Riksdagens revisorers skrivelse angående ärendebalanserna vidkammarrätterna (Framställning / redogörelse 1976/77:20)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förs. 1976/77:20

Förslag

1976/77:20

Riksdagens revisorers skrivelse angående ärendebalanserna vid
kammarrätterna

1977-05-26

Till riksdagen

Riksdagens revisorer har med utgångspunkt i de balansförteckningar som
årligen skall inges till justitiekanslern granskat ett antal statsmyndigheters
handhavande av sina ämbetsuppgifter. Därvid har bl. a. den stora ärendebalansen
som finns vid rikets kammarrätter observerats. I en inom revisorernas
kansli i ärendet upprättad granskningspromemoria (nr 7/1976)föreslogs med
anledning av ärendebalansens storlek att vissa extraordinära åtgärder skulle
vidtas för att inom rimlig tid en förbättrad situation skulle ernås. Promemorian
överlämnades av revisorerna den 3 juni 1976 till riksdagens justitieutskott
och till chefen för justitiedepartementet för de åtgärder som kunde
synas befogade.

Med utgångspunkt i 1977 års balansförteckningar har ifrågavarande
spörsmål om kammarrätternas ärendebalanser ånyo granskats. Resultatet av
granskningen framgår av en i ärendet upprättad granskningspromemoria (nr
5/1977), kallad Statsmyndigheternas ärendebalanser, kammarrätterna.
Enligt revisorernas mening kan tvivel råda om hittills beslutade åtgärder för
åstadkommande av förbättringar kommer att få erforderlig effekt. Den
sålunda upprättade granskningspromemorian överlämnas därför till riksdagen
för kännedom.

På riksdagens revisorers vägnar
FRITZ BÖRJESSON

/Per Dahlberg

1 Riksdagen 1976/77. 2 samt. Nr 20

Förs. 1976/77:20

Granskningspromemoria nr 5
1977-05-10

Statsmyndigheternas ärendebalanser

Kammarrätterna
(projekt B 9)

Innehållsförteckning

1 Granskningsuppdragets bakgrund och syfte

2 1976 års granskningspromemoria

3 1977 års balansförteckningar

4 Budgetpropositionen 1976/77

5 Riksdagsdebatt i mars 1977

6 Kommentarer

Sida

6
7

1 Granskningsuppdragets bakgrund och syfte

Enligt allmänna verksstadgan skall statlig myndighet, i den mån regeringen
bestämmer, före den 1 april varje år lämna justitiekanslern en
förteckning över ärenden som har kommit in till myndigheten under tidigare
år men inte blivit slutligt handlagda före utgången av februari månad det år
under vilket förteckningen skall lämnas. I fråga om vissa myndigheter har
justitiekanslern medgett att redovisningen skall avse balansläget vid senaste
årsskifte eller vid annan tidpunkt.

Riksdagens revisorer har uppdragit åt kansliet att granska de redovisade
ärendebalanserna hos ett lämpligt antal myndigheter samt därvid särskilt
pröva den sakliga anledningen till balanserna och myndigheternas sätt att
handha sina uppgifter.

Under år 1976 har balansförteckningarna från ett 20-tal centrala ämbetsverk
och motsvarande myndigheter blivit föremål för närmare granskning.
Vad därvid iakttagits har i fråga om vissa myndigheter redovisats i ett antal
granskningspromemorior under huvudrubriken Statsmyndigheternas ärendebalanser.
Bland annat har i granskningspromemoria nr 7/1976 ärendebalanserna
vid kammarrätterna tagits upp till behandling. I förevarande
promemoria tas, med hänsyn till uppgifterna i 1977 års balansförteckningar
och till vad i övrigt förekommit i ärendet, samma spörsmål upp till förnyad
behandling.

