EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipens användning
Interpellation 2005/06:333 av Lindholm, Jan (mp)
Interpellationen är besvarad
- Inlämnad:
- 2006-04-03
- Anmäld:
- 2006-04-04
- Fördröjd
- Ärendet var fördröjt
- Svar fördröjt anmält:
- 2006-04-06
- Sista svarsdatum:
- 2006-04-25
- Besvarad:
- 2006-05-02
Interpellationen
den 3 april
Interpellation 2005/06:333 av Jan Lindholm (mp) till statsrådet Lena Sommestad (s)
EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipens användning
Tidigare var det så att lagstiftningen enbart var inriktad på att utgöra ett skydd mot vetenskapligt säkerställda skador och olägenheter för människors hälsa eller miljön. I och med införandet av försiktighetsprincipen har detta förändrats så att åtgärder ska kunna vidtas i situationer då det råder osäkerhet om riskerna. Denna förändring har också fått sina konsekvenser för hur en riskbedömning ska utformas. Kommissionen har meddelat riktlinjer i detta avseende och angivit att graden av vetenskaplig osäkerhet ska redovisas så långt det är möjligt, KOM (2000) 1. Orsaken till detta är att de beslutsfattare som svarar för riskhanteringen ska få det underlag som krävs för att de ska kunna göra en riktig helhetsbedömning av principens tillämplighet.
Genom en resolution har kommissionens riktlinjer även antagits av Europeiska rådet. I ordförandeskapets slutsatser från rådets möte i Nice den 7@9 december 2000 klargörs mycket tydligt att varje land förbinder sig att genomföra de principer som återfinns i resolutionen. Härav följer bland annat att graden av vetenskaplig osäkerhet, liksom minoritetssynpunkter inom det vetenskapliga samfundet, ska redovisas öppet i riskbedömningen. Riskbedömningen ska också särskiljas från riskhanteringsåtgärder.
Vilka åtgärder har statsrådet vidtagit för att ansvariga myndigheter ska få kännedom om det åtagande landet gjort om försiktighetsprincipens tillämpning?
Debatt
(7 Anföranden)
Interpellationsdebatt 2005/06:333
Webb-tv: EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipens användning
Dokument från debatten
Protokoll från debatten
Anf. 28 Lena Sommestad (S)
Fru talman! Jan Lindholm har frågat mig vilka åtgärder jag har vidtagit för att ansvariga myndigheter ska få kännedom om det åtagande Sverige gjort om försiktighetsprincipens tillämpning. Som bakgrund för frågan har Jan Lindholm anfört att EG-kommissionen har tagit fram riktlinjer för hur en riskbedömning ska utformas med hänsyn till försiktighetsprincipen och att kommissionens riktlinjer genom en resolution även antagits av Europeiska rådet.
Försiktighetsprincipen utgör sedan länge en grundläggande del av den svenska miljörätten. Redan före miljöbalkens tillkomst återfanns denna princip i miljöskyddslagen och i lagen om kemiska produkter. Genom miljöbalken infördes försiktighetsprincipen som en självständig princip i svensk miljölagstiftning, och den återfinns i dag som en grundläggande hänsynsregel i balkens andra kapitel. Det innebär bland annat att försiktighetsprincipen gäller för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområde, vilket i sin tur medför att principen har ett vitt tillämpningsområde som omfattar bland annat kemikalier, områdesskydd, djurskydd och människors hälsa. Alla myndigheter som tillämpar miljöbalken måste därigenom vara väl införstådda med denna grundläggande miljörättsliga reglering. Genom en effektiv tillsyn säkerställs efterlevnaden av försiktighetsprincipen. I det av regeringen tillsatta Tillsyns- och föreskriftsrådet är alla myndigheter som har en central tillsynsvägledande roll på miljöbalkens område representerade. Rådet har bland annat i uppgift att genom samverkan mellan myndigheterna bidra till ett effektivt tillsynsarbete. Regeringen har således sedan länge etablerat försiktighetsprincipen inom miljöområdet på ett sätt som motsvarar gemenskapens krav.
