Förslag 1990/91:19

Förslag 1990/91:19

Förslag till riksdagen

1990/91:19

Riksdagens revisorers förslag angående
planeringen och genomförandet av boverkets
lokalisering

Förs.

1990/91:19

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av planeringen
och genomförandet av boverkets lokalisering till Karlskrona.

Granskningen visar att någon utredning om boverkets lokalisering
eller något förslag från regeringen inte hade presenterats. Ansvaret för
planeringen och genomförandet av lokaliseringen var fördelat på
många myndigheter utan att någon myndighet hade ett uttalat samord-
ningsansvar. Den bristande styrningen i den tidiga planeringen har lett
till förseningar och att insatserna inte varit tillräckligt effektiva.

Motståndet bland personalen blev osedvanligt stort. Endast 21 perso-
ner (6 % av personalen) flyttade med till Karlskrona. Nästan en
fjärdedel av personalen blev förtids- eller sjukpensionerad. Det borde
varit möjligt för fler personer att kvarstanna på arbetsmarknaden.

Svårigheten att ordna arbeten åt medflyttande anhöriga på arbets-
marknaden i Karlskrona anges av boverket vara en viktig orsak till att
många inte följde med. Kommuner och landsting gav inte förtur till
arbeten åt medflyttande anhöriga. Revisorerna konstaterar att regering-
en och berörda myndigheter nästan helt misslyckats med att behålla
den resurs som personalen utgjorde.

Revisorerna föreslår därför att staten skaffar sig bättre kompetens
rörande omlokaliseringar för att effektivt kunna stödja berörda myn-
digheter med kunskaper och erfarenheter om hur en omlokalisering
skall planeras och genomföras.

Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till att förbättra
samordningen mellan de myndigheter som är berörda i en omlokalise-
ring.

Vidare har framkommit att ökade möjligheter till ekonomiskt stöd
måste tillskapas i god tid före planering och genomförande av en
enskild omlokalisering.

Revisorerna anser också att uppföljningar och utvärderingar måste
genomföras vid omlokaliseringar av statliga myndigheter. Dessa resul-
tatanalyser skall redovisas för riksdagen.

Regeringen erinras om riksdagens uttalanden om att det är viktigt
att möjligheterna prövas att välja annan lokaliseringsort än Stockholm
när det gäller inrättandet av nya myndigheter.

1 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 19

,                                .                                           Förs. 1990/91:19

1 Genomfora granskning

Riksdagen beslutade den 17 december 1987 att plan och bostadsverket
(fr.o.m. år 1991 boverket) skulle omiokaliseras till Karlskrona den 1
juli 1989. Bostadsutskottet anförde att det nya verket i och med en
sådan lokalisering skulle ges goda möjligheter att förverkliga funktio-
nen som central myndighet avseende plan- och bostadsfrågorna.

Enligt utskottet var det, från regionalpolitisk utgångspunkt, väl
motiverat att föreslå en lokalisering till Karlskrona. Detta skulle inne-
bära ett välbehövligt tillskott till orten av offentlig verksamhet.

Från olika håll har framförts att planeringen inför verkets omlokali-
sering varit bristfällig och att omlokaliseringen medfört stora problem
för verksamheten, personal och anhöriga.

Mot denna bakgrund har riksdagens revisorer granskat planeringen
och genomförandet av boverkets lokalisering till Karlskrona. Gransk-
ningen har inriktats på hur ändamålsenlig planeringen och genomfö-
randet av lokaliseringen har varit och om denna motsvarar de krav
som riksdagsbesluten innebär. 1 granskningen har studerats huruvida
ansvaret för beslut och verkställighet har varit klart definierat och i
vilken,mån de olika intressenterna har levt upp till sitt ansvar.

Granskningen har utgått från riksdags- och regeringsbeslut rörande
de aktuella verksamhetsområdena och särskilda beslut i anledning av
verkets omlokalisering. Vidare har tillgängliga dokument hos myndig-
heterna i form av avtal, promemorior m.m. studerats. Intervjuer har
genomförts med företrädare för berörda departement och myndigheter
m.fl.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten 1990/91:5
Planeringen och genomförandet av boverkets lokalisering. Yttranden
har inhämtats över rapporten. Sammanfattningar av rapporten och
yttrandena är redovisade i bilaga till denna skrivelse.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

I revisorernas granskningsrapport har en rad synpunkter och erfaren-
heter kommit fram som man bör iaktta och ta till vara vid kommande
beslut om lokaliseringar av statliga myndigheter.

Remissinstanserna är överlag positiva till såväl förslag som övriga
iakttagelser i rapporten.

Statens arbetsgivarverk (SAV) anför att rapporten innebär en värde-
full granskning av en extra komplicerad process. Boverket framför att
redovisningen av problem till stor del bygger på material från verket.

Boverkets placering i Karlskrona togs i den tidiga riksdagsbehand-
lingen upp som en lokalisering av ett föreslaget verk. I den senare
behandlingen när det stod klart att det nya verket först skulle stanna i
Stockholm under ett år behandlades frågan som en omlokalisering.

Revisorerna har valt att benämna ärendet lokaliseringen av verket och Förs. 1990/91:19
därigenom betonat att det rör sig om ett nytt verk. Båda uttrycken
används i fortsättningen eftersom de problem som behandlas ofta är
desamma i båda fallen.

