Åtgärder mot skatteflykt och ekonomisk brottslighet

Motion 1981/82:2012 Olof Palme m.fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Mot. 1981/82: 2012

Motion
1981/82:2012
Olof Palme m.fl.

Åtgärder mot skatteflykt och ekonomisk brottslighet

Inledning

Den socialdemokratiska partikongressen antog hösten 1981 programmet
Framtid för Sverige, som anger riktlinjer för att föra Sverige ur krisen.
Detta program utgör den övergripande ramen för den politik som socialdemokraterna
har för avsikt att föra i regeringsställning.

I programmet slås fast att kampen mot skatteflykt samt skattefusk och
annan ekonomisk brottslighet måste skärpas.

Den ekonomiska brottsligheten, och då främst skatte- och avgiftsfusket,
innebär ett betydande inkomstbortfall för samhället. Detta har nyligen
beräknats till 14-20 miljarder kronor. Det är lika mycket som de totala
försvarsutgifterna. Även ur konkurrenssynpunkt är fusket allvarligt. Seriösa
näringsidkare har små möjligheter att hävda sig i konkurrensen med
företagare som fuskar med skatter och avgifter. Ytterst finns en risk för en
successiv urholkning av samhällets rättvise- och moralbegrepp. En sådan
utveckling innebär ett hot mot själva grundvalen för vårt solidariska välfärdssamhälle.
Effekterna av skatteflykten är i princip desamma.

Samhällets insatser måste mot denna bakgrund i ökad utsträckning
inriktas på att bekämpa skatteflykt och ekonomisk brottslighet.

Mycket talar för att skattesmitningen tog ordentlig fart först vid mitten
av 1970-talet. Visst förekom skattefusk och skatteflykt också tidigare. Men
då fanns det en regering som aktivt och målmedvetet arbetade för att
bekämpa dessa företeelser. Det skedde genom såväl lagstiftning som upprustning
av skattekontrollen. Vetskapen härom verkade starkt avhållande
på presumtiva fuskare.

När det gäller skattefusk bör särskilt framhållas tillkomsten av skattebrottslagen
1971 och de i samband därmed införda reglerna om skattetilllägg
och förseningsavgift, som visat sig ha avsevärda preventiva effekter.

Bland lagstiftningsåtgärderna mot skatteflykt kan nämnas följande:

O missbruk av skattereglerna om pensionsförsäkringar förhindras genom
lagstiftning 1959, 1964 och 1973,

O möjligheten att uppnå lättnader i förmögenhetsbeskattningen genom att
dela upp familjens förmögenhet på minderåriga barn omöjliggjordes
genom lagändring 1969,

O vissa möjligheter till skatteflykt på skogsbeskattningens område, genom
utnyttjande av dödsbon och i samband med arvsskiften, stoppades
1965,

Riksdagen 1981182. 3 sami. Nr 2012

Mot. 1981/82:2012

2

O den tidigare rätten till avdrag med obegränsat belopp för periodiskt
understöd begränsades genom lagändring,

O möjligheten till stora skattelättnader i samband med partrederier begränsades
samma år,

O avdragsrätten för premier för utländska pensionsförsäkringar slopades
genom lagändring 1969,

O en generell begränsning av avdragsrätten för premier för pensionsförsäkringar
infördes 1975,

O vinstbolagstransaktionema föranledde lagstiftning 1972,

O skattelättnaderna vid interna aktieöverlåtelser omintetgjordes genom
lagstiftning 1973,

O regler om låneförbud från eget bolag tillkom 1973,

O skärpta skatteregler för fåmansföretag infördes 1975,

När det gäller kontrollen kan följande förbättringar framhållas:

O tillkomsten av riksskatteverket år 1971,

O 1970 års förvaltningsreform som innebar ökad effektivitet inom skatteadministrationen
,

O de riksomfattande kontrollaktioner som riksskatteverket med biträde
av bl. a. länsstyrelserna genomförde i början av 1970-talet,

O 1975 års beslut om ändrad taxeringsorganisation i första instans, den
s. k. RS-reformen,

O skattemyndigheterna - centralt, regionalt och lokalt - fick successivt
allt större resurser,

O genomförandet av den s. k. bevissäkringslagen 1975.

Kampen mot skattefusk och skatteflykt var emellertid inte avslutad
genom de nu redovisade åtgärderna. Mycket återstod att göra. Den socialdemokratiska
regeringen förberedde också ytterligare insatser, bl. a. på
grundval av de redan då föreliggande förslagen om en skatteflyktsklausul
och en lag om betalningssäkring. Valutgången 1976 satte emellertid stopp
för dessa planer.

De borgerliga regeringarna har visat en påfallande ovilja att ta itu med
problemet. De reformer som trots allt har genomförts kan i regel härledas
antingen till förslag som förelåg redan vid regimskiftet 1976 eller till förslag
på grundval av initiativ som tagits under den socialdemokratiska regeringens
tid. De egna initiativen har varit få.