2 1976 års granskningspromemoria

I promemorian lämnades, efter redogörelse för kammarrätternas uppgifter
och organisation m. m., en viss statistisk belysning i fråga om antalet
inkomna, avgjorda och balanserade mål för åren 1972-1975 samt målens
väntetider. Av uppgifterna framgick bl. a. att balanserna i fråga om vanligen

Förs. 1976/77:20

förekommande mål oavbrutet ökat, från ca 12 000 mål vid ingången av år
1972 till ca 24 000 vid utgången av år 1975, samt att sistnämnda balans till ca
90 procent utgjordes av skattemål (varmed avsågs samtliga mål av beskattningsnatur).

Vidare redogjordes i promemorian för vad den senaste budgetpropositionen
innehöll i fråga om kammarrättsorganisationen samt för riksdagens
behandling av frågan våren 1976. Riksdagens beslut innebar att den
dåvarande organisationen med tre kammarrätter, bestående av tillhopa 17
ordinarie avdelningar jämte viss extra förstärkning som motsvarade två
avdelningar, skulle från och med den 1 januari 1977 utbyggas med en fjärde
kammarrätt, därvid organisationen skulle komma att bestå av tillhopa 20
ordinarie avdelningar. Vidare hemställde riksdagen att en plan för den
fortsatta utbyggnaden av kammarrättsorganisationen skulle utarbetas av
regeringen, en plan som borde syfta till att nedbringa den befintliga
målbalansen till acceptabel nivå och allmänt sett medverka till att förvaltningsrättskipningen
kunde svara mot kravet att vara snabb, säker och
billig.

I promemorian framfördes därefter vissa synpunkter och förslag. Det
erinrades om att man under förarbetena till 1971 års reform av förvaltningsrättskipningen
betecknat det som en primär och brådskande uppgift att få ett
slut på de stora balanser och långa väntetider som sedan decennier tillbaka
präglat verksamheten i överinstanserna och att man genom reformen ansåg
sig ha skapat förutsättningar för att avlägsna missförhållandena. Men dessa
förhoppningar, framhölls i promemorian, hade så långt ifrån infriats att
arbetsbalansen i kammarrättsorganisationen i stället fördubblats under de
fyra år som gått och uppgick till över 24 000 mål. Man kunde inte heller
räkna med att tillströmningen av mål skulle gå tillbaka; vissa omständigheter
talade tvärtom för att skattemålen skulle ytterligare öka i antal.

Enligt promemorian kunde inte förväntas att förstärkningar av den
ordinarie kammarrättsorganisationen - som självfallet måste dimensioneras
efter vad som vore motiverat med hänsyn till en på längre sikt beräknad
normal arbetsbörda - skulle utgöra ett tjänligt medel för att organisationen,
vid sidan av alla nyinkomna mål, skulle kunna avarbeta den väldiga balans
som redan uppstått. I varje fall bedömdes detta inte kunna åstadkommas i
nämnvärd grad eller inom rimlig tid. Vad som kunde göras - förutom
möjligen att överväga en annan organisation av förvaltningsrättskipningen i
mellaninstansen-var därför att undersöka möjligheten att genom temporära
åtgärder av extraordinär natur söka på kort sikt nedbringa den stora balansen
till acceptabel nivå. Enligt promemorians beräkningar krävdes då att balansen
avarbetades med ca 15 000 mål.

Om denna "merbalans” skulle kunna avlägsnas under t. ex. en treårsperiod
erfordrades enligt promemorian en temporär kapacitetsförstärkning som
svarade mot vad minst fyra kammarrättsavdelningar kunde beräknas
prestera. Denna förstärkning borde uteslutande användas för att avarbeta den

1* Riksdagen 1976/77. sami. Nr 20

Förs. 1976/77:20

äldre balansen skattemål. I fråga om möjligheterna att för en så kortvarig
tjänstgöring anskaffa ledamöter med erforderlig kompetens hänvisades i
första hand till den arbetskraftsreserv som utgjordes av nyligen pensionsavgången
personal från olika skatteinstanser. Vidare pekades på möjligheten
att i det exceptionella läge som förelåg återinkalla kammarrättsledamöter
från tillfällig tjänstgöring på andra håll. Det framhölls i promemorian att
berörda frågor liksom frågan om hur arbetet med balansens avvecklande
lämpligen borde organiseras syntes böra tas upp till närmare undersökning
och övervägande.