Jag vill i sammanhanget också framhålla att regeringen både internationellt och inom EU arbetar för att öka försiktighetsprincipens genomslag. Vi har till exempel vid arbetet med EU:s nya kemikalielagstiftning, Reach, drivit frågan om att försiktighetsprincipen ska vara allmänt rådande vid genomförandet av riskbedömningar. Vidare spelade Sverige tillsammans med de övriga nordiska länderna, EU och Schweiz en aktiv roll i arbetet med att få till stånd den nya globala kemikaliestrategi som antogs i februari 2006. Strategin som syftar till att skapa ett gemensamt system för global kemikaliesäkerhet bygger på principen om försiktighet, förebyggande, substitution och livscykelperspektiv. Sverige drev bland annat frågan om försiktighetsprincipens tillämpning, och vi arbetade för att säkerställa att principen även ska omfatta människors hälsa. Vi arbetar också för att försiktighetsprincipen ska ingå i det direktiv om växtskyddsmedel som för närvarande är föremål för revidering.
Regeringen har också agerat för att säkerställa att försiktighetsprincipen tillämpas på ett korrekt sätt inom EU. Sverige har stämt EG-kommissionen för att den vid antagandet av ett direktiv om det mycket farliga ogräsbekämpningsmedlet Parakvat bland annat underlåtit att tillämpa försiktighetsprincipen vid riskbedömningen och riskhanteringen. Detta mål handläggs för närvarande i Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt. Försiktighetsprincipens tillämpning är även av stor betydelse inom många andra områden. Regeringen har till exempel i propositionen
Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag
tillämpat försiktighetsprincipen i förhållande till framtida uttag av fisk. Ett annat område inom vilket regeringen särskilt uttalat vikten av att försiktighetsprincipen tillämpas är introduktionen av främmande arter.
För att uppnå en högre hälso- och miljöskyddsnivå för både nuvarande och kommande generationer är det således av stor vikt att försiktighetsprincipen tydligt och konsekvent tillämpas när olika beslut ska fattas. Jag kommer även fortsättningsvis att driva frågan om försiktighetsprincipens tillämpning såväl globalt som inom EU och i Sverige.
Anf. 29 Jan Lindholm (Mp)
Fru talman! Jag vill först tacka för svaret på min interpellation. Jag förstår att miljöministern på många sätt gör ett utmärkt arbete för att främja försiktighetsprincipens användning. Jag är särskilt tacksam för att ministern formulerar sig så tydligt och säger "att försiktighetsprincipen gäller för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens tillämpningsområden, vilket i sin tur medför att principen har ett vitt tillämpningsområde som omfattar bland annat kemikalier, områdesskydd, djurskydd och människors hälsa".
Mina frågor handlar just om detta med verksamhet och alla åtgärders nivå och människors hälsa.
Ministern hänvisar ofta till miljöbalken. Därför undrar jag om regeringen verkligen avser att genomföra EU:s riktlinjer, som ju faktiskt har tillkommit efter miljöbalken och som vår statsminister har förbundit oss att genomföra. Specifikt undrar jag över kravet på att försiktighetsprincipen även ska vara tillämplig på medlemsstaternas politik och åtgärder och på myndigheterna. Står regeringen fast vid det åtagandet?
Avsikten med försiktighetsprincipen är nämligen att synliggöra den vetenskapliga osäkerheten för att domstolar och politiker ska kunna bedöma betydelsen av och ta hänsyn till det faktum att vetenskapen ibland har brister. När det till exempel gäller elektromagnetisk strålning från mobiltelefonsystem har regeringen gett SSI i uppdrag att utreda hälsoriskerna. SSI har för den skull tillsatt ett särskilt vetenskapligt råd. Även Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS, har fått regeringens uppdrag att följa forskningen när det gäller överkänslighetsproblem.
Men ingen av de här myndigheterna har emellertid ännu fått något direktiv om att tillämpa EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipen. Och varken SSI eller dess vetenskapliga råd eller FAS använder sig av EU:s riktlinjer.
