Regler för organiserad handel med el, m.m.
Kommittédirektiv 1995:112
Regler för organiserad handel med el, m.m.
Innehåll
- Beslut vid regeringssammanträde den 17 augusti 1995
- Bakgrund
- Organiserad handel med el
- Kontroll av utrikeshandeln med el
- Allmänt
- Börshandel med el
- Regler för utrikeshandeln med el
Beslut vid regeringssammanträde den 17 augusti 1995
Sammanfattning av uppdraget
En utredare skall- föreslå ett regelverk för en organiserad börshandel med el, där möjligheterna att bedriva börshandel i samarbete med våra nordiska grannländer beaktas,
- lämna förslag till den reglering av utrikeshandeln med el som kan bli nödvändig för att säkerställa försörjningstryggheten.
Bakgrund
Riksdagen beslutade våren 1994 om en reformering av elmarknaden (bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358) i enlighet med de förslag regeringen lagt fram i propositionen Handel med el i konkurrens (1993/94:162). Sommaren 1994 tillkallade regeringen en kommission, Energikommissionen (N 1994:04), med parlamentarisk sammansättning. Energikommissionen skall enligt sina direktiv (dir. 1994:67) granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Enligt direktiven skulle kommissionen särskilt behandla utlandshandeln med el och de regionalpolitiska frågorna. Riksdagen beslutade i december 1994 att skjuta upp elmarknadsreformens ikraftträdande för att skapa möjligheter för Energikommissionen att genomföra en bredare konsekvensanalys av de nya reglerna för elmarknaden innan reformen träder i kraft (prop. 1994/95:84, bet. 1994/95:NU10, rskr. 1994/95:141). Kommissionen fick i uppdrag att med förtur behandla bl.a. frågan om utrikeshandeln med el. Energikommissionen överlämnade i februari 1995 delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:15) med förslag till kompletteringar av regelverket för elmarknadsreformen. Regeringen har nyligen överlämnat propositionen Ny ellagstiftning (1994/95:222) där det föreslås ändringar och kompletteringar i den vilande ellagstiftningen och att denna skall träda i kraft den 1 januari 1996. Ellagstiftningsutredningen (N 1992:04) har i uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet. Utredningen har nyligen överlämnat betänkandet Elförsörjning i ofred (SOU 1995:51). Utredningen skall slutföra sitt arbete senast den 1 november 1995.Organiserad handel med el
De nya regler som föreslås i propositionen kommer att leda till en förändrad rollfördelning på elmarknaden, där kundens behov står i centrum. Genom att det står varje kund fritt att välja leverantör kommer den nuvarande regionala avgränsningen av elförsörjningen att luckras upp. Det är också sannolikt att kontrakt med skiftande varaktighet och varierande villkor i övrigt kommer att utvecklas för att bättre än i dag tillgodose kundernas specifika behov. Huvuddelen av handeln med el förväntas liksom hittills ske genom tidsbundna kontrakt mellan kraftproducenter och distributörer eller slutförbrukare. En effektiv marknad förutsätter emellertid också att det finns en väl fungerande kortsiktig handel med el med öppen prisbildning. Ett tiotal företag svarar i dag för merparten av elproduktionen i Sverige. Ett kostnadseffektivt utnyttjande av produktionsanläggningarna, dvs. att anläggningar med de lägsta rörliga produktionskostnaderna används i första hand, förutsätter att kraftproducenterna har möjlighet att köpa s.k. tillfällig kraft av varandra. Också återdistributörer och större förbrukare av el har ett intresse av att kunna täcka en del av sina behov genom kortsiktig handel med el. För närvarande sker en samordning av den svenska elproduktionen genom den s.k. produktionsoptimeringen, som är ett produktionssamarbete mellan de större kraftföretagen. Konkurrensverket har dock i beslut den 24 november 1994 funnit att produktionsoptimeringen i sin nuvarande form inte är förenlig med konkurrenslagen (1993:20). Verket har därför avslagit kraftproducenternas ansökan om s.k. icke-ingripandebesked. Verket har dock medgett undantag för samarbetet fram t.o.m. den 31 december 1995. Beslutet att inte bevilja icke-ingripandebesked har av kraftproducenterna överklagats till Stockholms tingsrätt. Regeringen gör i propositionen 1994/95:222 Ny ellagstiftning bedömningen att en organiserad handelsplats för el (en elbörs) ytterligare kan förbättra handeln samt förbättra prisinformationen och beslutsunderlaget för producenter, leverantörer och förbrukare av el. Det anges också att en elbörs för handel med tillfällig kraft som avser faktiska leveranser har betydelse både för elsystemets effektiva drift och för Svenska kraftnäts möjligheter att handha systemansvaret. Börsen skall därför ses som en del av elsystemets infrastruktur. Regeringen konstaterar att Svenska kraftnät som systemansvarig myndighet har en central roll i