Efter riksdagens ställningstagande våren 1976 till de organisatoriska
frågorna vid kammarrätterna beslöt revisorerna överlämna granskningspromemorian
till riksdagens justitieutskott och chefen för justitiedepartementet
för de åtgärder som kunde synas befogade.

3 1977 års balansförteckningar

På grundval av uppgifterna i 1977 års balansförteckningar och annat
tillgängligt statistiskt material har uppgjorts nedanstående tabell över antalet
inkomna, avgjorda och balanserade mål för vart och ett av de fem år, under
vilka den nuvarande kammarrättsorganisationen varit i verksamhet. Därvid
har frånräknats visst antal enkla körkortsmål av engångsnatur som kom in till
en av kammarrätterna åren 1974 och 1975. De statistiska uppgifterna företer i
vissa avseenden smärre skiljaktigheter, varför siffrorna i tabellen avrundats
till jämna hundratal.

''Därjämte inkom ca 4 500 mål från underinstansernas äldre balans.

Skattemålens andel i den utgående balansen för de tre senaste åren framgår
av följande tabell.

1972 1973 1974 1975 1976

Inkomna mål
Avgjorda mål
Utgående balans

15 600'' 18 500 19000 20 700 24 400

13 300 17 100 16 800 19 400 22 000

19 400 20 800 23 000 24 300 26 700

1974

1975

1976

Total balans
Skattemål
Övriga mål

23 000

20 600 (89,6 96) 21 700 (89,3 96) 24 100 (90,3 96)

2 400

24 300

2 600

26 700

2 600

Förs. 1976/77:20

Beträffande de balanserade skattemålens liggetid hos kammarrätterna
utvisar balansförteckningarna för de tre senaste åren följande.

Liggetid i månader	0-12	13-24	25-36	37-
Utgående balans 1974	11 533	6 856	2 181	45
Utgående balans 1975	12 268	7 091	2 193	137
Utgående balans 1976	14 985	6 634	2 346	152

Av ovanstående uppgifter framgår sålunda att

- den redan från början alltför stora arbetsbalansen hos kammarrättsorganisationen,
trots de förstärkningsåtgärder som successivt vidtagits, oavbrutet
ökat för att vid 1976 års utgång uppgå till ca 26 700 mål, dvs. mer än
fördubblats jämfört med läget vid ingången av år 1972

- denna balans till ca 90 procent består av skattemål (därav ca 4 300
fastighetstaxeringsmål)

- ökningen av balansen under senare år praktiskt taget helt utgörs av
skattemål

- antalet balanserade skattemål med liggetider på 2-3 år eller därutöver visar
en viss successiv ökning.

4 Budgetpropositionen 1976/77

1 budgetpropositionen (prop. 1976/77:100, bilaga 5)framhöll departementschefen
att balanssituationen vid kammarrätterna var otillfredsställande och
att det var angeläget att balanserna under de närmaste åren bringades ned till
en godtagbar nivå. Kammarrättsorganisationen omfattade sedan den 1
januari 1977 20 ordinarie avdelningar jämte två extra avdelningar som kunnat
sättas upp inom ramen för tillgängliga medel. Dessa 22 avdelningar
beräknade departementschefen kunna avverka 24000-26 000 mål per år,
varför det inom organisationen fanns ett inte oväsentligt kapacitetsöverskott i
förhållande till det antal mål som kunde väntas komma in under de närmaste
åren. Vid ställningstagande till frågan om en ytterligare utbyggnad av
kammarrättsorganisationen måste man enligt departementschefen hålla i
minnet att tillskapandet av en alltför stor organisation för avarbetande av
balanser medförde betydande olägenheter särskilt från personalsynpunkt vid
den tidpunkt då överorganisationen skulle avvecklas. En rimlig avvägning
syntes vara att kammarrätternas balanser bringades ned till en godtagbar nivå
innan målen med anledning av 1980 års allmänna fastighetstaxering kunde
börja avgöras i dessa domstolar. Viss överkapacitet kunde då utnyttjas för
handläggning av fastighetstaxeringsmålen. För att ett sådant mål skulle
kunna uppnås borde organisationen fr. o. m. budgetåret 1977/78 dels tillföras
en ny ordinarie avdelning, dels fortfarande förstärkas med två extra
avdelningar.