I oppositionsställning har vi socialdemokrater gjort vad vi kunnat för att
påskynda erforderliga ändringar. Vi har i åtskilliga motioner pekat på
svagheter i olika system och föreslagit åtgärder som varit ägnade att
medföra förbättringar. Våra förslag har, i den mån de redan prövats,
regelmässigt avslagits av den borgerliga majoriteten. Av våra förslag kan
nämnas följande:

1. inrättande av en skatteflyktskommission,

2. ökad revisionsverksamhet,

3. ökade resurser för branschvisa kontroller,

Mot. 1981/82:2012

3

4. principiell skyldighet för bankerna att lämna kontrolluppgift om ränteinkomster
och banktillgodohavanden,

5. skyldighet att i deklarationen ange till vem eller vilka gäldräntor
betalats,

6. omedelbara förbättringar av valutakontrollen,

7. ändrade direktiv till valutakommittén (E 1977:3) i syfte att få till
stånd en effektivare valutakontroll,

8. organisatoriska insatser och förslag till lagstiftning som innebär en
bättre samhällelig insyn och kontroll i företag som får lån eller bidrag från
staten,

9. utredning om företagsrevisorernas ställning och uppgifter,

10. utredning av frågan om att i vissa fall ålägga fysisk eller juridisk
person som här ett bestämmande inflytande i annan juridisk person ett
direkt ansvar för dennas skulder (ansvarsgenombrott),

11. införande av ekonomiska sanktioner mot företag som gör sig skyldiga
till ekonomisk brottslighet,

12. förbättrat samarbete mellan de myndigheter som bekämpar den
ekonomiska brottsligheten,

13. utredning av frågan om att införa näringsförbud som sanktion mot
ekonomisk brottslighet även i andra fall än vid konkursmissbruk,

14. undersökning av förutsättningarna för att införa etableringskontroll i
vissa branscher eller näringsgrenar där bl. a. skattebrottslighet är utbredd,

15. införa bättre samhällelig kontroll över kreditströmmarna och förstärka
samhällets inflytande i bankerna,

16. förbättrad information till företag och egenföretagare om redovisning
och inbetalning av skatu r och avgifter,

17. ändring av de offentliga upphandlingsbestämmelserna så att det
klart framgår att anbudsgivarnas (entreprenörernas) skatte- och avgiftsförhållanden
skall beaktas vid anbudsprövningen,

18. skärpta regler i fråga om grå arbetskraft också inom det privata
näringslivet,

19. skärpt prövning av framställningar om B-skattesedel,

20. effektivare debitering och uppbörd av preliminära arbetsgivaravgifter,

21. skärpt offensiv arbetsgivarkontroll,

22. effektivare användning av olika myndigheters ADB-register i kampen
mot den ekonomiska brottsligheten,

23. rationellare förfarande vid indrivning av skatter och avgifter,

24. utredning av möjligheterna att införa ett vidgat ansvar för skatter
och avgifter, t. ex. i form av solidariskt betalningsansvar mellan makar
alternativt inom familjen,

25. förlängd preskriptionstid för uppbördsbrott,

26. kriminalisering av underlåtenhet att betala in arbetsgivaravgifter och
mervärdeskatt,

Mot. 1981/82:2012

4

27. skärpning av påföljderna för redovisningsbrott och försvårande av
kontroll i grova fall.

Förslagen under punkterna 16-27 har förts fram i motionerna 1980/
81:1462-1465. Flertalet av dessa förslag har ännu inte behandlats av
riksdagen.

Riksdagens borgerliga majoritet avslog åtskilliga av våra förslag så sent
som under år 1981. Med hänsyn härtill upprepar vi dem inte nu. Men det
innebär självfallet inte att vi ändrat uppfattning i sakfrågan. Vi vidhåller
våra förslag och avser att återkomma till dem i annat sammanhang.

Efter det att riksdagen avslagit våra förslag har regeringen i vissa fall
genomfört eller aviserat åtgärder i enlighet med förslagen. Så sker även i
den nu framlagda budgetpropositionen. Vi har självfallet ingen erinran
häremot. Tvärtom välkomnar vi regeringens i viss mån ändrade attityd i
dessa frågor. Men det behövs åtgärder härutöver. I det följande lämnas en
rad förslag till sådana ytterligare åtgärder för att effektivisera kampen mot
skatteflykt och ekonomisk brottslighet.

1. Samordning av insatserna mot den ekonomiska brottsligheten m. m.

Regeringen föreslår i budgetpropositionen en omorganisation av brottsförebyggande
rådet (BRÅ). Bl. a. föreslås att den särskilda styrgruppen för
lagstiftning om den ekonomiska brottsligheten avskaffas. I stället föreslås
insatserna samordnas av en för ändamålet särskilt bildad samrådsgrupp
inom kanslihuset.