2.2 Kompetens rörande omlokaliseringar

Lokalisering av en hel myndighet är en komplicerad process som
kräver god kompetens. Vad gäller boverket ledde bl.a. bristande kom-
petens till förseningar och att insatserna inte blev tillräckligt effektiva.

I granskningsrapporten föreslogs att staten bör skaffe sig bättre
kompetens rörande omlokaliseringar för att effektivt kunna stödja
berörda myndigheter.

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran.
SAV delar uppfattningen att det bör finnas tillgång till ett effektivt
stöd till berörda myndigheter om hur omlokalisering skall planeras
och genomföras. SAV anför att kompetensen kring denna situation
liksom vid andra strukturförändringar bör förbättras. SAV följer dessa
frågor och utvecklar fortlöpande sitt stöd.

Revisorerna föreslår med stöd av remissyttrandena att staten skaffer
sig bättre kompetens rörande lokaliseringar/omlokaliseringar för att
effektivt kunna stödja berörda myndigheter med kunskaper och erfa-
renheter om hur en lokalisering skall planeras och genomföras. Bl.a.
bör SAV bygga upp en strategi för att kunna möta de problem som
kan uppstå vid lokaliseringar/omlokaliseringar.

2.3 Samordning mellan berörda myndigheter

Granskningen har visat att regeringen inte utfärdade några direktiv för
planeringen och genomförandet av lokaliseringen. Inte heller fanns
något klart uttryckt samordningsansvar på myndighetsnivå för plane-
ringen. Ansvaret för planeringen och genomförandet var fördelat på
många myndigheter.

Den tillträdande generaldirektören som hade i uppdrag att utforma
detaljorganisationen för det nya verket försökte ge en samlad bild av
planeringen av lokaliseringen. Någon effektiv samordning skedde
emellertid inte. Den tillträdande generaldirektören insåg inte förrän
sent att han hade alltför små resurser till sitt förfogande, vilket blev allt
allvarligare när stödet från andra myndigheter även fortsättningsvis
blev ringa. Den bristande styrningen i planeringen ledde till försening-
ar och till att insatserna inte var tillräckligt effektiva. I granskningsrap-
porten föreslås att regeringen tar initiativ till att förbättra samordning-
en mellan berörda myndigheter.

Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna.

Boverket anför i sitt remissvar bl.a. att representanterna för de olika
departementen i den arbetsgrupp som hade bildats uppenbarligen
uppfattade som sin uppgift att företräda normala departementsintres-
sen. Finansdepartementets representant kom således att ägna mest
intresse åt hur kostnaderna för omlokaliseringen skulle kunna mini-
meras. Som exempel nämns att den tillträdande generaldirektören fick

1* Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 19

ägna mycket kraft åt att motivera varför tjänstemännen i de nya Förs. 1990/91:19
lokalerna i Karlskrona inte borde sitta två i varje tjänsterum. Boverket
anför att viktigare beslut därför i realiteten kom att träffas i möten
med de tre berörda statssekreterarna. Det var en kraftödande och föga
effektiv form för arbetet. Verket påpekar att även de viktiga frågorna
om personalens villkor fick lov att lösas genom möten med statssekre-
terarna. Det var den vägen som till slut den lösning lades fast som gav
personalen möjlighet att behålla trygghetsavtalets villkor till den 1
december 1988 även om de fått anställning vid det nya boverket.

Boverket anför att det är mot handläggningen under den inledande
perioden i omlokaliseringen som den kraftigaste kritiken kan riktas.
Berörda tjänstemän och berörda myndigheter fick inte direktiv att
verka stödjande. De verkade i sin traditionella kontrollerande och
återhållande roll för att i första hand begränsa statens kostnader.

Revisorerna finner frågan om samordningen mellan de myndigheter
som är berörda i en lokalisering avgörande för att planeringen och
genomförandet skall kunna ske på ett tillfredsställande sätt. Olika
meningar om vad som skall göras, vem som skall göra det och när det
skall göras måste löpande samordnas av regeringen och sannolikt en
myndighet som regeringen utser. Revisorerna föreslår att regeringen
tar initiativ till att förbättra samordningen mellan de myndigheter som
är berörda i en lokalisering/omlokalisering.

2.4 Ekonomiskt stöd vid lokaliseringar

Enligt boverket hindrade SAVs hantering av avtalsfrågorna att fler
följde med till Karlskrona. En bidragande orsak var enligt verket att
inte heller regeringen beslutade om några särskilda förmåner eller
utökat ekonomiskt stöd för att behålla befintlig personal.

Beträffande möjligheterna att behålla personalen anser representan-
ter för den tidigare myndigheten statens arbetsmarknadsnämnd
(SAMN) att detta inte går att uppnå med de små resurser som boverket
fick. Man menar också att den omlokaliserade myndigheten måste fä
omfattande stöd av andra myndigheter.

Svårigheten att ordna arbeten åt medflyttande anhöriga på arbets-
marknaden i Karlskrona anges också av boverket vara en viktig orsak
till att många inte följde med till Karlskrona. Kommuner och lands-
ting gav inte förtur till arbeten åt medflyttande anhöriga. Granskning-
en har visat att man bör överväga att införa någon form av ekonomiskt
stöd åt medflyttande vid omlokaliseringar.