Enligt riktlinjerna ska den vetenskapliga osäkerheten och även minoritetssynpunkter i forskarvärlden redovisas. Men det verkar man strunta i. Vetenskapsrådet har nämligen hittat tio olika forskargrupper i Sverige som arbetar med elöverkänslighetsfrågor, och minst fyra av dem redovisar allvarliga indikationer på olika hälsorisker. Men ingen av de här fyra grupperna har inbjudits att delta, varken i SSI:s vetenskapliga råd eller i den expertgrupp som FAS har tillsatt.
Läser man olika rapporter från FAS och SSI kan man se att man faktiskt börjar erkänna att det finns kunskapsluckor, inte minst efter påtryckningar från bland annat Miljöpartiet. Men man väljer att ignorera dem och tonar ned riskerna. EG-rätten är väldigt klar och tydlig med att graden av vetenskaplig osäkerhet ska fastställas så långt det är möjligt. Det är syftet med försiktighetsprincipen. Men det finns inga som helst tecken på att man har för avsikt att försöka göra det. Därför undrar jag om regeringen har för avsikt att förtydliga sina direktiv till SSI och FAS så att EU:s riktlinjer kommer att tillämpas i fortsättningen.
Anf. 30 Lena Sommestad (S)
Fru talman! Som jag sade redan i min inledning anser Sverige att vi sedan länge har etablerat försiktighetsprincipen på miljöområdet på ett sätt som motsvarar gemenskapens krav. Däremot har vi inte gett alla direktiv att använda exakt de här instruktionerna. Det har vi inte heller gett till andra myndigheter. Däremot har vi jobbat väldigt mycket mot många av våra myndigheter för att se till att man bland annat säkerställer det som Jan Lindholm frågar efter, nämligen att även luckor och osäkerheter ska redovisas.
Jag var alldeles nyligen på miljörådet i Bryssel, och där framförde Sverige just detta krav när det gäller bedömning av GMO inom Efsa. Det är inte acceptabelt att Efsa inte redovisar minoritetssynpunkter. Vi måste ha en bättre transparens.
Det samma gäller strålskyddet där SSI under senare år, som ett svar på regeringens krav på att bland annat se på informationstexter till mobiltelefoner, noggrannare granskar de osäkerheter som finns när det gäller strålning från mobiltelefoner och har utvecklat sitt arbete med försiktighetsprincipen på ett sätt som jag tycker är väldigt bra.
Man har tittat på hur försiktighetsprincipen ska tillämpas när det gäller strålskyddet, hur försiktighetsprincipen tillämpas när det gäller joniserande strålning och hur man på ett bättre sätt kan tillämpa den när det gäller elektromagnetisk strålning. Man har också börjat jobba med något som man kallar för transparensforum för att bättre kunna kommunicera med alla intresserade inom det här området för att också tydliggöra på vilken grund man gör sina bedömningar.
Min bedömning är att arbetet med försiktighetsprincipen måste tillgå på detta sätt. En lång rad myndigheter arbetar med försiktighetsprincipen. De samarbetar också, som jag sade i mitt interpellationssvar, i Tillsynsrådet. Det finns en fortlöpande tillsyn av hur de här frågeställningarna hanteras.
Ibland ser man att försiktighetsprincipen inte tillämpas på ett bra sätt. Många gånger kommer diskussionen upp just när vi har olika uppfattningar. När det gäller försiktighetsprincipen finns det inte någon självklar bedömning. Försiktighetsprincipen säger hur man ska gå till väga, den försiktighet man ska iaktta. Men det kan göras olika bedömningar hos olika grupper av riskens storlek och vilka kostnader och uppoffringar det innebär att vidta åtgärder.
Därför måste försiktighetsprincipen alltid diskuteras. Därför måste vi ha en fortlöpande diskussion om hur Strålskyddsinstitutet och en lång rad andra myndigheter tillämpar försiktighetsprincipen.
Jag anser att det viktigaste redskapet för att eventuella brister i myndigheternas handläggning - som ibland kan förekomma, men jag vill inte här i riksdagens kammare gå in i bedömningen av enskilda fall eller exakt vad myndigheter har gjort i vissa fall - kommer upp till ytan är att se till att vi får en transparent och öppen process och en öppen debatt. Det tycker jag att vi nu har lyckats utveckla på strålskyddsområdet. Det har också lett fram till att vi har fått ett annat förhållningssätt.