Förs. 1976/77:20

Justitieutskottet (JuU 1976/77:23) förklarade sig kunna i väsentliga delar
instämma i vad departementschefen uttalat men framhöll att en viss
tveksamhet inställde sig i fråga om uppgiften att det inom kammarrättsorganisationen
skulle finnas ett inte oväsentligt kapacitetsöverskott i förhållande
till det antal mål som kunde komma in under de närmaste åren.
Utskottet pekade härvid på att antalet intressekonflikter mellan enskilda och
samhället, särskilt på skatteområdet, kunde komma att bli större än hittills,
något som redan lett till en betydande ökning av målbalansen i länsdomstolarna,
samt att tillströmningen av mål till kammarrätterna givetvis skulle
komma att ytterligare öka när åtgärder sattes in föra» komma till rätta med
balanserna på länsplanet. Frågan om behovet av en ytterligare utbyggnad av
kammarrättsorganisationen borde därför enligt utskottet bli föremål för
fortsatt uppmärksamhet. I övrigt föranledde departementschefens uttalanden
och förslag, såvitt nu är i fråga, inga uttalanden eller erinringar från
utskottets sida.

5 Riksdagsdebatt i mars 1977

I svar den 16 mars 1977 på en interpellation av herr Jönsson i Malmö
lämnade departementschefen närmare upplysningar om sina beräkningar i
fråga om måltillströmning, avverkningskapacitet och lämplig balansnivå.

Enligt departementschefen kunde det vara rimligt att räkna med att det
under år 1977, om man bortsåg från återstående mål från 1975 års
fastighetstaxering, skulle komma in ca 22 000 mål samt att tillströmningen
skulle öka med ca 1 000 mål om året; man borde dock för framtiden beakta att
åtskilliga mål om körkortsåterkallelse skulle komma att flyttas till allmän
domstol. Med en beräknad avverkningskapacitet per avdelning om ca 1 200
mål om året (för år 1976 var genomsnittet 1 130 mål) och meden organisation
som fr. o. m. budgetåret 1977/78 utgjordes av 23 avdelningar skulle balanserna
kunna nedbringas till 11 000-12 000 mål vid utgången av år 1980, dvs.
när målen från nästa allmänna fastighetstaxering tidigast kunde börja komma
in. Olika faktorer, som t. ex. reformer inom skatteområdet och i fråga om
länsdomstolarnas ställning, kunde komma att inverka på kammarrätternas
arbetssituation i framtiden, men en ytterligare utbyggnad av organisationen
kunde för dagen inte grundas på sådana osäkra faktorer.

När det gällde frågan om lämplig balansnivå beräknade departementschefen
att man, med bortseende från fastighetstaxeringsmålen, kunde
betrakta 11000 mål, därav 9 000 skattemål, som lämplig balans och att
gränsen för godtagbar balans borde kunna sättas något högre.