I granskningsrapporten föreslås att ekonomiskt stöd måste tillskapas
inför en enskild omlokalisering. Även detta förslag tillstyrks eller
lämnas utan erinran av remissinstanserna. Boverket noterar med till
fredsställelse riksdagens revisorers uppfattning att de ekonomiska vill-
koren för verkets omlokalisering borde ha varit betydligt förmånligare.
Det har enligt verket funnits möjlighet även för riksdagen att upp-
märksamma detta tidigare.

Revisorerna ställer sig bakom förslaget om att ökade möjligheter till Förs. 1990/91:19
ekonomiskt stöd måste tillskapas i god tid före planering och genom-
förande av en enskild lokalisering/omlokalisering.

2.5 Uppföljningar och utvärderingar

Granskningen har visat att uppföljning och utvärdering av riksdagens
beslut bör ägnas större uppmärksamhet. Utvärderingar kan enligt
granskningen ge kunskap om effekterna för personalen, berörda regio-
ner och samhällsekonomin i stort. Genomförandet av lokaliseringen av
boverket till Karlskrona borde enligt granskningsrapporten ha redovi-
sats för riksdagen. Regeringen har endast lämnat kortfattade redogörel-
ser i ärendet.

I granskningsrapporten har föreslagits att uppföljningar och utvärde-
ringar görs vid omlokaliseringar av statliga myndigheter. Utvärdering-
arna bör enligt förslaget redovisas för riksdagen.

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran.
Revisorerna anser även att behovet av resultatanalyser i form av
uppföljningar och utvärderingar förstärks ytterligare genom införandet
av nya styrformer inom statsförvaltningen. Revisorerna förordar att
uppföljningar och utvärderingar görs vid lokaliseringar/omlokalise-
ringar av statliga myndigheter. Sådana resultatanalyser skall enligt
revisorerna redovisas för riksdagen.

2.6 Övrigt

Enligt ett uttalande av riksdagen är det viktigt att möjligheterna prövas
att välja annan lokaliseringsort än Stockholm när nya myndigheter
inrättas. Regeringen föreslog inte riksdagen någon lokaliseringsort för
det nya boverket. Någon prövning av möjligheterna att välja annan
lokaliseringsort än Stockholm redovisades inte. Inte heller redovisades
några särskilda skäl för att inte förlägga det nyinrättade verket till
annan del av landet i överensstämmelse med riksdagens uttalanden.

Revisorerna vill också peka på att regeringen inte heller föreslagit
någon lokaliseringsort eller prövat lokaliseringsfrågan vad gäller den
föreslagna nya biståndsmyndigheten för näringslivsutveckling och det
föreslagna nya ämbetsverket för skolväsendet, statens skolverk. Det
föreslagna nya statliga näringslivsverket bör enligt regeringen lokalise-
ras till Stockholm men några särskilda skäl för detta har inte redovi-
sats.

Revisorerna anser att det är viktigt att frågor om lokalisering av nya
myndigheter prövas i överensstämmelse med riksdagens uttalanden.

I granskningsrapporten anförs att regeringen och berörda myndighe-
ter nästan helt misslyckats med att behålla den resurs som personalen
utgjorde, vilket sannolikt inledningsvis har medfört effektivitetsförlus-
ter i verksamheten som är större än vid andra omlokaliseringar. Enligt
boverkets remissyttrande är det snarare så att myndigheterna som
omlokaliserades på 1970-talet visade minskad effektivitet under väsent-
ligt längre tid trots att man hade bättre stöd från regeringskansliet och                   5

trots att man fick behålla en större del av den tidigare personalen.

Boverket anför att det borde noteras som märkligt att arbetet kunde
fortlöpa. Boverket anser att upprätthållandet av effektiviteten under
uppbyggnadsperioden givetvis har haft sitt pris. Man anför att den till
största delen nyrekryterade personalen under lång tid har utsatts för
mycket stora påfrestningar med stort övertidsuttag.

Att regeringen och berörda myndigheter nästan helt misslyckats med
att behålla personalen har enligt revisorernas mening sannolikt med-
fört effektivitetsförluster. I granskningen har primärt studerats hur
planeringen och genomförandet skett beträffande personal, lokaler,
bostäder m.m. medan samlade effektivitetsbedömningar inte utförts i
detalj utan som en mer översiktlig bedömning. 1 rapporten avses med
uttrycket inledningsvis en period som inte är längre än den som
granskningen omfattar, dvs. från beslutet till något drygt år efter
genomförandet av den första etappen av flyttningen. Utvärderingar
som behandlar effekterna av verksamheten under längre tidsperioder
kan och bör göras först vid senare tidpunkter.

1 granskningsrapporten påtalades att nästan en fjärdedel av persona-
len blev förtids- eller sjukpensionerad. Boverket anför i sitt remissvar
att flera av dem som lämnade arbetsmarknaden nu återigen har börjat
arbeta. Verket påminner vidare om att man på egen hand och med
anlitande av konsulter försökt lösa framtidsfrågorna för de gamla
verkens personal. Dessa insatser har enligt verket varit relativt fram-
gångsrika. Enligt vad revisorerna erfarit har dock dessa insatser haft
mer begränsade effekter och revisorerna vidhåller därför sin uppfatt-
ning att en alltför stor del av den tidigare personalen hamnat utanför
arbetsmarknaden.