Man bedömer nu att man behöver rekommendera försiktighetsåtgärder. Man är tydlig med att det finns olika uppfattningar. Vi vet i dag på vilka punkter det finns sådana olika uppfattningar. Därmed kommer vi inte att vara fullt eniga. Det kommer att finnas en fortsatt diskussion, och så tror jag faktiskt att det måste vara.
Anf. 31 Jan Lindholm (Mp)
Fru talman! Jag tycker att det låter bra att ministern säger att man jobbar med att förtydliga och att man blir bättre på att tala om på vilka grunder man fattar sina beslut och gör sina bedömningar.
Många av de rapporter som myndigheter, till exempel SSI och FAS, presenterar när beslutsfattare ska fatta sina beslut är faktiskt väldigt missvisande. Man talar inte om hur man har tillämpat försiktighetsprincipen, om man över huvud taget har använt den. Det här ställer till problem, till exempel för våra domstolar. Normalt sett läser inte beslutsfattare sådana här rapporter, utan de tar till sig informationen på förkortade och förenklade sätt, till exempel via SSI:s hemsida eller olika skrifter och utlåtanden som de använder sig av. Där kan det till exempel stå att strålning från basstationer och mobiltelefoner inte utgör någon risk ur strålskyddssynpunkt. Det är ett väldigt kort och knapphändigt sätt att formulera sin riskbedömning, men den läggs ju till grund för hur man prövar försiktighetsprincipen i beslutssituationerna i många olika sammanhang. Jag antar att även regeringen använder sig av detta som grund när man agerar.
Av den anledningen undrar jag om ministern har den uppfattningen att informationen från SSI har presenterat kunskapsläget på ett sådant sätt att regeringen kan säga att man uppfattar att kunskapsläget är betryggande och att det är helt säkerställt att strålning från basstationer och mobiltelefoner inte kan ge upphov till några hälsorisker. Är det så man uppfattar det?
Om det inte är det, undrar jag om ministern anser att SSI:s riskbedömning, som man på något sätt talar om, speglar graden av vetenskaplig osäkerhet på ett så utförligt sätt att det är lämpligt att lägga det till grund för regeringens egna bedömningar av försiktighetsprincipens tillämplighet.
På SSI:s hemsida kan man också läsa att de inte har något tillsynsansvar enligt miljöbalken, och det är ju helt riktigt. Då undrar jag om regeringen anser att det innebär att SSI:s uppgift att stå för kunskapsunderlaget på strålskyddsområdet inte skulle vara underkastat EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipen, på grund av att de inte har något tillsynsansvar. Det anser ju inte jag, men det vore intressant att höra hur regeringen ser på det.
Sedan kan man på SSI:s hemsida också läsa om en personlig försiktighetsstrategi vid användning av mobiltelefon. Nu är det knappast de som har problem vid telefonanvändning som har någon nytta av det, för de har ju inga mobiltelefoner. Därför kan man också fråga om regeringen anser att EU:s riktlinjer för försiktighetsprincipen är uppfyllda om en myndighet uppmanar till en personlig försiktighetsstrategi. Jag tycker fortfarande att det saknas en tydlig redovisning av minoritetssynpunkter i forskarvärlden och en bedömning av osäkerheten om det vetenskapliga läget när man uttalar sig.
Jag tycker att det är jättebra att Sveriges regering försöker vara en garant för EU:s försiktighetsprincip inom EU, men jag tycker också att man ska jobba med att komma till rätta med problemen på hemmaplan. SSI påpekar att man endast utgår från strålskyddslagen i sina bedömningar och inte från miljöbalken, och det här ser jag som ett av problemen eftersom vi länge i Sverige har haft en strid om vilka verksamheter som lyder under miljöbalken. Men jag tycker att EU:s resolution liksom EU-domstolen är väldigt tydlig med att försiktighetsprincipen ska tillämpas av medlemsstaternas samtliga myndigheter. Har jag fel där?