Interpellanten framhöll att han i väsentliga delar inte kunde instämma i
departementschefens bedömning att balansen vid 1980 års utgång skulle
kunna bringas ned till godtagbar nivå. När det gällde måltillströmningen
ansåg han att departementschefens beräkningar över lag hållits i underkant.
Bl. a. kunde man enligt interpellanten räkna med att under år 1977 skulle

Förs. 1976/77:20

inflyta ca 25 000 mål, således ett väsentligt större antal än vad departementschefen
antagit. Och i fråga om avverkningskapaciteten ansåg interpellanten
att departementschefens bedömning - 1 200 mål per avdelning och år - var
alltför optimistisk. Sammanfattningsvis framhöll interpellanten att departementschefens
målsättning inte kunde nås inom ramen för den föreslagna
kammarrättsorganisationen och att en utbyggnad av denna därför krävdes,
en utbyggnad som borde ske genom inrättande av en kammarrätt i Malmö.

6 Kommentarer

Enligt departementschefens bedömning skulle, om man bortser från
fastighetstaxeringsmålen, ca 11 000 mål kunna anses som lämplig balans.
Eftersom balansen vid 1976 års utgång uppgick till 26 700 mål, skulle således
”merbalansen” utgöras av över 15 000 mål. Problemet gäller alltså hur
kammarrätterna, vid sidan av behandlingen av nyinkomna mål, skall kunna
inom rimlig tid avarbeta denna betydande balans av äldre mål.

Departementschefen har bedömt det möjligt att med den föreslagna
kammarrättsorganisationen om tjugotre avdelningar, därav två extra avdelningar,
nå detta mål vid 1980 års utgång. Bedömningen grundar sig på vissa
beräkningar i fråga om dels måltillströmningen, dels avverkningskapaciteten.

När det gäller måltillströmningen har sålunda antagits att denna, om man
fortfarande bortser från fastighetstaxeringsmålen, kommer att uppgå till ca
22 000 mål under år 1977 och öka med ca 1 000 mål om året. Och i fråga
om avverkningskapaciteten har denna beräknats utgöra ca 1 200 mål per
avdelning och år.

Om man på något längre sikt vill söka göra en prognos om måltillströmningen,
synes även målen från de allmänna fastighetstaxeringarna böra
siffermässigt räknas med. Dessa mål kommer nämligen in till kammarrätterna
varje år under femårsperioderna, låt vara att de flesta inflyter under de
två första åren efter företagen taxering. Fastighetstaxeringsmålen påverkar
följaktligen arbetsläget kontinuerligt, om än något ojämnt.

Med ledning av tidigare erfarenheter torde återstående kammarrättsmål
från 1975 års fastighetstaxering kunna beräknas uppgå till minst 3 000 och de
mål som kommer in under de två första åren efter 1980 års fastighetstaxering
till minst 8 000. Med tillämpning i övrigt av de av departementschefen
antagna beräkningarna i fråga om måltillväxt och avvecklingskapacitet skulle
följaktligen balansen ha gått ned till ca 14 000 mål vid 1980 års utgång.
Därefter skulle emellertid det beräknade kapacitetsöverskottet utbytas mot
ett underskott med påföljd att balansen, vid oförändrade organisatoriska
förhållanden, skulle öka till ca 20 000 mål redan vid utgången av år 1982.

Som justitieutskottet framhållit synes emellertid kunna sättas i fråga om
inte den av departementschefen gjorda beräkningen av måltillströmningen
hållits i underkant. Härvid bör särskilt beaktas den anmärkningsvärt stora

Förs. 1976/77:20

balans som hopat sig hos länsskatterätterna, en balans som under de tre
senaste budgetåren ökat från ca 97 000 till ca 143 000 mål, något som inte
beror på ökad måltillströmning till dessa skatterätter utan på att avverkningskapaciteten
gått ned. Uppenbarligen föreligger här en högst betydande
”merbalans” som, när den avarbetas, nödvändigtvis kommer att i väsentlig
grad förändra eljest naturliga beräkningar av måltillströmningen till kammarrätterna
och därmed också av möjligheterna att nedbringa där befintlig
balans.