Vi kan under en förutsättning godta den föreslagna omorganisationen av
BRÅ och bildandet av samrådsgruppen. Förutsättningen är att det samtidigt
inrättas ett fristående organ, en kommission mot skatteflykt och
ekonomisk brottslighet, med uppgift att fortlöpande bevaka den skatteplanering
och ekonomisk brottslighet som kontinuerligt pågår och utvecklas
i samhället.

Kommissionen bör ha en parlamentarisk sammansatt styrelse och dessutom
bestå av högt kvalificerade jurister och ekonomer. Kommissionen
bör sammanställa erfarenheter från skattekontrollen och kontrollen av den
ekonomiska brottsligheten ute på fältet och i mån av behov även studera
förhållandena i andra länder. På så sätt byggs successivt upp en erfarenhetsbank
inom kommissionen i fråga om skatteflykt och ekonomisk brottslighet.
Resultatet av detta arbete bör fortlöpande redovisas till regeringen.
Kommissionen bör även lägga fram förslag till konkreta åtgärder på grundval
av erfarenheterna av dess arbete. Ambitionen för kommitténs arbete
bör vara att man hela tiden skall ligga i takt med och helst steget före den
skatteplanering och ekonomiska brottslighet som ständigt utvecklas i samhället.

Verksamheten bör tills vidare bedrivas försöksvis. Vi föreslår att 1 milj.
kr. anvisas för detta ändamål för budgetåret 1982/83.

Mot. 1981/82:2012

5

2. Resurser för utredning av ekonomisk brottslighet

Polisens utredningar av ekonomisk brottslighet sker i stor utsträckning
inom de för ändamålet särskilt organiserade rotlarna, de s.k. EKO-rotlarna.
Sådana finns förutom i storstäderna också i ett antal större polisdistrikt
i landsorten. Belastningen på dessa enheter är genomgående mycket
hög.

I budgetpropositionen föreslås att fyra nya EKO-rotlar inrättas och att
dessa - genom omfördelning från främst ordningssidan - tillförs sammanlagt
16 tjänster.

Vi har ingen erinran mot detta förslag. Men härutöver bör enligt vår
mening de redan befintliga EKO-rotlarna tillföras ytterligare personal för
att arbetssituationen där skall kunna bemästras och nuvarande balanser
arbetas av. Vi föreslår ett personaltillskott om sammanlagt 25 tjänster. I
likhet med regeringens förslag bör förstärkningen ske genom omfördelning
av polisens resurser. Det bör ankomma på regeringen att i samråd med
rikspolisstyrelsen avgöra fördelningen av den nu föreslagna förstärkningen
mellan olika polisdistrikt.

Den ökade satsningen inom polisen på utredning av ekonomiska brott
har inneburit en ökad arbetsbörda även för åklagarväsendet. Resurserna
inom detta område har inte byggts ut i samma utsträckning som inom
polisen. Åklagarväsendet har därför på sina håll uppenbara problem att
stämma och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet i samma takt som
nya mål kommer in från polisen. Högarna av mål växer med den risk för
åtalspreskription som det innebär.

Enligt vår mening bör även åklagarväsendets resurser för utredning av
ekonomisk brottslighet förstärkas. Vi föreslår att tio nya tjänster för detta
ändamål. Kostnaden härför kan beräknas till 2 milj. kr.

3. Skärpning av skatteflyktsklausulen

Den form av skatteundandragande som brukar kallas skatteflykt kännetecknas
av att de skattskyldiga använder sig av civilrättsligt giltiga avtal för
att uppnå skatteförmåner som strider mot lagstiftningens anda och mening.
Dessa förfaranden, till skillnad från skentransaktioner, har skattedomstolarna
i allmänhet inte ansett sig kunna underkänna utan uttryckligt stöd i
lag. Under den socialdemokratiska regeringens tid täpptes skatteflyktsmöjligheterna
successivt till genom punktlagstiftning. Denna lagstiftningsteknik
har emellertid sin begränsning. Man kan t. ex. inte förutse och
reglera alla situationer som kan uppkomma. Vidare kan speciallagstiftningen
öppna nya möjligheter till kringgåenden. Mot denna bakgrund är det
nödvändigt med en allmän skatteflyktsklausul.

Under år 1976 förbereddes i finansdepartementet en sådan lagstiftning
på grundval av ett förslag som lämnats hösten innan (SOU 1975:77 Allmän

Mot. 1981/82:2012

6

skatteflyktsklausul). Valutgången 1976 innebar emellertid ett stopp för
detta arbete.

Socialdemokraterna har i motioner under allmänna motionstiden 1977,
1979 och 1980 krävt att regeringen skulle lägga fram förslag till lag mot
skatteflykt i huvudsak i enlighet med betänkandet Allmän skatteflyktsklausul.

Hösten 1980 föreslog regeringen och antog riksdagens borgerliga majoritet
en lag mot skatteflykt. Denna har emellertid fått en alltför snäv avfattning
och ett alltför exakt innehåll för att kunna uppfylla rimliga effektivitetskrav.