2.7 Förslag

Riksdagens revisorer föreslår följande.

-Staten bör skaffa sig bättre kompetens rörande omlokaliseringar för
att effektivt kunna stödja berörda myndigheter med kunskaper och
erfarenheter om hur en omlokalisering skall planeras och genomför-
as.

- Regeringen föreslås ta initiativ till att förbättra samordningen mellan
de myndigheter som är berörda i en omlokalisering.

-Det har framkommit att ökade möjligheter till ekonomiskt stöd, som
bl.a. kan underlätta för anställda att följa med och för medflyttande
att fa arbete, måste tillskapas i god tid före planering och genomfö-
rande av en enskild omlokalisering.

-Med anledning av den gjorda granskningen föreslår revisorerna att
uppföljningar och utvärderingar görs vid omlokaliseringar av statliga
myndigheter. Dessa resultatanalyser bör redovisas för riksdagen.

- Regeringen erinras om riksdagens uttalanden om att det är viktigt att
möjligheterna prövas att välja annan lokaliseringsort än Stockholm
när det gäller inrättandet av nya myndigheter.

Förs. 1990/91:19

3 Hemställan

Förs. 1990/91:19

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört angående planeringen och genomförandet av
boverkets lokalisering.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Kjell Nilsson (s), Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s), Anders G Högmark (m), Torsten Karlsson (s), Rune
Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Ulla Orring (fp), Margit Gennser
(m), Lennart Brunander (c), Ulla Johansson (s) och Bengt Kronblad
(s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdi-
rektören Leif Rindlöw (föredragande).

Stockholm den 5 juni 1991

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Leif Rindlöw

Sammanfattning av rapport 1990/91:5 om
planeringen och genomförandet av boverkets
lokalisering och de remissyttranden som har
avgivits över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund

Riksdagen beslutade den 17 december 1987 att plan- och bostadsverket
(fr.o.m. år 1991 boverket) skulle omlokaliseras till Karlskrona den 1
juli 1989. Bostadsutskottet anförde att det nya verket i och med en
sådan lokalisering skulle ges goda möjligheter att förverkliga funktio-
nen som central myndighet avseende plan- och bostadsfrågorna.

Enligt utskottet var det, från regionalpolitisk utgångspunkt, väl
motiverat att föreslå en lokalisering till Karlskrona. Detta skulle inne-
bära ett väl behövligt tillskott till orten av offentlig verksamhet.

Från olika håll har framförts att planeringen inför verkets omlokali-
sering varit bristfällig och att omlokaliseringen medfört problem för
verksamheten, personal och anhöriga.

Mot denna bakgrund har riksdagens revisorer granskat planeringen
och genomförandet av boverkets lokalisering till Karlskrona. Gransk-
ningen har inriktats på hur ändamålsenlig planeringen och genomfö-
randet av lokaliseringen har varit och om denna motsvarar de krav
som riksdagsbesluten innebär. I granskningen har studerats huruvida
ansvaret för beslut och verkställighet har varit klart definierat och i
vilken mån de olika intressenterna har levt upp till sitt ansvar.

Boverket inrättades den 1 juli 1988 och ersatte de tidigare myndig-
heterna bostadsstyrelsen och statens planverk (prop. 1987/88:37, BoU 5
och 7, rskr. 106).

Riksdagen (BoU 1987/88:5 och 7, rskr. 106) beslutade den 17
december 1987 att plan- och bostadsverket (boverket) skulle lokaliseras
till Karlskrona.

Beträffande lokaliseringsort för det föreslagna verket anförde bo-
stadsutskottet att det i flera av motionerna erinras om vad riksdagen på
förslag av arbetsmarknadsutskottet och senast våren 1987 uttalat om
decentralisering av statlig verksamhet.

Arbetsmarknadsutskottet (AU 1986/87:13) hade när det gäller inrät-
tandet av nya myndigheter uttalat att det är viktigt att möjligheterna
prövas att välja annan lokaliseringsort än Stockholm. Om inte särskil-
da skäl föreligger borde enligt utskottet sådana verksamheter förläggas
till annan del av landet.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

Bostadsutskottet (BoU 1987/88:5) anförde vidare följande:

Vid en omlokalisering är det av stor vikt att olika åtgärder vidtas på
central och kommunal nivå så att plan- och bostadsverket i största
möjliga utsträckning ges goda möjligheter att fullgöra sina uppgifter
även vid en lokalisering utanför Stockholm.

Bl.a. bör den aktuella kommunen vidta åtgärder så att bostäder för
de anställda vid verket och deras anhöriga finns i god tid före en
omlokalisering. Det kan också finnas anledning att vidta särskilda
åtgärder så att medföljande anhöriga kan få arbete på den nya orten.
Utskottet förutsätter att den kommun till vilken verket lokaliseras även
i övrigt engagerar sig t.ex. i frågor som rör social service såsom
barnomsorg o.dyl.