elsystemet, och att affärsverket med sin kompetens och sina resurser bör medverka till att en elbörs etableras för den svenska marknaden. Med hänsyn bl.a. till att det i dag saknas regler som uppfyller samhällets krav på en elbörs bör huvudmannaskapet för en börs tills vidare ligga hos Svenska kraftnät. I Norge, där en reformering av elmarknaden genomfördes år 1991, har en central börsfunktion inrättats som ett led i arbetet med att säkerställa den öppna elmarknadens funktion. Börsen är statligt ägd och drivs av Statnett SF, som har systemansvaret i landet. Statnett har organiserat verksamheten i ett dotterbolag, Statnett Marked A/S. Svenska kraftnät fick i augusti 1992 i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för en svensk börs för handel med el och, om det fanns sådana förutsättningar, lämna förslag till organisation av en sådan elbörs. Svenska Kraftnät överlämnade i mars 1993 rapporten Handelsplats för el. I rapporten konstateras att det finns tekniska förutsättningar för att etablera en börs för handel med el i Sverige. I en bilaga till rapporten görs en genomgång av lagstiftningen vad avser börsverksamhet och värdepappershandel. Lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet innehåller regler om börsverksamhet, anordnande och hållande av andra marknadsplatser samt clearingverksamhet. Reglerna gäller för sådan verksamhet som rör handel med finansiella instrument. Lagen reglerar en rad förhållanden, såsom sundhetskrav, fritt tillträde, neutralitet, genomlysning, sekretess, övervakning av handeln, information m.m. Därutöver finns andra lagar som reglerar eller har betydelse för handeln med finansiella instrument. Dit hör lagen (1936:819) om skuldebrev, lagen (1991:880) om handel med finansiella instrument, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och insiderlagen (1990:1342). Enligt rapporten är nämnda regelverk dock inte direkt tillämpliga på handel med el. Energikommissionen framhåller i sitt delbetänkande att det finns, framför allt för elkunder och små producenter, ett behov av den öppna prisinformation som tryggas genom en organiserad handel. En elbörs på nordisk basis skulle också kunna fylla en viktig funktion för hela det nordiska elsystemet. Även kommissionen konstaterar dock att det i dag saknas svensk lagstiftning som är tillämplig på detta område. Kommissionen rekommenderar därför regeringen att låta utarbeta förslag till en lagstiftning som reglerar organiserad handel med el. Svenska kraftnät och dess norska motsvarighet Statnett har nyligen redovisat en utredning om en gemensam svensk-norsk elbörs, med inriktning på handel med tillfällig kraft. I rapporten konstateras att det finns tekniska förutsättningar för att skapa en svensk-norsk elbörs. Det finns emellertid behov av ett standardiserat regelverk för börsens verksamhet. Också samarbetsorganisationen Nordel har nyligen publicerat en rapport om förutsättningarna för en nordisk elbörs. I rapporterna identifieras ett antal krav som bör ställas på en sådan elbörs, bl.a. att den är förtroendeskapande, opartisk, finansiellt stabil och öppen för aktörernas synpunkter och behov. Inom ramen för det nordiska samarbetet uppdrog de nordiska energiministrarna i februari i år åt ämbetsmannakommittén för energi- och näringspolitik att utreda och redovisa förslag till ändamålsenliga former för kraftutbyte och elhandel som omfattar alla nordiska länder. En redovisning skedde vid de nordiska energiministrarnas möte i juni i år. Vid mötet gjorde energiministrarna ett gemensamt uttalande där man slog fast att det, bl.a. mot bakgrund av de förändringar som skett på elmarknaderna, är viktigt att utveckla det nordiska elsamarbetet. Vidare konstaterades att det finns behov av att etablera en organiserad handelsplats, där priset för kortsiktigt elutbyte kan fastställas, och att Sverige och Norge avser att inrätta en organiserad marknadsplats för el (en s.k. elbörs) med utgångspunkt i samarbetet mellan Statnett och Svenska kraftnät.Kontroll av utrikeshandeln med el
Sverige har under en lång följd av år haft ett omfattande utbyte av kraft med de nordiska grannländerna. Det har främst rört sig om utbyte av s.k. tillfällig kraft för att utjämna tillfälliga eller säsongsmässiga variationer i utbud och efterfrågan. Nuvarande ellag (1902:71 s.1) innehåller inte några särskilda regler som avser utrikeshandel med el. Under senare år har emellertid viktiga förändringar skett i förutsättningarna för utrikeshandel med el. Bland annat har ny teknik för s.k. undervattenskablar utvecklats. Det är numera möjligt att överföra el långa sträckor med god ekonomi. Ett uppmärksammat projekt där denna teknik används är den s.k. Baltic Cable mellan Sverige och Tyskland. Vidare pågår sedan några år en förändring av regelverken för elområdet i många länder, med sikte på att introducera ett större mått av konkurrens. Vid riksdagens behandling av regeringens proposition om en elmarknad med konkurrens (prop. 1991/92:133) betonade näringsutskottet det önskvärda i att ta hänsyn till behovet av internationell ömsesidighet för att konkurrenssnedvridningar skall undvikas (bet. 1991/92:NU 30). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen (prop. 1993/94:162)om handel med el i konkurrens konstaterade näringsutskottet att detsker en utveckling på elmarknaderna i Europa, men att arbetet med att skapa en inre marknad på den europeiska kontinenten går långsammare än i Norge och Finland. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att det fanns skäl att ytterligare analysera utlandshandelns konsekvenser för den svenska elförsörjningen. I tilläggsdirektiv till Energikommisionen i november 1994 (dir. 1994:120) angavs beträffande utlandshandeln med el att utvecklingen inom EU mot en avreglering av elmarknaderna går långsammare än vad som tidigare hade förutsatts. Kommissionen fick därför i uppdrag att analysera det arbete som pågår inom EU och bedöma hur detta bör påverka utformningen av elmarknadsreformen i Sverige. I sitt delbetänkande framhåller Energikommissionen beträffande utrikeshandeln med el att det i dag inte finns anledning att vänta någon omfattande svensk elexport med prishöjande effekter. På längre sikt ökar dock osäkerheten om utvecklingen i omvärlden. Kommissionen konstaterar att den vilande ellagstiftningen ger staten möjligheter att utöva en viss kontroll över utrikeshandeln med el. Vid prövningen av ansökan om nätkoncession för utlandsförbindelse bör ett antal bedömningskriterier tillämpas, exempelvis förbindelsens betydelse för den allmänna tillgången på överföringskapacitet till utlandet, driftsäkerheten i det svenska elsystemet och den långsiktiga leveranssäkerheten. Kommissionen föreslår att dessa bedömningskriterier införs i själva lagtexten. Kommissionen föreslår vidare att det skall införas en särskild koncession för export och import av el. För att få en sådan koncession bör den sökande kunna styrka att det finns ett ingånget avtal om export och/eller import av el som gäller under förutsättning att sökt koncession beviljas. Koncessionen skulle beviljas av regeringen. Huvudregeln bör vara att koncession beviljas, men regeringen skall ha möjlighet att kunna avslå en sådan begäran om allmän hänsyn till landets försörjningstrygghet talar emot ett beviljande av en sådan koncession. I regeringens proposition 1994/95:222 Ny ellagstiftning föreslås, mot angiven bakgrund, att ellagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att nätkoncession för utlandsförbindelse inte får meddelas om förbindelsen allvarligt skulle försämra möjligheterna att långsiktigt upprätthålla elförsörjningen i landet. Det framhålls också att en strävan bör vara att tillkommande utlandsförbindelser ägs och förvaltas av staten, för att tillgodose intresset av långsiktig försörjningstrygghet. Vidare föreslås en utvidgning av den anmälningsplikt, avseende längre kontrakt, som finns i den vilande ellagstiftningen. När det gäller frågan om en eventuell reglering av utrikeshandeln med el framhåller regeringen att ytterligare utredning är nödvändig. Utlandshandel är allmänt sett till fördel för den svenska elförsörjningen. I ett kortare tidsperspektiv finns det inte något behov av ökad styrning och kontroll av utrikeshandeln med el. Det bör dock införas en möjlighet att lägga vissa restriktioner på utrikeshandeln med el om denna i framtiden bedöms hota försörjningstryggheten. En särskild koncession för export och import av el bör därför övervägas. En eventuell reglering av utrikeshandeln måste dock utformas på ett sådant sätt att handelns positiva effekter inte äventyras. EG:s regelverk är i flera avseenden tillämpligt på elområdet. Det gäller bl.a. Romfördragets regler om fria varurörelser samt konkurrensreglerna. Vidare har direktiv antagits om öppenhet i prissättningen för gas och el (nr 90/377/EEG) och om transitering av högspänd el (nr 90/547/EEG). Sedan några år tillbaka pågår också inom EU ett arbete som syftar till att skapa förutsättningar för en inre elmarknad. Det råder i dag osäkerhet om vilket resultat som kommer att nås och vid vilken tidpunkt. Vid ministerrådets (energiministrarna) möte den 29 november 1994 konstaterades bl.a. att fullbordandet av den inre marknaden för el kräver flexibla lösningar, som måste tillämpas i en anda av ömsesidighet mellan medlemsländerna och leda till en likvärdig och icke-diskriminerande öppning av marknaderna. Dessa slutsatser bekräftades vid rådsmötet den 1 juni 1995. Samtidigt konstaterades emellertid att ett antal frågor måste diskuteras vidare, innan en gemensam ståndpunkt kan antas. Utredningsuppdraget