Socialdemokraterna i skatteutskottet reserverade sig också mot utformningen
av klausulen. Man menade att samma kritik kunde riktas mot lagen
mot skatteflykt som mot speciallagstiftningen mot skatteflykt. Ett förfarande
skall nämligen enligt den nu genomförda lagstiftningen kunna underkännas
endast under den uttryckliga förutsättningen att en skattebestämmelse
kringgås. Härutöver skall vissa snävt utformade rekvisit vara uppfyllda.
Med en sådan lagstiftningsteknik, framhöll s-gruppen i utskottet, är
risken uppenbarligen betydande för att även skatteflyktsklausulen - liksom
speciallagstiftningen på området - kommer att kunna kringgås. 1 vart
fall torde skattedomstolarnas möjligheter att med tillämpning av klausulen
bekämpa skatteflykt bli mycket begränsade.

Socialdemokraterna föreslog att skatteflyktsklausulen skulle få en mer
generell utformning. Från allmänpreventiv synpunkt ansågs en sådan utformning
förenad med uppenbara fördelar, främst genom att den skulle ge
skattedomstolarna större möjligheter att ingripa mot klara fall av kringgåenden
utan att för den skull göra avkall på rättssäkerheten.

Lagen mot skatteflykt har nu varit i kraft i ett år och prövats ett antal
gånger av riksskatteverket (RSV) i ärenden om förhandsbesked. Klausulen
har hittills bara ansetts tillämplig i ett av de prövade ärendena. Av de
övriga, där klausulen alltså inte ansetts tillämplig, gällde ett avdragsrätt för
s.k. förskottsräntor, dvs. det förfarande som regeringen satte stopp för
genom en skrivelse till riksdagen i november 1981.

Utgången i de prövade förhandsbeskeden bekräftar enligt vår mening
den uppfattning socialdemokraterna i skatteutskottet redovisade i samband
med riksdagsbehandlingen. Skatteflyktsklausulen har fått en alltför
snäv utformning.

Mot den nu beskrivna bakgrunden yrkar vi att lagen mot skatteflykt,
såvitt nu är i fråga, ändras i enlighet med den socialdemokratiska reservationen
till skatteutskottets betänkande 1980/81:8.

4. Skärpt offensiv arbetsgivarkontroll

Vi föreslog i en motion under allmänna motionstiden 1981 (mot. 1980/
81: 1465) att de lokala skattemyndigheterna och länsstyrelsernas uppbörds

Mot. 1981/82:2012

7

enheter skulle tillföras ökade resurser för offensiv arbetsgivarkontroll.
Totalt föreslogs en resursförstärkning med 10 milj. kr., fördelat med 7 milj.
kr. till de lokala skattemyndigheterna och 3 milj. kr. till uppbördsenheterna.

Yrkandet avslogs av riksdagen.

I budgetpropositionen föreslås att uppbördsorganisationens resurser
minskas med 10 milj. kr. för budgetåret 1982/83. Som skäl anges rationaliseringseffekten
av den nya uppbördsorganisation som nyligen böijat tillämpas.

Vi har ingen erinran mot att denna rationaliseringseffekt förverkligas.
Men enligt vår mening bör de sålunda frigjorda medlen användas inom
uppbördsorganisationen. Härigenom skulle man kunna hejda den explosionsartade
ökningen av restförda skatter och avgifter. År 1976 uppgick
det restförda beloppet till drygt 2 miljarder kronor. I dag är motsvarande
belopp drygt 8 miljarder kronor och fortsätter att öka dramatiskt. En
mycket stor del av ökningen beror inte på egentliga betalningssvårigheter
utan är en följd av planerad och systematisk skatte- och avgiftssvindel. Vi
föreslår mot denna bakgrund att de 10 milj. kr. tas i anspråk enligt förslaget
i motion 1980/81:1465. Det bör ankomma på riksskatteverket att komma in
med förslag till hur resurserna bör fördelas.

5. Förbättrad folkbokföring

Var och en skall enligt folkbokföringsförordningen kyrkobokföras på
den fastighet där han är bosatt. En person anses enligt huvudregeln bosatt
på den fastighet där han regelmässigt vistas eller, när byte av bostad skett,
kan antas komma att regelmässigt vistas under nattvilan eller motsvarande
vila (dygnsvilan). Den som enligt denna regel kan anses bosatt på flera
fastigheter skall anses bosatt på den fastighet där han med hänsyn till sin
tjänst eller verksamhet och övriga omständigheter får anses ha sitt egentliga
hemvist.

Mantalsskrivning skall ske på den fastighet där en person rätteligen skall
vara kyrkobokförd den 1 november året före inkomståret.

Mantalsskrivningen avgör — förenklat - om en person skall beskattas
här i landet och i så fall i vilken församling och kommun. Kyrkobokföringen
är således i hög grad en fråga om skattskrivning.

