlament till ministernivå
ändras även karaktären av beslutsfattandet, från öppenhet till mer av
slutenhet. Beslut som tas av ministrar mellan stater är av tradition mindre
öppna och begränsade för insyn. Och EU:s lagar bestäms av ministrar trots att
de innehållsmässigt är inrikespolitiska. Denna avparlamentarisering leder till
att beslutsfattandet blir alltmer anonymt och svårtillgängligt för medborgarna.

Inte sällan blir politiken offentlig först i samband med att ett beslut fattas.
Som exempel kan nämnas de långtgående besluten om EU:s militärisering
under senare år. Utvecklingen har gått mycket snabbt, besluten har kommit
slag i slag och regeringen har ställt sig bakom allt utan att någon egentlig
debatt har förts om konsekvenserna för vår militära alliansfrihet och den
internationella säkerhetspolitiska situationen. Ett liknande exempel är
hanteringen och beslutet om Schengenavtalet.

4 Svårt för medborgarna

EU-medlemskapet har också inneburit att tjänstemännens makt har ökat.
Det gäller tjänstemän som finns med i olika arbets- och expertgrupper och
som delegerats förhandlingsrätt om lagars innehåll. Till detta ska läggas
juristernas stora politiska makt, trots att Sverige historiskt valt att inte
inrätta domstolar där jurister, i stället för folkvalda tolkar, bestämmer
lagars innebörd.

Politiken har blivit mer av en angelägenhet för experter och teknokrater,
något som gjort att viktiga politiska frågor blivit alltmer abstrakta och
oöverskådliga för medborgarna. I EU:s institutioner - kommissionen,
EG-domstolen och den gemensamma centralbanken - är kvinnorna kraftigt
underrepresenterade. Endast 5 av 20 kommissionärer är kvinnor. EG-dom-
stolen har 1 kvinnlig domare av 15, och samtliga 9 generaladvokater är män. I
centralbankens ledning som består av sex personer är en kvinna. Den skeva
könsrepresentationen visar sig också i chefstjänsterna och de höga
tjänstemannabefattningarna i institutionerna. Det är uppenbart att EU:s
målsättningar om en långtgående jämställdhet mellan könen inte har satt
några spår vad gäller makten och inflytandet inom EU:s institutioner.

5 Förändrad demokratisyn

Fortfarande finns det en stark uppslutning kring demokratin i det svenska
politiska etablissemanget. För att motivera att den nationella
parlamentarismen och demokratin försvagats som en följd av
EU-medlemskapet kan man se att en stegvis omtolkning av
demokratibegreppets innebörd har skett under 1990-talet. Folkets
deltagande och väljarnas oinskränkta rätt att utkräva ansvar av de
folkvalda har tonats ner som den parlamentariska demokratins kärna. I
stället har effektivt beslutsfattande alltmer gjorts synonymt med
demokrati. Ökad EU-makt leder till ökad effektivitet, resonerar man från
eliternas sida.

Med en sådan syn på demokratin är medborgerligt inflytande och kontroll
snarast ett hinder. Folkligt deltagande är, med andra ord, inte något som
förstärker demokratin utan tvärtom försvagar den.

Denna nya definition av demokratin passar den politiska praktiken som
hand i handske. Den legitimerar maktförskjutningen från parlament till
regeringar, liksom en mer framskjuten ställning för tjänstemän och experter i
politiken, samtidigt som den accepterar en mer passiv roll för medborgarna.
EU-medlemskapet har påskyndat och förstärkt denna elitisering av politiken.

Men bara för att man påstår att EU-medlemskapet har lett till
effektivitetsvinster, enligt den egna definitionen, behöver det nödvändigtvis
inte vara sant i praktiken. Det visar inte minst de praktiska erfarenheterna
inom EU. I dag är majoritetsbeslut den vanligaste beslutsformen.
Jordbrukspolitiken är ett exempel på en politik där majoritetsbeslut har
tillämpats länge. Men denna politik måste anses som allt annat än effektiv.
Många menar också att EU:s administration och byråkrati, med dess
hierarkiska och byråkratiska styrningsprinciper, är närmast motsatsen till ett
effektivt beslutsfattande.

Det unika med EU är inte enbart tillämpningen av majoritetsbeslut. Det
allvarliga, ur demokratisynpunkt, är att majoritetsbesluten binder enskilda
stater, oavsett deras vilja, att följa de lagar och beslut som EU bestämt,
liksom
att EG-rätten har getts företräde framför nationell rätt. EU-beslut utan
vetorätt
våldför sig därför direkt på ländernas demokrati.