Det kan även finnas anledning för regeringen att beakta att även
andra insatser kan behövas så att verket kan fullgöra sina arbetsuppgif-
ter på ett sätt som rimligen kan begäras såväl före som efter en
omlokalisering. Vad utskottet nu närmast avser är att det kan visa sig
erforderligt att speciella medel ställs till förfogande så att kompetensen
kan behållas och utvecklas. Vikten av att verket vid en omlokalisering
kan behålla den resurs som personalen utgör vill utskottet betona.
Utskottet vill också framhålla att insatser kan behöva göras i avsikt att
ge verket tillgång till modern informationsteknologi.

1.2 Grundläggande frågor i planeringen och
genomförandet av lokaliseringen

Det är förmodligen oundvikligt att en rad problem och svårigheter
uppstår när en hel myndighet skall omlokaiiseras. Frågan är om
problemen varit större än vad som kan anses vara acceptabelt i fallet
boverket.

Regeringen redovisade inte för riksdagen någon prövning av möjlig-
heterna att lokalisera det nya verket. Några särskilda skäl angavs inte
av regeringen för att inte förlägga den nya myndigheten till annan del
av landet än Stockholm vilket borde ha gjorts enligt riksdagens utta-
lande (AU 1986/87:13). Värt att nämna i sammanhanget är även att det
inte heller fanns någon aktuell utredning till grund för förslaget att slå
samman de tidigare myndigheterna till ett nytt verk. I granskningsrap-
porten anförs att denna beslutsprocess har lett till onödiga svårigheter,
dels i genomförandet genom bl.a. en svag acceptans av beslutet, dels på
längre sikt genom att konsekvenserna av beslutet är onödigt osäkra till
följd av de bristande utredningarna. Konstitutionsutskottet har också
påpekat att en negativ följd av beslutsprocessen var att myndigheterna
och personalorganisationerna inte hade möjlighet att före beslutet
lägga fram synpunkter i frågan (KU 1987/88:40).

Regeringen utfärdade inga direktiv för planeringen och genomföran-
det av lokaliseringen. Inte heller fanns något klart uttryckt samord-
ningsansvar på myndighetsnivå för planeringen.

Den tillträdande generaldirektören som hade i uppdrag att utforma
detaljorganisationen för det nya verket försökte ge en samlad bild av
planeringen av lokaliseringen. Någon effektiv samordning skedde
emellertid inte. Den tillträdande generaldirektören insåg inte förrän
sent att han hade alltför små resurser till sitt förfogande, vilket blev allt
allvarligare när stödet från andra myndigheter även fortsättningsvis
blev ringa.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

Flyttningen av en hel myndighet är en komplicerad process som
kräver klarhet i styrning, regler och organisation samt tillräckliga
resurser. Granskningen har visat att den bristande styrningen i plane-
ringen ledde till förseningar och att insatserna inte var tillräckligt
effektiva.

1.3 Lokalförsörjning

Flyttningen till Karlskrona ägde rum i etapper med början under
budgetåret 1989/90. Ombyggnaden och inflyttningen i kasern Sparre
avslutades i september 1990.

Den utdragna flytt processen har enligt boverket inneburit påfrest-
ningar för personalen som under lång tid fatt arbeta i provisoriska och
trånga lokaler. Att lokalerna inte har varit klara har medfört extrakost-
nader för omprogrammering av telefonväxeln, flyttning av datorer,
omkopplingar i datanätet m.m. Personalorganisationerna anser det inte
tillfredsställande att personalen under det första året i Karlskrona
genom pågående byggnadsarbeten fatt arbeta på en smutsig och bull-
rande arbetsplats.

Granskningen har visat att färdigställandet av kontorslokaler blev
försenad. Det skapade olägenheter att alla arbetsplatser var tillgängliga
först ett år efter flyttningen. Förseningarna har även medfört extrakost-
nader.

1.4 Personalfrågor

Från de gamla verken fick 152 personer tjänster i boverket från starten
1 juli 1988. I februari 1989 sades 113 personer upp i de gamla verken
till den sista augusti 1989, dvs. från tidpunkten då etapp 1 av flyttning-
en skulle vara genomförd. Endast 21 personer (6 %) av den vid
lokaliseringsbeslutet befintliga personalen följde med till Karlskrona.
Av dessa var i januari 1991 endast tio kvar i arbete i Karlskrona.

Granskningen har visat att regeringens och myndigheternas insatser
för personalförsörjningen inte var tillräckliga. Från tidigare omlokali-
seringar som lyckats bättre med att behålla befintlig personal finns
kunskap om att det inte räcker med att hålla personalen ekonomiskt
skadeslös. Det måste till insatser på en helt annan nivå för att ett verk
skall kunna behålla sin personal vid en omlokalisering, t.ex. ekono-
miska bidrag och förturer till bostäder.

SAV gjorde, utan märkbar hänsyn till riksdagsuttalandena, en snäv
tolkning av statens personalpolitik som inte medgav några särskilda
förmåner vid omlokaliseringen. SAV ville till en början inte utvidga
statens trygghetsavtal till dem som först ville ta anställning i det nya
verket och därefter kanske inte följde med till Karlskrona. Omlokalise-
ringsavtalet, som blev klart alltför sent för att kunna utnyttjas på ett
effektivt sätt, kom att omfatta trygghetsavtalets regler.