Kyrkobokföringen, som alltså ligger till grund för mantalsskrivningen,
handhas av pastorsämbetena utom i Stockholm och Göteborg, där lokala
skattemyndigheten i stället ombesöijer arbetet. Mantalsskrivningen sker
hos lokal skattemyndighet.

1979 års folkbokföringskommitté har nyligen avlämnat ett betänkande.
Detta behandlar uteslutande folkbokföringens framtida organisation. De
materiella reglerna berörs över huvud taget inte.

Medvetet felaktig kyrkobokföring - och därmed även mantalsskrivning

Mot. 1981/82:2012

8

- används allt oftare som ett medel att skattefuska. Det är framför allt två
former av fusk som breder ut sig alltmer.

Det ena gäller utflyttning ur landet. En av två makar, oftast mannen,
anmäler till pastorsämbetet att han avser att stadigvarande bosätta sig
utomlands. Han avregistreras då från kyrkobokföringen, blir inte heller
mantalsskriven och försvinner sålunda ur myndigheternas register.

Ingenting hindrar emellertid i praktiken att han bor kvar hos familjen och
påböljar eller fortsätter grå eller svart näringsverksamhet. Eftersom han
inte förekommer i skatteregistret har han inga problem med skattemyndigheterna.
Han betalar alltså ingen skatt. Hustrun kan vidare bli berättigad
till bostadsbidrag eller ett högre sådant bidrag och få lägre avgift för barnen
i den kommunala barnomsorgen än innan mannen "flyttade utomlands”.

Det andra typfallet brukar kallas skenskrivning. Detta kan illustreras
med följande konstruerade men fullt realistiska exempel på 1981 års förhållanden
i en större kommun i Västsverige.

Familjen består av man, hustru och två barn, 6 och 3 år gamla. Den
ekonomiska situationen ser i utgångsläget ut så här.

	Inkomst	Avdrag	Taxering	Skatt	Bostads bidrag	Daghems avgift
Man	90000	15000	75 000'	33836	0	12120
Hustru	48000	2000	460002	13 840	0
Totalt				47 676	0	12120

' Statlig taxerad inkomst. Kommunalt taxerad inkomst 90000 kr.
2 Inkl. B-inkomst avfritidsfastighet 3 000 kr.

Mannen skriver sig nu på fritidsfastigheten, som ligger i en annan kommun.
Men han flyttar inte utan bor kvar hos familjen. Han yrkar avdrag för
underhåll till ej hemmavarande barn och frivilligt periodiskt understöd till
hustrun samt för resor mellan fritidshuset och arbetsplatsen. Familjens
ekonomiska situation blir nu en helt annan än tidigare.

	Inkomst	Avdrag	Taxering	Skatt	Bostads bidrag	Daghems avgift
Man	90000	45 100	44900	13 325	0	0
Hustru	53000'	2000	51000	13 554	7920	7560
Totalt				26879	7 920	7 560

1 5 000 kr. i periodiskt understöd från mannen ingår.

Genom skenskrivningen har familjen erhållit skattelättnad, ökade bidrag
samt sänkning av avgiften för barnomsorg enligt följande:

Mot. 1981/82:2012

9

	Rätt kbf	Skenskrivning	Vinst
Skatter	47676	26879	20797
Bostadsbidrag	0	7920	7920
Daghemsavgift	12120	7 560	4560
		Total vinst	33657

Myndigheterna har av olika skäl små möjligheter att uppdaga och åtgärda
det nu beskrivna fusket. Den praxis som utvecklats på området är
också otillfredsställande. För att förbättringar skall kunna åstadkommas
fordras ändringar i folkbokföringsförordningens materiella regler. Dessa
bör ta sikte på att mer precist ange när en person skall vara kyrkobokförd,
mantalsskriven och därmed skattskyldig i Sverige. En möjlighet är att i
anvisningar till förordningen lämna exempel på omständigheter som utgör
presumtioner för att någon skall kyrkobokföras här i landet. Det kan gälla
sådana förhållanden som att den som anmäler utflyttning har kvar familjen
i Sverige men behåller uppdrag som styrelseordförande i ett antal företag.

När det gäller skenskrivningsfallen bör myndigheterna få möjligheter att
från fastighetsägare inhämta uppgifter om vilka som bor i en fastighet.
Enligt nuvarande regler får myndigheterna bara fråga om viss namngiven
person bor i fastigheten. Även andra åtgärder bör vidtas för att skapa
bättre möjligheter för myndigheterna att utöva en effektiv kontroll av att
folkbokföringens regler efterlevs.

Med hänvisning till det anförda yrkar vi att folkbokföringsförordningen
snarast blir föremål för en översyn med den angivna inriktningen.

6. Resurser för kontroll av utrikeshandeln

I brottsförebyggande rådets regi har nyligen genomförts en undersökning
av formerna för och omfattningen av den ekonomiska brottsligheten
vid import och export.

