Genomförande av avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige
Kommittédirektiv 2016:69
Genomförande av avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige
Innehåll
- Sammanfattning
- Bakgrund till avtalen om amerikansk inresekontrollen vid utresa från Sverige
- Uppdraget att genomföra avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige i svensk rätt
- Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium
- Vapenfrågan och samarbetet med svenska brottsbekämpande myndigheter
- Enskildas rättssäkerhet
- Migrationsrelaterade frågor
- Privilegier och immunitet
- Swedavias roll
- Sekretessfrågor
- Dataskyddsfrågor
- Förhållandet till övrig EU-rättslig reglering
- Konsekvensbeskrivningar
- Samråd och redovisning av uppdraget
Sammanfattning
Regeringen har kommit överens med USA om bilaterala avtal om amerikansk inresekontroll på Stockholm Arlanda Airport (Arlanda). Kontrollen innebär förenklat att amerikansk gräns-, tull- och säkerhetskontroll genomförs redan på Arlanda i stället för vid ankomsten till USA. Under förutsättning att avtalen godkänns av riksdagen ska de genomföras i svensk rätt. En särskild utredare får därför i uppdrag att föreslå hur avtalen ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska på ett uttömmande sätt analysera alla frågor som är relevanta för att en för att den amerikanska inresekontrollen ska kunna utföras på Arlanda i enlighet med avtalen. Nationella förhållanden som kan ha påverkan på genomförandet av avtalen ska beaktas. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag. Författningsförslagen kan avse såväl en särskild lag och förordning som ändringar och tillägg i befintlig författningsreglering. I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar i grundlag. Uppdraget ska redovisas senast den 22 juni 2017.Bakgrund till avtalen om amerikansk inresekontrollen vid utresa från Sverige
Den amerikanska inresekontrollen på ett annat lands territorium innebär att tjänstemän från US Customs and Border Protection (CBP) utför USA:s gräns- och tullkontroll vid avgång från en flygplats i ett annat land i stället för vid ankomsten till USA. CBP:s tjänstemän utför alltså dessa kontroller i enlighet med amerikansk lagstiftning på avreselandets territorium. Säkerhetskontrollen på flygplatsen genomförs enligt amerikansk standard men av flygplatsoperatörens personal. Efter utförd kontroll kan flyg sedan i princip behandlas som inrikesflyg när de ankommer till USA. Denna form av amerikansk inresekontroll finns sedan tidigare bl.a. på Irland, i Kanada och i Abu Dhabi. I juni 2015 överlämnade CBP ett avtalsutkast angående amerikansk inresekontroll vid utresa från Arlanda för inresa till USA till det svenska justitiedepartementet. Motsvarande avtal överlämnades även till nio andra länder, bl.a. Norge, Belgien, Nederländerna, Storbritannien och Spanien. Därefter överlämnade Transportation Security Administration (TSA) ett utkast till sidoöverenskommelse om luftfartsskydd med tillhörande annex (Memorandum of Cooperation) till Sverige. Huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen innehåller till en början definitioner av relevanta termer och utryck (artikel I) samt bestämmelser om omfattningen av avtalets tillämpningsområde (artikel II). Därefter följer mer detaljerade regler om Sveriges respektive USA:s skyldigheter och rättigheter (artikel III och IV). Flygplatsoperatörens (Swedavia) roll beskrivs i artikel V. I artikel VI finns bestämmelser om privilegier och immunitet för amerikanska tjänstemän. Regler om tillämplig lag och jurisdiktion följer i artikel VII. Bestämmelser om procedurer i förhållande till de deltagande flygbolagen finns i artikel VIII. Kostnadsfrågan regleras närmare i artikel IX. Artikel X gäller samråd mellan parterna. Avtalet avslutas med regler om ikraftträdande (artikel XI) och eventuella tillägg till avtalet (artikel XII). Sidoöverenskommelsen om luftfartsskydd och dess bilagor innehåller bestämmelser om teknisk utrustning och rutiner vid säkerhetskontroller m.m. Där finns också förhållandevis detaljerade bestämmelser om sekretess för uppgifter som lämnas mellan parterna.Uppdraget att genomföra avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från Sverige i svensk rätt
Den särskilda utredaren ska föreslå hur avtalen om den amerikanska inresekontrollen ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag som på ett uttömmande sätt reglerar alla frågor som är relevanta för att den amerikanska inresekontrollen ska kunna utföras på Arlanda i enlighet med avtalen. I uppdraget ingår dock inte att föreslå ändringar i grundlag. När uppdraget genomförs kommer särskilt följande frågeställningar att behöva behandlas.Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium
Utredaren ska närmare analysera i vilken utsträckning avtalen innebär överlåtelse av förvaltningsuppgifter till USA i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen och om dessa förvaltningsuppgifter innefattar myndighetsutövning. I den mån det rör sig om myndighetsutövning ska det också genom utredarens förslag tydliggöras vilka sådana uppgifter som amerikanska tjänstemän får utföra i Sverige.Vapenfrågan och samarbetet med svenska brottsbekämpande myndigheter
