Införandet av en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring
Kommittédirektiv 1997:62
Införandet av en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring
Innehåll
- Sammanfattning av uppdraget
- Bakgrund
- ARBOM-utredningen
- Uppdraget
- Bildandet av den kompletterande arbetslöshetskassan
- Överflyttning av kassamedlemmar från KAS tillarbetslöshetskassorna
- Samverkan m.m.
- Redovisning av uppdraget
Sammanfattning av uppdraget
För att underlätta införandet av en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring fr.o.m. den 1 januari 1998 enligt det förslag som regeringen har lagt fram i proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring tillkallas en särskild utredare som skall- säkerställa att en kompletterande arbetslöshetskassa kan bildas och att den kan vara i full drift den 1 januari 1998,
- genomföra de åtgärder som behövs för en överflyttning av kassamedlemmar från det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) till respektive arbetslöshetskassa så att ersättning kan lämnas från kassan fr.o.m. den 1 januari 1998. En förutsättning vid uppdragets genomförande skall vara att den kompletterande arbetslöshetskassan i huvudsak övertar den nuvarande KAS- administrationen och bedriver verksamhet i Hemse, Olofström, Borås och Ljusdal.
Bakgrund
Arbetslöshetsersättningens nuvarande organisation
Arbetslöshetsersättning lämnas för närvarande i form av dels en inkomstrelaterad ersättning som betalas ut av arbetslöshetskassorna, dels ett ekonomiskt grundskydd, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), som lämnas av länsarbetsnämnderna. De båda stödformerna är reglerade i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring respektive lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.ArbetslöshetsförsäkringenDen helt övervägande delen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet lämnas i dag i form av den inkomstrelaterade ersättningen som utbetalas av arbetslöshetskassorna enligt reglerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Antalet arbetslöshetskassor uppgår för närvarande till 40. Av kassorna har 35 en nära anknytning till arbetstagarorganisationer och fem anknytning till intresseorganisationer för företagare. Det förhållandet att en kassa har anknytning till en arbetstagarorganisation hindrar inte att även företagare kan få bli medlemmar i kassan i vissa fall. Kassornas verksamhetsområden följer ofta branschgränser eller gränser för yrkessektorer och om medlemskap söker man normalt samtidigt som man ansöker om inträde i en facklig organisation eller en branschorganisation. Med medlemskap i en facklig organisation följer ofta en samtidig anslutning till en arbetslöshetskassa. Det är emellertid möjligt att bli medlem i en arbetslöshetskassa även utan samtidigt medlemskap i någon intresseorganisation. Medlemmar som övergår till ett nytt arbete, som hör under en annan arbetslöshetskassas verksamhetsområde än den där de är medlemmar, kan normalt stanna kvar i sin tidigare kassa, om det nya arbetet kan anses som endast tillfälligt. Arbetslöshetskassornas uppbyggnad och administration är inte helt enhetlig. Vissa kassor har en central administration och andra har en lokal administration. I en kassa med central administration fattas alla beslut som rör arbetslöshetsersättning av handläggare vid huvudkontoret, medan ansökningarna tas emot av de s.k. redogörarna vid respektive fackförbund. I en kassa med lokal administration lämnas ansökningarna in till kassans lokalkontor, där också ersättningsbesluten fattas. Samtliga arbetslöshetskassor är anslutna till Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO). Organisationen har till uppgift att företräda kassorna vid framställningar och yttranden till myndigheter och att medverka vid information om arbetslöshetsförsäkringen. Den verkar också för att utveckla gemensamma administrativa rutiner bl.a. genom nya datasystem. Tillsynen över arbetslöshetskassorna handhas av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Den 31 december 1995 uppgick det totala antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna till något över 3,8 miljoner. Under perioden 1986- 1995 har antalet medlemmar ökat med ca 10 procent. Vissa arbetslöshetskassor har fått ett ökat antal enskilt anslutna medlemmar, dvs. medlemmar som inte tillhör en intresseorganisation.Det kontanta