Anf. 32 Lena Sommestad (S)
Fru talman! Det var många frågor. Låt mig först säga att när det gäller försiktighetsprincipen är riktlinjerna från EU
en
bas. Det finns ju också många andra internationella riktlinjer, bland annat från Världshälsoorganisationen, som också är viktiga att ta med. Läser vi EU:s riktlinjer så ser vi att där finns inte bara noggranna och bra riktlinjer för hur vi ska vara noga med skärpan i tillämpningen. Det finns också påpekanden om att man ska se till att man till exempel inte använder det som en protektionistisk åtgärd. De preciseringar som görs i EU:s riktlinjer pekar alltså inte bara i riktning mot skärpningar, utan de pekar också mot att man ska ta hänsyn till handelshinder till exempel. Det återspeglar väl något av de konflikter som råder kring detta.
När Sverige arbetar med detta är, som jag sade i mitt svar, miljöbalken så bred att den omfattar all verksamhet, men det finns ju också en strålskyddslag som mer precist reglerar Strålskyddsinstitutets verksamhet. Även där har vi skrivningar som knyter an till försiktighetsprincipen. Det står till exempel att den som bedriver verksamhet med strålning ska, med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs, vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor, djur och miljö.
Jag kan försäkra Jan Lindholm om att vi inte utnyttjar SSI:s hemsida när vi arbetar mot SSI för att se till att vi har de vetenskapliga underlag vi behöver. Jag är däremot enig med Jan Lindholm om att det ofta är så att det blir alltför strama sammanfattningar där vi inte får en tillräckligt bred bild av underlagen. Det tycker jag är någonting som alla har skäl att arbeta med. Det är viktigt att vi kan se processen och se vidden av uppfattningar, därför att det bidrar till att skapa förtroende.
När vi redovisar den här typen av forskningsgenomgångar - jag har gått igenom detta noga - ser vi att det finns ett antal studier som pekar på risk. De finns framför allt när det gäller mobiltelefoner. Jag tycker inte att det känns betryggande i den meningen att vi kan vara alldeles säkra på hur forskningsläget här kommer att se ut. Tvärtom är det så att vi under senare tid har fått ett antal studier på mobiltelefonområdet som pekar mot att det är väldigt viktigt att vi fortsätter med studier här. Det har ju också SSI tagit till sig, och det är därför man nu går ut på hemsidan och rekommenderar att man ska använda handsfree som en åtgärd som är lämplig att vidta när vi inte har fullgod vetenskaplig bevisning för att det är farligt, men där det finns en svag misstanke om risk som man har skäl att ta hänsyn till.
Jag ser alltså att det finns skäl att fortsätta arbeta för att vi ska få tydligare och bättre kunskapsredovisningar. Jag tror att de är väldigt viktiga för att vi ska få ett förtroende för forskningen. Samtidigt har jag också ett mycket stort förtroende för min myndighet och de redovisningar som jag får från min myndighet. Det är viktigt att se att till exempel de gränsvärden som SSI sätter anknyter till internationella standarder. Det viktiga är ju att vi pressar ned strålningsnivåerna så långt vi någonsin kan, och de ligger, som Jan Lindholm säkert vet, när det gäller mobiltelefonmaster på tusendelar av gränsvärdet. Det skulle alltså inte spela så stor roll om vi sänkte gränsvärdet något.
Det som spelar roll och som SSI nu arbetar mycket med är att man i alla sammanhang ska få ned strålningsnivåerna så långt som över huvud taget är möjligt. Man pratar ju om "
as low as reasonably achievable
", det vill säga att man alltid ska se till att göra det som en tumregel. Jag tycker att det är väldigt viktigt att vi i praktiken når ned till så låga strålningsnivåer vi kan, att vi följer forskningen och att vi är så öppna och transparenta som möjligt.
Anf. 33 Jan Lindholm (Mp)
Fru talman! Jag tycker att det är väldigt bra att ministern öppnar lite grann genom att ändå antyda att hon inte känner sig helt övertygad och säker på att den information man får är i alla delar så säker att man kan säga att formuleringen om vetenskaplig osäkerhet så att säga är uppnådd.