6 Andra mål än demokrati

EU som organisation har egentligen aldrig haft demokratin som mål. När
europeiska kol- och stålunionen bildades var motivet att gagna freden,
inte att utveckla demokratin. Tanken var att nationella demokratier skulle
frånhända sig bestämmanderätten över kol- och stålproduktionen. Denna
skulle i stället överföras till ett överstatligt organ, höga myndigheten, som
inte skulle kunna påverkas av de ingående ländernas demokratiska
styrelseformer.

Inte heller den inre marknaden har demokratins utveckling som mål.
Motivet är i stället ekonomisk integration. Demokratin ansågs vara en
nationell fråga. Integrationen var, och är, ett mål i sig och inte ett medel för
att lösa faktiska problem som finns inom och mellan medlemsstater.

Likaså har det demokratiska perspektivet inte funnits när planerna för
EMU formulerades. Här har det i stället handlat om att ytterligare frigöra
marknadskrafter och finanskapital utan inblandning från politiker och
demokratiska institutioner.

Att EU ska röra sig i en riktning, mot mer och mer integration, är den
bärande tanken i unionsprojektet. Det saknas därför exempel på hur makt
återflyttats från EU till de nationella demokratierna. Inom EU är sådana
tankar närmast tabu. De anses som "antieuropeiska". För i den europeiska
integrationens namn tvingas länderna på marknadslösningar, inte som en följd
av "globaliseringen" utan av EU-samarbetets konstruktion.

Fram till i mitten av 1980-talet var EG:s befogenheter begränsade.
Medborgarna i medlemsländerna upplevde inte bristen på demokrati som ett
alltför stort problem. De frågor som ändå stod människor närmast bestämdes
nationellt. Men efter de tre viktiga fördragsändringarna; Europeiska
enhetsakten, Maastrichtfördraget och Amsterdamfördraget, har kritiken mot
EU:s maktambitioner och odemokratiska karaktär tilltagit i styrka. I dag
spänner EU över de flesta politikområden. Och detta i en organisation som
saknar grundläggande demokratiska mekanismer.

7 En federation ingen lösning

Det finns även anhängare av en EU-stat vilka har insett unionens
demokratiska brister. De vill därför skapa ett tvåkammarsystem där
ministerrådet ska representera staterna och där EU-parlamentet ska
representera väljarna. Det är en modell hämtad från USA. Båda kamrarna
måste ge sitt stöd för att en lag ska kunna träda i kraft.

Denna federalistiska inställning är i sin teoretiska och formella
konstruktion demokratisk. Men frågan är om den under överskådlig tid är
genomförbar? Den folkliga entusiasmen för en europeisk federation har
förmodligen aldrig varit så frånvarande som för närvarande.

I USA har man byggt en demokratisk förbundsstat i generationer. Denna
stat har många av de förutsättningar som är nödvändiga för att en stat ska
uppfattas som något så när legitim och naturlig, bl.a. ett gemensamt språk och
gemensamma medier för opinionsbildning. Detta saknas i Europa.

Nya lagar och reformer förbereds inte med gemensamma diskussioner, inte
heller valen till EU-parlamentet. Det finns förvisso Europapartier med
gemensamma EU-program, men dessa program har i regel diskuterats fram av
några hundra personer.

Valdeltagandet till EU-parlamentet har också minskat sedan direktvalet
infördes 1979. Det genomsnittliga valdeltagandet för samtliga EU-länder var
vid detta tillfälle 65,9 procent år. Tjugo år senare hade det fallit till 52,4
procent. Bortser man från länder som har röstplikt och de länder som 1999
samtidigt hade nationella val så blev det genomsnittliga valdeltagandet så lågt
som 39,4 procent. Då är det inte endast väljare i länder med EU-kritiska
befolkningar som avstår från att rösta. Ett av de mest EU-positiva länderna,
Nederländerna, hade lägre valdeltagande än Sverige.

Den sociala snedfördelningen i deltagandet i EU-valen är också påfallande.
Väljare med arbetarklassbakgrund deltar i betydligt mindre utsträckning än
övriga. Borgerliga partier blir därför överrepresenterade.