En rad olika fel upptäcktes vid de kontrollaktioner som företogs som ett
led i undersökningen. Vid import av avgiftsbelagda varor uppgavs t. ex. för
lågt värde, felaktigt ursprungsland, felaktiga statistiska nummer, felaktig
kvantitet och felaktiga förutsättning för tullfrihet eller tullnedsättning och
annan avgiftsfrihet. Även andra fel uppdagades.

Enbart värdefelet vid lastbilsimport till Sverige uppskattades enligt undersökningen
till 1,7 miljarder kronor.

Det finns enligt undersökningen skäl att misstänka att det över huvud
taget är vanligt med fel och att den ekonomiska brottsligheten — vid import
i synnerhet men även vid export - kan vara mycket omfattande och avse
flera miljarder kronor per år som undandras beskattning och avgiftsbeläggning.

Man kan självfallet inte dra några säkra eller långtgående slutsatser av
den gjorda undersökningen. Därtill är urvalet alltför begränsat. Vidare har

Mot. 1981/82:2012

10

inte visats att de uppdagade felen genomgående är ett uttryck för ekonomisk
brottslighet. Det kan inte uteslutas att det i vissa fall kan finnas
godtagbara förklaringar till t. ex. skillnaden mellan uppgivet och verkligt
importvärde. Men resultatet av undersökningen antyder likväl att den
ekonomiska brottsligheten i samband med import och export är betydande.
Det finns därför anledning att permanent förstärka tullverkets resurser
för stickprovsvisa kontroller.

Vi har under hand erfarit att generaltullstyrelsen avser att i framställning
till regeringen föreslå att den rutinmässiga kontrollen inom tullverket
skall ske med hjälp av ADB. Vi utgår från att regeringen snarast ställer
erforderliga medel till förfogande för detta ändamål. Härigenom kan resurser
frigöras för ökade kontrollaktioner i enlighet med vad vi förordat i
det föregående.

Den angivna effekten av en övergång till ADB uppkommer endast delvis
under budgetåret 1982/83. För detta budgetår bör tullverket därför tillföras
särskilda resurser för de föreslagna stickprovskontrollerna. Vi föreslår att
tullverket för ändamålet anvisas 2 milj. kr.

En betydande del av den ekonomiska brottslighet som förekommer i
samband med utrikeshandeln, och då främst vid export, avser fusk med
mervärdeskatt. Det är framför allt avdragsrätten för fiktiv mervärdeskatt
som missbrukas. Mervärdeskatteutredningen har efter initiativ av skatteutskottet
våren 1981 fått i uppdrag att med förtur pröva denna avdragsrätt.

Socialdemokraterna i skatteutskottet förutsatte i en motion hösten 1981,
med anledning av regeringens proposition (1981/82:59) om ändring i mervärdeskattelagen,
att regeringen skulle bereda det enligt uppgift då nära
förestående förslaget från mervärdeskatteutredningen på ett sådant sätt att
det kunde bli föremål för riksdagens prövning senast under våren 1982.
Enligt vad utskottet hade inhämtat avsåg regeringen att framlägga en
proposition våren 1982, varför motionen i denna del ansågs besvarad.

Mervärdeskatteutredningen har ännu inte avlämnat något förslag om
ändrad avdragsrätt för fiktiv mervärdeskatt. I budgetpropositionen aviseras
inte heller någon proposition i frågan. Vi framställer inte nu något
yrkande på denna punkt men vill med eftertryck betona det angelägna i att
regeringens förslag verkligen läggs under våren 1982, trots att utredningens
förslag är försenat. Det kan då finnas anledning för oss att återkomma i
ämnet.

7. Serveringstillstånd för restauranger

Regler för serveringstillstånd för restauranger finns i lagen (1977:293)
om handel med drycker (LHD).

Prövningen av restaurangbehovet skall enligt LHD framför allt ske
genom kommunens försorg. Kommunen har rätt att hos länsstyrelsen

Mot. 1981/82:2012

11

begära återkallande av tillsvidaretillstånd på grund av missförhållanden
eller på grund av att verksamhetens inriktning har ändrats så att tillstånd ej
skulle ges vid en nyprövning. Vetorätten omfattar enligt lagen dels beslut
om tillstånd skall ges eller ej, dels beslut om olika slags drycker.

Frågan om personlig lämplighet hos den som söker serveringstillstånd
behandlas i 40 § LHD. Där anges: ”Vid tillståndsprövningen skall särskilt
beaktas behovet av serveringen, sökandens lämplighet och serveringsställets
tjänlighet för ändamålet.”

I socialstyrelsens anvisningar till LHD (SOS FS (S) 1979:71) anges
bland annat följande.

Lämplighetskravet får allmänt sett anses innebära att sökanden skall
vara lämplig för den socialt ansvarsfulla uppgiften att driva servering med
alkoholdrycker.

Vidare framhålls att lämplighetskravet givetvis måste omfatta ett ansenligt
krav på sökandens sociala anpassning. Om sökanden är känd för
tidigare misskötsamhet i ekonomiska frågor, bör detta beaktas vid lämplighetsprövningen.