Tjänstemän från CBP som är stationerade på Arlanda kommer att bära pepparspray (OC-spray), batonger och viss annan skyddsutrustning. De kommer också att ha tillgång till skjutvapen inom det område där kontrollen ska utföras. En förutsättning för en väl fungerande anläggning för den amerikanska inresekontrollen är också att CBP och svenska myndigheter, framför allt Polismyndigheten och Tullverket, har ett nära samarbete. Enligt avtalet får de amerikanska tjänstemännen inte bära skjutvapen men de ska ges möjlighet att ha tillgång till skjutvapen. I avtalet regleras vidare användandet av dessa vapen och utredaren ska därför utreda och lämna författningsförslag som möjliggör amerikanska tjänstemäns tillgång till och användande av skjutvapen och annan utrustning i den utsträckning som följer av huvudavtalet om amerikansk inresekontroll. Utredaren ska också utreda om de svenska tillståndsreglerna för innehav av skjutvapen behöver ändras med anledning av att de amerikanska tjänstemännen ges tillgång till skjutvapen och om så är fallet också föreslå nödvändig författningsreglering. Utredaren ska också analysera behovet av särskild författningsreglering när det gäller samarbetet mellan CBP och svenska myndigheter med anledning av den amerikanska inresekontrollen. Om sådan reglering krävs ska utredaren lämna förslag även i den delen.Enskildas rättssäkerhet
Enligt huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen ska enskilda tillförsäkras samma rättigheter som annars gäller i Sverige, och enligt avtalet gäller svensk lagstiftning, inklusive Europakonventionen, inom det område på Arlanda där kontrollen genomförs. De amerikanska tjänstemännens tull- och gränskontroll kommer att genomföras i enlighet med amerikansk lag. Utredaren ska analysera behovet av reglering och lämna eventuella förslag om sådan som säkerställer att enskilda kan ta till vara de rättigheter som finns enligt Europakonventionen och annan tillämplig svensk lag. Det måste samtidigt beaktas att huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen innebär att själva tull- och gränskontrollen genomförs av amerikanska tjänstemän med tillämpning av amerikansk lag.Migrationsrelaterade frågor
Om tredjelandsmedborgare som nekas inresa till USA vid den amerikanska inresekontrollen på Arlanda söker asyl i Sverige, kan det uppstå vissa konsekvenser när det gäller ansvaret för dessa personer. Utredaren ska analysera de praktiska konsekvenserna av detta för berörda myndigheter som har till uppgift att hantera asylprövning, mottagande och återvändande.Privilegier och immunitet
De tjänstemän från CBP som stationeras i Sverige, och deras familjemedlemmar, omfattas av privilegier och immunitet i den omfattning som följer av huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen. Motsvarande bestämmelser finns även i sidoöverenskommelsen avseende TSA:s tjänstemän. Personal från TSA kommer dock inte att vara stationerad i Sverige utan endast tillfälligtvis tjänstgöra här. Utredaren ska lämna förslag till den författningsreglering som krävs för att säkerställa att amerikanska tjänstemän omfattas av privilegier och immunitet i den omfattning som följer av avtalen.Swedavias roll
Swedavia, som är ett aktiebolag helägt av svenska staten, äger och driver Stockholm Arlanda Airport och har en central roll enligt avtalen om den amerikanska inresekontrollen på Arlanda. Huvudavtalet innehåller bl.a. bestämmelser som innebär att Swedavia ska betala en del av kostnaderna för driften av anläggningen till CBP (för den amerikanska inresekontrollen). Utredaren ska analysera Swedavias roll och ansvar, såväl rättsligt som operativt, vid genomförandet och driften av anläggningen. Utredaren ska i detta sammanhang beakta bl.a. det svenska gemensamma avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS). Analysen ska särskilt gälla Swedavias ansvar i förhållande till amerikanska och svenska myndigheter. Utredaren ska också analysera i vilken form - genom ägaranvisning eller på annat sätt - som Swedavia bör ges i uppdrag att uppfylla de åtaganden som har gjorts gentemot USA i huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen och som det enligt avtalet är Swedavias uppgift att utföra. Analysen ska också omfatta hur Swedavias uppdrag i fråga om den amerikanska inresekontrollen bör formuleras. Vidare ska utredaren analysera om det bör ske någon uppföljning av Swedavias uppdrag avseende den amerikanska inresekontrollen och i så fall hur en sådan uppföljning bör ske.LuftfartsskyddsregleringenAvtalen om den amerikanska inresekontrollen innehåller flertalet bestämmelser som berör Transportstyrelsen, Swedavia och de flygbolag som kommer att nyttja anläggningen. Det finns bl.a. detaljerade bestämmelser om luftfartsskyddet och de säkerhetskontroller som ska genomföras samt regler för hur den amerikanska kontrollproceduren ska utföras. Bestämmelser om luftfartsskydd finns i lagen (2004:1100) och förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd. Utredaren ska därför analysera behovet av förändringar i luftfartsskyddsregleringen med anledning av avtalen om den amerikanska inresekontrollen och föreslå de ändringar och tillägg som krävs för att genomföra dem.