Grundproblemet är att EU-parlamentet har mycket svag politisk legitimitet
bland EU-ländernas väljare. Till detta finns naturliga förklaringar.
Parlamentet har vuxit fram uppifrån för att ge EU-systemet en demokratisk
fasad, inte som en följd av människors kamp för inflytande och demokratiska
rättigheter, vilket har varit fallet beträffande de nationella parlamenten.
Samtidigt har EU-parlamentet fått alltmer makt på de nationella parlamentens
bekostnad. Redan i dag har EU-parlamentet, i motsats till riksdagen,
betydande makt över EU:s lagstiftning.

8 Hur kan demokratin stärkas?

Vad bör då göras för att förstärka det demokratiska inslaget i svensk
EU-politik?

Vänsterpartiet hyser inga illusioner om möjligheterna att omvandla EU till
fungerande demokrati. Men däremot kan och bör initiativ tas för att förstärka
riksdagens inflytande över EU-politiken.

Sverige bör bli mer aktivt när det gäller att verka för att makten över
viktiga frågor förs tillbaka till medlemsländerna. Det gäller t.ex. huvuddelen
av jordbrukspolitiken men även många andra områden. De nationella
parlamenten måste ges initiativrätt i en eller annan form. Kommissionens
initiativmonopol måste brytas. Sveriges regering bör lyfta fram dessa frågor
genom att föreslå riksdagen ett program för EU-politikens långsiktiga
utveckling. Detta utvecklar vänsterpartiet i en särskild motion till årets
riksmöte.

Det är också viktigt att förstärka riksdagens roll. Riksdagskommitténs
referensgrupp har utarbetat en rapport där många positiva förslag förs fram
och där mycket matnyttig information finns med om EU och riksdagen.

Förslagen syftar dock främst till att höja ambitionsnivån i riksdagen för
den egna hanteringen av EU-frågorna. Kommittén föreslår förbättringar för
utskottens och kammarens beredning av EU-frågorna. Kommittén föreslår
fler debatter och att utskotten ska kunna ta initiativ för att åstadkomma
tillkännagivanden från riksdagen. Man betonar att riksdagen och dess organ
måste komma in på ett tidigt stadium, helst innan kommissionen publicerar
grön- och vitböcker.

Andra förslag är t.ex. uppföljning av EU-rättsliga beslut, ökad
kunskapsinhämtning, bättre återrapportering till riksdagen från regeringens
sida, samt bättre information till allmänheten.

Allt detta välkomnar vänsterpartiet.

9 Regeringen ska kunna bindas

EU-medlemskapet har inneburit att regeringen övertagit rollen som
lagstiftare från riksdagen på de områden där EU har kompetens att anta
bindande rättsakter. Riksdagen borde som lagstiftande församling ha
kontroll och styrningsmöjligheter över de lagstiftningsfrågor som
riksdagen skulle ha beslutat om, om Sverige inte varit medlem, men som
nu beslutas i ministerrådet. I EU gäller det förordningar och direktiv som
har direkt tillämpning före svenska lagar.

Men detta låter sig inte göras med dagens organisation av riksdagens
EU-arbete. Tidsrytmen stämmer inte. När de viktiga lagförslagen ska hanteras
under hösten så sker det vanligtvis i slutet av ordförandeperioden. Då är
riksdagen och dess utskott överlupna med frågor kring budgeten. På
försommaren, då riksdagen stänger, kommer många av de viktigaste
lagförslagen. Riksdagen är också stängd då det kommande ordförandeskapet
inom EU presenterar sitt arbetsprogram under sommaren. Enligt
riksdagskommitténs referensgrupp är det två till tre månader i början av året
som riksdagen har tid att följa EU-arbetet ingående. Detta duger inte. Då blir
det ändå regeringen som bestämmer över lagarna, inte den lagstiftande
församlingen, riksdagen.

I Danmark anses motsvarigheten till EU-nämnden, Europaudvalget, vara
det viktigaste utskottet för Folketinget. I Sverige har riksdagens EU-nämnd
inte alls samma tyngd och har blivit allt mindre uppmärksammad.
Presskonferenser i anslutning till nämndens sammanträden har blivit en arena
för ministrar att föra fram sina ståndpunkter. Nu kan det hävdas att den
danska motsvarigheten har sin tyngd genom långvarig tradition av
minoritetsregeringar och inte genom en stark konstitutionell ställning. Skulle
Danmarks regeringar bli starkare så skulle också Europaudvalget bli lika
maktlöst som den svenska EU-nämnden, är en synpunkt som ofta framförs.
Men det är inget argument för att inte stärka den svenska riksdagens ställning
gentemot regeringen. Redan i grundlagsutredningen "EU och våra
grundlagar" (SOU 1993:14) anförde vänsterpartiets ledamot, Kenneth Kvist, i
en reservation följande:

Nämnden borde alltså ges en betydligt mera aktiv och styrande roll. Den
borde när så är möjligt och vid behov se till att ärende behandlas av
riksdagen och i andra fall bör den själv kunna fatta beslut som ska vara
vägledande för regeringen.