Vidare synes kunna sättas i fråga om man bör räkna med en så hög
avverkningskapacitet som departementschefen antagit eller ca 1 200 mål per
avdelning och år. Denna beräkning har enligt uppgift grundats på upplysningar
från kammarrätterna. Emellertid har kammarrätten i Stockholm i sin
senaste balansförteckning framhållit att den genomsnittliga årsavverkningen
för fullbemannad avdelning enligt gjorda kalkyler är ca 1 100 mål. Denna till
synes mindre differens har sin stora betydelse, eftersom den förändrar den
totala avverkningskapaciteten med hela 2 300 mål om året och således med
9 200 mål under fyraårsperioden 1977-1980. Utgår man försiktigtvis från
denna något lägre avverkningskapacitet men accepterar den av departementschefen
beräknade måltillströmningen med tillägg av fastighetstaxeringsmålen,
blir följden att balansen inte under något av de fyra åren skulle
understiga 20 000 mål och vid 1980 års utgång uppgå till ca 23 000 mål. Någon
nämnvärd förbättring av den sedan länge oacceptabla balanssituationen
skulle följaktligen inte uppnås. Och om det sedan skulle visa sig att
beräkningen av måltillströmningen är för låg, förvärras situationen ytterligare.

Enligt uttalanden i föregående års budgetproposition försvåras kammarrättsorganisationens
utbyggnad av den begränsade tillgången på kompetenta
förvaltningsdomare och i årets budgetproposition har erinrats att tillskapandet
av en överorganisation för avarbetande av balanser medför betydande
olägenheter särskilt från personalsynpunkt vid den tidpunkt då överorganisationen
skall avvecklas. Det var också hänsyn just till sådana svårigheter och
olägenheter som förestavade det förslag som framfördes i 1976 års granskningspromemoria,
nämligen att man borde undersöka möjligheterna att
genom en temporär kraftansträngning avarbeta befintlig ”merbalans” med
utnyttjande av den kompetenta arbetskraftsreserv som främst finns hos
nyligen pensionsavgången personal från olika skatteinstanser. Att denna
balans - som praktiskt taget helt utgörs av skattemål - avarbetas var ju ett
bärande motiv för hela förvaltningsrättsreformen.

Det är inte bara hänsyn till allmänhetens berättigade krav på att få besked
inom rimlig tid som motiverar att denna balans äntligen bringas ur världen.
Att så sker framstår också som en angelägenhet av vikt från synpunkten av
kammarrätternas möjligheter att arbeta effektivt, rationellt och säkert. Under
förarbetena till förvaltningsrättsreformen erinrades sålunda att stora permanenta
balanser med nödvändighet orsakar en forcering av arbetstakten och

Förs. 1976/77:20

över huvud taget innebär ett allmänt tryck på arbetet som medför risker för
försämringar i fråga om såväl utredningsförfarande som dömandets kvalitet.
Det framhölls också att stora balanser i och för sig kräver ökade arbetsinsatser
i form av svar på förfrågningar, prövningar av begäran om förtur, krav på
förnyad utredning i gamla mål osv.

Såväl allmänna rättssäkerhetskrav som kravet att domstolarna skall kunna
arbeta fullt effektivt och rationellt synes sålunda tala för att den mycket
betydande balansen hos kammarrätterna snarast möjligt bringas ned till
rimlig nivå.

Av skäl som angetts i det föregående torde det emellertid på goda grunder
kunna betvivlas om de i årets budgetproposition föreslagna åtgärderna är
tillräckliga för att man vid 1980 års utgång skall kunna nå det uppsatta målet
eller för att man över huvud taget skall kunna räkna med att någon mera
påtaglig förbättring då ägt rum. För att man med säkerhet skall kunna nå,
eller i varje fall närma sig, det eftersträvade målet torde det vara nödvändigt
att komplettera dessa förslag med en sådan temporär förstärkning som antytts
i föregående granskningspromemoria. Det är en åtgärd som inte är förenad
med olägenheter vare sig från rättssäkerhetssynpunkt eller från personalpolitisk
synpunkt och som dessutom framstår som ekonomiskt fördelaktig
för det allmänna.

GOTAB 55131 Stockholm 1977