Svårigheten att ordna arbeten åt medflyttande anhöriga på arbets-
marknaden i Karlskrona anges av boverket vara en viktig orsak till att
många inte följde med till Karlskrona. Kommuner och landsting gav
inte förtur till arbeten åt medflyttande anhöriga.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

Arbetsmarknadsverket har varit berört i både Blekinge och Stock-
holm. I Blekinge har man gjort insatser för att skaffa arbete åt
medflyttande anhöriga, men man vet inte hur många som fått arbete
genom arbetsförmedlingens försorg. Arbetsmarknaden är mycket svår i
Blekinge.

Granskningen har visat att regeringen och berörda myndigheter
nästan helt misslyckats med att behålla den resurs som personalen
utgjorde. Detta har sannolikt inledningsvis medfört effektivitetsförlus-
ter i verksamheten som är större än vid andra omlokaliseringar. Det
har även förvärrat de personalsociala problemen.

Vad gäller förmåner för att fa personal att flytta med vid framtida
om lokaliseringar är avsikten att parterna skall förhandla om detta
sektorsvis. Det stöd som boverket fick av SAMN var otillräckligt bl.a.
på grund av att SAMN i förtid drog ned sin s.k. anvisningsverksamhet
av personal eftersom den inte var så välsedd hos de mottagande
myndigheterna.

SAMN deltog av olika skäl i liten omfattning i genomförandet av
om lokaliseringen, och skulle själv snart upphöra genom att uppgå i
SAV.

Många personer har åsamkats svåra problem på grund av ovisshet
och bristande stöd. Nästan en fjärdedel av personalen blev förtids- eller
sjukpensionerad. Detta är en anmärkningsvärt hög siffra med tanke på
att det under denna period rådde en långvarig högkonjunktur och att
arbetsmarknaden i Stockholm var överhettad.

Den passivitet som karaktäriserar arbetsmarknadsmyndigheternas in-
satser som i någon mån kan förklaras av bristande kontakter mellan
dåvarande SAMN och arbetsförmedlingen står, enligt revisorerna, i
dålig överensstämmelse med den grundläggande principen för den
svenska sysselsättningspolitiken, arbetslinjen. Granskningen har visat
att det på dessa punkter kan riktas kritik mot genomförandet.

Omlokaliseringen som sådan har enligt vad revisorerna erfarit givit
möjligheter till värdefull omprövning och förnyelse av verksamheten.

1.5 Bostadsförsörjning

I granskningsrapporten anges att kommunen hade vissa svårigheter att
fa fram tillräckligt antal bostäder, vilket på en del håll upplevdes som
besvärande.

Kommunen startade ett arbete med att få fram nya lägenheter och
småhustomter. Kommunen har påpekat att man i planeringen från
statens sida inte gjort klart vad som förväntades av kommunen bl.a.
vad gäller bostäder och arbeten åt medflyttande anhöriga. Både bover-
ket och kommunen anser att arbetet skulle underlättas av att kommu-
nen avger en avsiktsförklaring före lokaliseringsbeslutet.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

11

1.6 Erfarenheter av omlokaliseringar

Det garanti- och stödsystem som fanns under 1970-talets omlokalise-
ringar har avvecklats. Då fanns en särskild interdepartemental samord-
ningsgrupp och en särskild arbetsgrupp inom finansdepartementet för
genomförande, service och rådgivning. Vidare fanns stabsmyndigheter
bl.a. nämnden för omplaceringar (NOM) och statens personalutbild-
ningsnämnd (PUN) som hade i uppdrag att utan ersättning från
berörda myndigheter stödja dessa.

Insatser gjordes för att bereda kvarstannande personal likvärdig
sysselsättning. S.k. NOM-garanter erbjöds att arbeta kvar i statsförvalt-
ningen i Stockholm med oförändrad lön. Ytterligare stödinsatser sattes
in.

Det kan noteras att i genomsnitt ca 30 % av personalen föjde med
till den nya orten vid de stora statliga omlokaiiseringarna på 1970-talet.

Riksdagens revisorer redovisade i rapport 1983/84:8, Effektivitets-
konsekvenser av omlokaliseringen av statliga civila myndigheter, posi-
tiva och negativa effekter av omlokaliseringen av ett antal myndighe-
ter. Revisorerna ansåg det angeläget att de erfarenheter av omiokalise-
ringen som framkommit genom granskningen skulle tas till vara i det
fortsatta arbetet på decentralisering och eventuell omlokalisering av
statlig verksamhet. Arbetsmarknadsutskottet (AU 1984/85:13, s. 52)
erinrade bl.a. om att man målmedvetet borde pröva möjligheterna att
omlokalisera statlig förvaltning. Riksdagen beslöt att ge regeringen till
känna vad utskottet anfört.

Även statskontoret har år 1989 utvärderat 1970-talets omlokalise-
ringar. Man har främst tittat på de långsiktiga effekterna på olika
områden. Statskontorets slutsatser är bl.a. att motivet att åstadkomma
positiva effekter i mottagarorterna delvis har infriats.

Kustbevakningens centrala ledning omlokaliserades den 1 juli 1989
till Karlskrona. Kustbevakningen anser sig ha haft ungefär samma
problem som boverket med vissa skillnader.

1.7 Granskningsrapportens förslag

I granskningsrapporten anförs att en rad synpunkter och erfarenheter
har kommit fram som man bör iaktta och ta till vara vid kommande
beslut om lokaliseringar av statliga myndigheter.