Riksdagen bör ge regeringen till känna att den sittande
Författningsutredningen ges tilläggsdirektiv för att ändra grundlagen så
att riksdagen kan delegera makt till ett riksdagsorgan, exempelvis
EU-nämnden. Detta organ ska kunna binda regeringen för en politisk
handlingslinje inför beslut om förordningar och direktiv i EU:s
ministerråd.

Det avgörande är att ett representativt organ tillsätts som kan följa
EU-besluten under hela beslutsprocessen. Däremot bör detta organ inte i
detalj klavbinda regeringen så att alla dörrar stängs för eventuella
kompromisser.

10 EMU - ett stort bakslag för demokratin

Den ekonomiska och monetära unionen, EMU, är kanske det tydligaste
exemplet på hur demokratin alltmer hamnar på undantag i EU. Den
gemensamma centralbanken, ECB, sköter självständigt penningpolitiken
utan någon rätt för folkvalda och regeringar att påverka politikens
utformning. De sex tjänstemännen i direktionen, ECB:s verkliga
maktcentrum, går inte att avsätta och deras långa mandatperiod i
kombination med att de inte kan utses för en ny period, är ägnat att
ytterligare förstärka oberoendet till demokratiskt valda politiker och
folkliga opinioner. Dessutom är protokollen inom ECB hemligstämplade
till skillnad från den svenska Riksbanken där protokollen offentliggörs
redan efter två veckor.

De som försvarar denna konstruktion försöker ofta ge sken av att
penningpolitiken är objektiv och neutral och därmed står över de politiska
intressen och motsättningar vilka gör sig gällande på de flesta andra
politikområden.

Det är ingen nämnvärd överdrift att jämföra med hur de krafter i Sverige
som motsatte sig demokratins införande i början av förra seklet resonerade;
politiken måste skötas av experter och kompetenta (i realiteten de rika och
kapitalägarna), vanligt folk (arbetarklassen och kvinnorna) förstår inte sitt
eget bästa och klarar inte av att fatta kloka och långsiktiga beslut till gagn
för
hela samhället. Men då liksom nu handlar det bara om att säkra
genomförandet av en viss politik. Det är inte neutralt, objektivt eller uttryck
för något slags gemensamt samhällsintresse att sätta mål om prisstabilitet före
exempelvis ökad sysselsättning. Ett mål som dessutom blir styrande och sätter
ramar för den ekonomiska politiken i vid mening.

Denna inriktning på politiken är fastlagd i fördragen. Det innebär att
viktiga delar av den ekonomiska politiken inte går att förändra via väljarnas
önskemål i val till nationella parlament. Vad väljarna än tycker så ligger
politiken fast. För att genomföra en förändring måste alla länder vara överens
samtidigt, vilket självfallet gör det mycket svårt att få till stånd en
förändring.
På detta sätt har man i realiteten dragit undan viktiga delar av den
ekonomiska politiken från folkligt och demokratiskt avgörande. Detta är
också själva syftet med centralbankskonstruktionen. Vare sig i val eller i den
löpande politiken ska väljare och folkvalda kunna påverka politikens
utformning.

Frågan om Sveriges Riksbank har vänsterpartiet utvecklat i en särskild
motion till årets riksmöte.

11 Minska klyftan

Att bekänna sig till och hylla demokratin som princip görs dagligen och
stundligen bland toppolitiker i Sverige och de andra EU-länderna.
Samtidigt ser vi hur den politiska praktiken glider allt längre bort från den
demokratiska princip som man så högtidligt hyllar. Vissa statsvetare
menar att vi är på väg in i en era vilken kan benämnas som
postdemokratisk. Än kanske vi inte är där men vänsterpartiet menar att
det är hög tid att fatta beslut som väsentligt minskar klyftan mellan den
demokratiska retoriken och den mindre demokratiska praktiken.

Stockholm den 4 oktober 2000

Gudrun Schyman (v)

Hans Andersson (v)

Ingrid Burman (v)

Lars Bäckström (v)

Stig Eriksson (v)

Owe Hellberg (v)

Berit Jóhannesson (v)

Tanja Linderborg (v)

Lars Ohly (v)