arbetsmarknadsstödet Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) enligt reglerna i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd utgör i dag ett komplement till arbetslöshetsförsäkringen och lämnas i form av ett stödbelopp per dag som är lika för alla. KAS kan lämnas till personer som ännu inte har fått en tillräckligt stark anknytning till arbetsmarknaden för att omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller också personer som visserligen är anslutna till en arbetslöshetskassa men vid arbetslöshetens början inte har varit medlemmar tillräckligt länge för att ha rätt till ersättning från kassan. KAS kan vidare lämnas till personer som av olika skäl har valt att stå utanför arbetslöshetsförsäkringen och inte ansluta sig till någon av arbetslöshetskassorna. Närmare en fjärdedel av dem som får KAS är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Ansvariga för administrationen av KAS är Arbetsmarknadsverket (AMV) och Riksförsäkringsverket (RFV). AMV:s administration av det kontanta arbetsmarknadsstödet är knutet till fyra s.k. KAS-regioner. Dessa består av norra regionen som omfattar Uppsala, Västmanlands, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, västra regionen som omfattar Jönköpings, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands och Örebro län, östra regionen som omfattar Stockholms, Södermanlands, Östergötlands och Gotlands län och södra regionen som omfattar Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Skåne län. Administrationen av stödet inom respektive region handhas av länsarbetsnämnderna i Gävleborgs, Älvsborgs, Gotlands respektive Blekinge län. Själva ärendehanteringen är lokaliserad till fyra s.k. KAS-kontor belägna i Ljusdal, Borås, Hemse respektive Olofström. Utbetalningen av stödet handhas av RFV genom de allmänna försäkringskassorna som också gör kontroller av stödet när ersättningstagaren får vissa andra försäkringsersättningar. Försäkringskassorna gör också avdrag från stödbeloppet för preliminär skatt. KAS-administrationen hanterar årligen mellan 80 000 och 100 000 nya ansökningar om stöd och 30 000 till 40 000 ansökningar om att återuppta en tidigare beviljad ersättningsrätt. Antalet ansökningar varierar över åren beroende på arbetsmarknadsläget och antalet nytillträdande på arbetsmarknaden. Av det genomsnittliga antalet stödtagare om ca 45 000 per månad för närvarande är ca 10 000 medlemmar i arbetslöshetskassor. Dessa får KAS därför att de ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen.ARBOM-utredningen
ARBOM-utredningen, Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning (A 1995:12) har föreslagit att den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen och KAS ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Utredningen har lämnat både delbetänkandet Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - alternativ och förslag (SOU 1996:51) och slutbetänkandet En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (SOU 1996:150). Den nya försäkringen föreslås bestå av två delar, en grundförsäkring med ett fast grundbelopp, lika för alla, och en frivillig kompletterande försäkring mot inkomstbortfall. Liksom KAS skall grundförsäkringen inom den nya arbetslöshetsförsäkringen kunna omfatta alla som uppfyller krav på tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden. Förslaget innebär i praktiken att det ekonomiska stödet vid arbetslöshet i form av KAS ersätts av en grundförsäkring inom arbetslöshetsförsäkringen. Som ett viktigt skäl för förslaget har utredningen framhållit att en grundförsäkring inom arbetslöshetsförsäkringens ram stimulerar anslutningen till den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen. Andra skäl som anförs är att reglerna bör vara enhetliga för att medge störreöverskådlighet och effektiv administration.ARBOM-utredningen har vidare föreslagit att det skall finnas en arbetslöshetskassa som kompletterar dagens kassor. Flertalet av de instanser som har yttrat sig i denna fråga har tillstyrkt utredningens förslag. Regeringens proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring Regeringen, som delar utredningens bedömning av fördelarna med en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, har i proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring föreslagit att de nuvarande stödformerna, arbetslöshetsförsäkringen och KAS, skall ersättas av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring enligt i huvudsak de riktlinjer som utredningen förespråkat. Ett enhetligt regelverk för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet ger större möjligheter att utforma försäkringen så att den stimulerar den enskilde att aktivera sig för att åter komma in på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringens roll att stödja arbetslinjen inom arbetsmarknadspolitiken förstärks därmed. ARBOM-utredningen har föreslagit att den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen skall administreras av arbetslöshetskassor. Förslaget har tillstyrkts av den helt övervägande delen av de instanser som har yttrat sig över utredningens betänkanden. Regeringen har också instämt i denna bedömning. För att den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen skall vara tillgänglig för alla med en viss anknytning till arbetsmarknaden har regeringen i proposition 1996/97:107 föreslagit att det bildas en särskild kassa som komplement till dagens kassor. Kassan skall kunna bildas av rikstäckande organisationer som företräder anställda och företagare på arbetsmarknaden. Denna kompletterande arbetslöshetskassa kommer främst att utgöra en övergångskassa till någon av de andra arbetslöshetskassorna och skall lämna grundbelopp till personer som saknar medlemskap i någon annan arbetslöshetskassa alternativt har anslutit sig till denna nya kassa. Den skall också kunna lämna en inkomstrelaterad ersättning till dem som väljer att stå kvar som anslutna i kassan och inte söker medlemskap i en annan kassa. Sedan länge finns det en väl fungerande organisation vid sidan av de existerande arbetslöshetskassorna för hantering av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Den nuvarande KAS-administrationen bör enligt regeringens mening därför utgöra grunden i den nu föreslagna kompletterande arbetslöshetskassans organisation. För detta talar också regionalpolitiska skäl. Den nuvarande KAS-organisationen med sina kontor i Ljusdal, Borås, Hemse och Olofström bör således inlemmas i den nya kassastrukturen genom att övertas av i första hand den kompletterande arbetslöshetskassan. Kostnaderna för den nuvarande administrationen av KAS har av ARBOM- utredningen uppskattats till ca 70 miljoner kronor per år. I proposition 1996/97:107 har regeringen anfört att anslagen till AMV och de allmänna försäkringskassorna borde kunna minska med sammanlagt ca 70 - 75 miljoner kronor men att denna kostnadsminskning emellertid inte kan realiseras fullt ut under det närmaste budgetåret på grund av bl.a. avvecklingskostnaderna för den nuvarande hanteringen. Vidare torde den kompletterande arbetslöshetskassan inte fullt ut kunna täcka sina förvaltningskostnader i inledningsskedet. Regeringens slutsats var därför att den budgetåret 1998 bör få disponera ett anslag för kostnader i samband med denna omställningsprocess. Regeringen anförde vidare att den under förutsättning av att riksdagen godkänner förslaget om en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring återkommer i höstens budgetproposition med förslag till medelsanvisning för dessa ändamål inklusive finansiering samt med förslag i de övriga frågor som kräver beslut av riksdagen. Den allmänna och sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen skall enligt regeringens förslag gälla fr.o.m. den 1 januari 1998. Regeringen har i proposition 1996/97:107 uttalat att ikraftträdandedagen för den nya försäkringen inte hindrar att arbetet med att bilda den kompletterande arbetslöshetskassan påbörjas före detta datum. För att underlätta detta arbete bör en särskild utredare tillkallas.
Uppdraget
Införandet av en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring fr.o.m. den 1 januari 1998 enligt det förslag som regeringen har lagt fram i proposition 1996/97:107 innebär två huvudsakliga uppgifter för den särskilde utredaren.1. Att säkerställa att en kompletterande arbetslöshetskassa kan bildas och att den kan vara i full drift den 1 januari 1998.
2. Att genomföra de åtgärder som behövs för en överflyttning av kassamedlemmar från KAS till respektive arbetslöshetskassa så att ersättning kan lämnas från respektive kassa fr.o.m. den 1 januari 1998. En förutsättning vid uppdragets genomförande skall vara att den kompletterande arbetslöshetskassan i huvudsak övertar den nuvarande KAS- administrationen och bedriver verksamhet i Hemse, Olofström, Borås och Ljusdal.