Kraven gäller såväl enskild person som juridisk person, styrelseledamöter
och annan person i ledande ställning inom företaget såsom verkställande
direktör, bolagsdelägare och aktieägare med mera betydande aktieinnehav.
Prövningen bör gälla den som har det verkliga inflytandet i
rörelsen.

Förhållandena inom restaurangbranschen i framför allt storstäderna har
under de senaste åren ändrats i flera avseenden och utvecklingen har gett
anledning till oro. Man kan dels peka på uppgången i antalet ansökningar
om nya och utökade serveringstillstånd, dels på den märkbart hårdnande
konkurrensen, vilket kan medföra åsidosättande av gällande förordningar
och bestämmelser.

De seriöst drivna restaurangerna, som utgör det stora flertalet, kommer i
framtiden att få allt svårare att klara sig i konkurrensen med mindre
nogräknade företag.

I åtskilliga fall har konstaterats brister i fråga om inbetalning av källskattemedel,
moms, arbetsgivaravgifter etc.

I vissa fall förekommer också mycket oklara ägarförhållanden. 1 syfte att
kringgå bestämmelserna om personlig lämplighet att driva restaurangrörelse
etableras bulvanförhållanden av olika slag. Anknytning till ekonomisk
brottslighet är inte ovanlig.

Tendenser i nu nämnda riktningar måste enligt vår mening bemötas med
skärpt kontroll och resoluta ingripanden från samhällets sida. En sanering
av restaurangbranschen är angelägen.

Att erhålla tillstånd för servering av alkoholdrycker kan inte betraktas
som en medborgerlig rättighet, som kan tillkomma envar som uppfyller

Mot. 1981/82:2012

12

vissa formella krav. Att vara innehavare av serveringstillstånd är i hög
grad en fråga om förtroende från samhällets sida. Trots det har i några
uppmärksammade fall länsstyrelsen i Stockholms län inte velat gå med på
kommunens begäran att återkalla serveringstillstånd för restaurangägare
som enligt kommunen inte uppfyller kraven på ekonomisk skötsamhet.
Det bör därför enligt vår mening göras helt klart att den som systematiskt
missköter sina ekonomiska åligganden inte kan anses vara lämplig att
inneha serveringstillstånd.

Vi vill vidare peka på en annan brist i den gällande lagstiftningen. Enligt
bestämmelserna i LHD har kommunen vetorätt när det gäller ansökningar
om nya serveringstillstånd. Sådana ansökningar prövas därför mycket
utförligt. Däremot finns ingen vetorätt när det gäller ägarskiften. Det
innebär att överföring av serveringstillstånd kan beviljas av länsstyrelsen
efter en många gånger mindre omfattande utredning.

Inom kommunerna sker omfattande utredningar när det gäller ansökningar
om nya tillstånd. Ärendena underremitteras till resp. socialdistrikt,
till miljö- och hälsovårdsförvaltningen, till branschorganisationer och fackliga
organisationer. Samråd sker med den lokala skattemyndigheten, med
riksförsäkringsverket etc. Därtill yttrar sig polismyndigheten direkt till
länsstyrelsen. Ärendena behandlas av förtroendevalda organ i flera led.
Efter behandling i sociala centralnämnden tar kommunfullmäktige slutlig
ställning till frågan, om kommunen skall godkänna ansökan eller utnyttja
den kommunala vetorätten.

När det gäller ägarskiften förutsätter LHD att ärendena skall avgöras
direkt hos länsstyrelsen. Det innebär att kommunens kontrollmöjligheter
inte kan användas på samma sätt som när det gäller nya tillstånd.

Det är givetvis angeläget att samhället inte avhänder sig möjligheten att
ingripa mot uppenbart misskötsamma och olämpliga företagare. Samhällets
möjligheter att komma till rätta med olägenheterna inom restaurangbranschen
skulle öka avsevärt om remissförfarandet till kommunerna
byggdes ut till att även omfatta ägarskiften på samma sätt som det nu gäller
för nyetableringar.

Mot en sådan utvidgning kan anföras att den skulle medföra ökad byråkrati
och förlängda handläggningstider till nackdel för den stora mängden
skötsamma företagare. Sådana farhågor bör emellertid lätt kunna elimineras
om länsstyrelserna medges rätt att lämna tillfälliga tillstånd i avvaktan
på ett slutligt ställningstagande från kommunens sida.

Sammanfattningsvis vill vi föreslå att riksdagen hos regeringen begär
förslag i syfte att förbättra kommunernas möjligheter att på ett bättre sätt
kunna fullfölja sitt arbete avseende handläggning av serveringsärenden i
kampen mot den ekonomiska brottsligheten inom restaurangbranschen.