Staten bör skaffa sig bättre kompetens rörande omlokaliseringar för att
effektivt kunna stödja berörda myndigheter med kunskaper och erfa-
renheter om hur en omlokalisering skall planeras och genomföras.

I rapporten föreslås att regeringen tar initiativ till att förbättra
samordningen mellan de myndigheter som är berörda i en omlokalise-
ring.

Det har framkommit att ökade möjligheter till ekonomiskt stöd,
som bl.a. kan underlätta för anställda att följa med och för medflyttan-
de att få arbete, måste tillskapas i god tid före planering och genomfö-
rande av en enskild omlokalisering.

Med anledning av den gjorda granskningen föreslår revisorerna att
uppföljningar och utvärderingar görs vid omiokaliseringar av statliga
myndigheter. Utvärderingarna bör redovisas för riksdagen.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

2 Remissyttranden

Yttranden över rapporten om planeringen och genomförandet av bo-
verkets lokalisering har avgetts av byggnadsstyrelsen, arbetsmarknads-
styrelsen, boverket och statens arbetsgivarverk.

Expeditionschefen i bostadsdepartementet, Karlskrona kommun,
Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademikers Centralor-
ganisation (SACO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)
har beretts tillfälle yttra sig över rapporten men avstått.

Byggnadsstyrelsen har ingenting att erinra mot redovisningen i rap-
porten om lokalförsörjningen för boverket.

Anskaffning av lokaler genom nybyggnad eller stor ombyggnad med
så snäva tidsmarginaler som gällde för boverket leder ofrånkomligen
enligt styrelsen till problem med etappindelning, provisoriska åtgärder
och störningar av olika slag.

Byggnadsstyrelsen anför att man tidigt i planeringen anmälde under
hand till berörda departement att tidsplanen var för snäv för att medge
god planering och störningsfritt genomförande.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) instämmer i slutsatsen att en bättre
samordning mellan myndigheter som berörs av en omlokalisering
behövs.

Arbetsmarknadsstyrelsen anför att man fortlöpande arbetar med att
förbättra kontakterna med företag och myndigheter. AMS målsättning
är att komma in i rekryterings- och omställningsarbetet så tidigt som
möjligt.

Som ett led i denna målsättning har arbetsmarknadsstyrelsen tillsam-
mans med statens arbetsgivarverk och de fackliga organisationerna
utarbetat ett handlingsprogram för den statliga sektorn "Arbetsförmed-
lingen far en aktivare roll".

AMS hoppas att dessa åtgärder på sikt leder till en bättre service
både vid omlokalisering av statliga myndigheter och då myndigheter
och statligt anställda annars behöver hjälp.

Boverket framför att redovisningen av problem till stor del bygger
på material från verket. Verket anser att det är positivt att revisorerna
visar ett starkt engagemang i den berörda personalens förhållanden.
Det är otvivelaktigt så att villkoren upplevdes som otillfredsställande.
Revisorerna riktar i detta sammanhang befogad kritik mot staten som
arbetsgivare.

Enligt boverket påstår revisorerna att svårigheterna lett till nedgång i
effektiviteten i verksamheten i jämförelse med andra omlokaliseringar.
Revisorerna redovisar enligt boverkets uppfattning inget underlag för
slutsatsen. Beträffande effektiviteten i verksamheten anser boverket att
det från och med riksdagsbeslutet 17 december 1987 otvivelaktigt
skedde en kraftig nedgång i de båda tidigare verkens verksamhet.
Redan innan det nya verket började sin verksamhet 1 juli 1988 hade
ca 30 % av personalen lämnat sina tjänster.

Verket anför att verksamheten under det nya boverkets två första
budgetår, 1988/89 och 1989/90 präglades av omställningen. Under
denna tid lämnade över 200 anställda verksamheten samt nyrekrytera-

Förs. 1990/91:19

Bilaga

13

des nästan lika många. Samtidigt flyttade verket och byggde upp en ny
organisation. Enligt verket innebar detta självfallet en oerhörd påfrest-
ning.

Boverket anser att det borde noteras som märkligt att arbetet kunde
fortlöpa. Under budgetåret 1990/91 har verksamheten stabiliserats.
Försöker man mäta effekterna av uppbyggnadsperioden och av den
stora omställningen är de enligt boverket anmärkningsvärt små. Ären-
debalanserna som de redovisas i rapporterna till justitiekanslern visade
vare sig 1 mars 1989 eller 1 mars 1990 allvarliga försämringar. Inom
vissa prioriterade ärendegrupper kunde verket i stället redovisa förbätt-
ringar.

Utredningsuppdragen från regeringen liksom remisserna i planären-
den var redan under dessa första år fler än vad de tidigare verken haft.
De genomfördes med något undantag utan större tidsfördröjningar.
Parallellt med detta har verket byggt upp en ny inriktning på utveck-
lingsarbetet.

Boverket hävdar att upprätthållandet av effektiviteten under upp-
byggnadsperioden givetvis har haft sitt pris. Den till största delen
nyrekrytera de personalen har under lång tid utsatts för mycket stora
påfrestningar med stort övertidsuttag.