Jag tycker också att det är bra att ministern säger att strålskyddslagen innehåller anknytningar till miljöbalken, därför att det är viktigt, tror jag. Det är nämligen så här: På SSI:s hemsida säger man klart och tydligt ifrån att genom att man inte har något verksamhetsansvar så har man heller ingen skyldighet att följa försiktighetsprincipen. Det är väldigt tydligt att SSI anser att det bara är operatörerna som har skyldighet att följa försiktighetsprincipen. Det kan jag inte acceptera. Jag tycker att försiktighetsprincipen i första hand är något som är viktigt här - nej, inte i första hand, för det är viktigt i verksamheten också, men det är oerhört viktigt att den som står för kunskapsunderlaget verkligen redovisar vad det är för underlag man står på och att man också visar minoritetssynpunkter inom forskarvärlden för dens skull som sedan ska göra just den här bedömningen. Jag håller med ministern helt och fullt i att det alltid kommer att vara en diskussion. Bedömningen är ju någonting som ska göras, ofta i domstolar och ibland av politiker, och då måste man veta vad det är för stabilitet i det här och vilka olika intressen som eventuellt finns representerade bakom de olika vetenskapliga inriktningarna. Sådant är det oerhört viktigt att vi får mer information om.
Jag är faktiskt ganska nöjd med svaret. Jag skulle väl kanske bara vilja tillägga en fråga. Tycker ministern att det är rätt att det på SSI:s hemsida kan stå på det sättet, nämligen att man anser att man, genom att man inte har ett verksamhetsansvar, är befriad från försiktighetsprincipen?
Anf. 34 Lena Sommestad (S)
Fru talman! Låt mig först säga att jag känner mig mycket säker och trygg med den information jag får, men det är så med all vetenskap att vi alltid måste vänta på nya resultat och ha en beredskap. Jag känner mig trygg i att vi har en överväldigande mängd forskningsresultat som visar att så som vi använder basstationer i dag så finns inte risk för människors hälsa. Vi har forskningsresultat som gäller mobiltelefoner där vi har skäl att vara lite mer försiktiga. Här använder vi mobiltelefoner på ett sätt som hittills inte har förekommit. Vi har väldigt lite kunskap om vad långvarig användning kan betyda. Där känner jag en större oro för vad framtida forskningsresultat kan ge. Jag tycker att det är väldigt viktigt att skilja på dessa saker. Vi har haft master i årtionden i Sverige.
Jag vill också understryka att vi tillämpar försiktighetsprincipen på det här området. Man kan få en känsla av att vi tar stora risker här och inte alls tillämpar försiktighetsprincipen, men med hänsyn till gränsnivåerna, hur långt ifrån risknivåerna vi ligger och hur vi hanterar det här i relation till forskningsresultaten så menar jag att vi tillämpar försiktighetsprincipen.
Det som är intressant när vi ser på elektromagnetisk strålning är att debattens vågor har varit så höga på det här området, när vi på andra områden faktiskt accepterar väldigt mycket större risknivåer. Det förvånar mig ibland. Vi kan till exempel se till luftkvaliteten i Stockholm. Jag brukar säga så här: För trovärdigheten i miljöpolitiken är det oerhört viktigt att vi verkligen har övertygande vetenskapliga bevis innan vi vidtar riktigt drastiska åtgärder. När vi har en större osäkerhet ska vi vidta åtgärder, som vi nu gör genom att till exempel rekommendera handsfree, men vi ska inte gå längre därför att framgången i vår miljöpolitik bygger på att vi har följt vetenskapen och använt försiktighetsprincipen på ett väldigt konsekvent och bra sätt. Det ska vi fortsätta med.
Min talartid är slut nu, men jag hoppas att vi kan få tillfälle att diskutera de här frågorna vid ett annat tillfälle. Det är väldigt viktigt att vi diskuterar försiktighetsprincipen och att vi fortsätter använda den på ett konsekvent och trovärdigt sätt på alla områden.