Förslagen bör innebära att kommunen hos länsstyrelsen äger rätt att
begära återkallande av serveringstillstånd p. g. a. ekonomiska oegentligheter
som t. ex. oredovisade skatter och avgifter. Det kommunala vetot

Mot. 1981/82:2012

13

bör utvidgas till att gälla även i dessa fall. Vidare bör kommunen vara
remissinstans vid ägarskiften.

8. Ändring av aktiebolagslagens likvidationsregler

Manipulationer med aktiebolag används inte sällan som ett led i ekonomisk
brottslighet. Ibland sker transaktioner i flera led mellan olika bolag.
Dessa drivs i konkurs allt efter som de fyllt sin funktion i brottskedjan.
Reglerna i aktiebolagslagen bör mot denna bakgrund i största möjliga
utsträckning utformas så att de förhindrar eller försvårar ekonomisk
brottslighet.

Enligt 1910 års aktiebolagslag var skyldigheten för ett aktiebolag att
träda i likvidation ovillkorlig när aktiekapitalet gått förlorat till två tredjedelar
och bristen inte blivit helt fylld inom tre månader efter det bolagsstämman
erhållit meddelande om förlusten.

I 1944 års aktiebolagslag utsträcktes fristen för att helt fylla bristen till
fyra månader från bolagsstämman.

Nu gällande aktiebolagslag innebär en försvagning av borgenärsskyddet.
Styrelsens plikt att agera vid befarad kapitalförlust har inte samma kategoriska
avfattning som tidigare. Fristen för bolagsstämman att besluta om
likvidation har utsträckts ytterligare, från fyra månader till ”ordinarie
bolagsstämma under nästföljande räkenskapsår”, vilket kan innebära mer
än ett år. Dessutom behöver inte hela bristen fyllas. Det räcker att halva
aktiekapitalet är täckt vid sistnämnda bolagsstämma för att likvidationsplikten
skall undgås.

Att likvidationsplikt inträder först när två tredjedelar av aktiekapitalet
gått förlorat innebär att regeln om 50000-kronorsbolag är allvarligt urholkad.
Denna regel innebär ju att ett 50000-kronorsbolag kan drivas med ca
17000 kr. i aktiekapital. Detta är inte en tillfredsställande ordning. Enligt
vår mening bör man höja kvotdelen till hälften av aktiekapitalet.

En sådan ändring minskar risken att bolag kommer i situationer där
bristen i aktiekapitalet blivit så stor att bolagen inte inom föreskriven tid
förmår fylla den.

Vi menar vidare att om man i lagen lagt fast uppfattningen att 50000 kr.
är ett minimum som ersättning för aktieägarnas personliga betalningsansvar
bör det inte vara tillåtet att varaktigt driva aktiebolag med lägre
aktiekapital. Hela bristen i aktiekapitalet bör därför täckas. För att undvika
likvidationsskyldighet bör denna åtgärd, i enlighet med vad som gällde
enligt 1910 års aktiebolagslag, vidtas inom tre månader efter det bolagsstämman
erhållit meddelande om bristen.

De aktiebolag som används i den ekonomiska brottsligheten drivs ofta
med ett behållet aktiekapital i närheten av den gräns då likvidationsskyldighet
inträder. Bolagen fyller sällan på aktiekapitalet mer än nödvändigt,
dvs. upp till hälften av det formellt föreskrivna beloppet 50000 kr. De

t

Mot. 1981/82:2012

14

föreslagna ändringarna kan därför utgöra ett verksamt bidrag i kampen mot
den ekonomiska brottsligheten.

Vi föreslår att likvidationsreglerna i aktiebolagslagen ändras i enlighet
med vad vi nu anfört. Det bör ankomma på regeringen att närmare utforma
de föreslagna lagändringarna.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer vi*

1. att riksdagen beslutar att till Kommissionen mot skatteflykt och
ekonomisk brottslighet för budgetåret 1982/83 under andra huvudtiteln
anvisa ett förslagsanslag av 1000000 kr.,

2. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som anförts i motionen om förstärkning av polisens resurser
för utredning av ekonomisk brottslighet,

3. att riksdagen beslutar att till Läns- och distriktsåklagarmyndigheterna
för budgetåret 1982/83 under andra huvudtiteln utöver i
proposition 1981/82:100 bil. 3 föreslaget förslagsanslag anvisa
ytterligare 2000000 kr.

Stockholm den 26 januari 1982
OLOF PALME (s)

CURT BOSTROM (s)
INGVAR CARLSSON (s)
HANS GUSTAFSSON (s)
LILLY HANSSON (s)

LENA HJELM-WALLÉN (s)
PAUL JANSSON (s)

GÖRAN KARLSSON (s)
OLLE WESTBERG (s)
i Hofors

MAJ-LIS LANDBERG (s)
ESSEN LINDAHL (s)

LISA MATTSON (s)

THAGE PETERSON (s)
ANNA-GRETA SKANTZ (s)
INGVAR SVANBERG (s)
LARS ULANDER (s)
VALTER KRISTENSON (s)

* Se även motionerna 1981/82: 2013

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982