Mot den bakgrunden synes revisorernas slutsatser om nedgång i
effektiviteten förhastade. Det är snarare så att myndigheterna som om
lokaliserades på 1970talet visade minskad effektivitet under väsentligt
längre tid trots att man hade bättre stöd från regeringskansliet och trots
att man fick behålla en större del av den tidigare personalen. Boverket
instämmer i revisorernas notering att omlokaliseringen givit möjlighe-
ter till värdefull omprövning och förnyelse av verksamheten.

För förberedelser och genomförande av lokaliseringen utsågs enligt
boverket som ansvarig tillträdande generaldirektören med en särskilt
tillsatt arbetsgrupp med representanter från bostadsdepartementet, fi-
nansdepartementet och civildepartementet. Denna arbetsgrupp blev ett
problem i stället för en hjälp vid omlokaliseringen.

Boverket anför att representanterna för de olika departementen
uppenbarligen uppfattade som sin uppgift att företräda normala depar-
tementsintressen. Finansdepartementets representant kom således att
ägna mest intresse åt hur kostnaderna för omlokaliseringen skulle
kunna minimeras. Som exempel nämns att den tillträdande generaldi-
rektören fick ägna mycket kraft åt att motivera varför tjänstemännen i
de nya lokalerna i Karlskrona inte borde sitta två i varje tjänsterum.

Boverket anför att viktigare beslut därför i realiteten kom att träffas
i möten med de tre berörda statssekreterarna. Det var en kraftödande
och föga effektiv form för arbetet. Verket påpekar att även de viktiga
frågorna om personalens villkor fick lov att lösas genom möten med
statssekreterarna. Det var den vägen som till slut den lösning lades fast
som gav personalen möjlighet att behålla trygghetsavtalets villkor till
den 1 december 1988 även om de fått anställning vid det nya boverket.

Boverket anför att det är mot handläggningen under den inledande
perioden i omlokaliseringen som den kraftigaste kritiken kan riktas.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

14

Berörda tjänstemän och berörda myndigheter fick inte direktiv att
verka stödjande. De verkade i sin traditionella, kontrollerande och
återhållande roll för att i första hand begränsa statens kostnader.

Det är med tillfredsställelse boverket noterar riksdagens revisorers
uppfattning att de ekonomiska villkoren för verkets omlokalisering
borde ha varit betydligt förmånligare. Det har enligt verket funnits
möjlighet även för riksdagen att uppmärksamma detta tidigare.

Boverket anser att när det gäller arbetstillfällen för medföljande till
anställda vid verket har de lokala myndigheterna misslyckats. Det
gäller såväl kommunen som landstinget. Verket har självt anställt nio
samboende förutom ett par medföljande till personal vid kustbevak-
ningen. Från landstinget och kommunen kan boverket inte redovisa
någon insats utöver ett fatal som sökt och fått anställning i normal
konkurrens. Detta är ett generellt problem vid lokaliseringar av detta
slag. Frågan bör enligt boverket få betydligt större uppmärksamhet vid
regionalpolitiska åtgärder.

När det gäller arbetet med att skaffa arbeten för den gamla persona-
len i Stockholm gör revisorerna en anmärkningsvärt ofullständig redo-
visning. Det är riktigt att SAMNs och arbetsförmedlingens insatser
varit otillfredsställande. Det är också riktigt att de gamla verken inte
gjorde några insatser för att skaffå personalen nya arbeten. Verket
anför att revisorerna inte nämner de betydande insatser som gjordes av
det nya verket. Konsulter från SIPU engagerades med enda uppgift att
lösa framtidsfrågorna för den gamla verkens personal. Dessa insatser
var enligt boverket relativt framgångsrika. En särskilt anlitad konsult
har lämnat en rapport över detta arbete.

Av de 25 % av den gamla personalen som sjukpensionerades eller
avgick med årlig ersättning och som således i förtid lämnade arbets-
marknaden var det ca 90 % som gjorde det med årlig ersättning. En
stor andel av dessa har dock i dag olika former av anställning. Många
på begränsad tid för att kunna bibehålla sin årliga ersättning, andra
har helt gått tillbaka till arbetsmarknaden.

Det är enligt boverkets uppfattning fel att se denna relativt stora
andel som lämnat arbetsmarknaden på hel- eller deltid som ett miss-
lyckande i handläggningen av personalfrågor vid omlokaliseringen.
Det är enligt boverket mer ett uttryck för effekten av gällande avtals-
konstruktion.

Statens arbetsgivarverk (SAV) anför allmänt att riksdagens revisorers
rapport om planeringen och genomförandet av boverkets lokalisering
till Karlskrona innebär en värdefull granskning av en komplicerad
process. Sådana processer har förekommit både tidigare och senare
och har i vissa fail utvärderats. I just detta fåll anser SAV dock att
förloppet varit sådant att det med fog kan påstås ha varit extra
komplicerat. De två huvudsakliga komponenterna var dels att skydda
arbetstagare från arbetslöshet, dels att i ett senare skede hantera en
geografisk förflyttning av personal.

SAV tillstyrker revisorernas förslag.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

15

I anslutning till förslaget om ökade möjligheter till ekonomiskt stöd
vill SAV erinra om de särskilda avtal som träffats i samband med
omlokaliseringen och andra förändringar på det militära området de
senaste åren. Dessa har enligt SAVs mening utmärkts just av ambitio-
nerna att ekonomiskt och annat stöd bör finnas klart i så tidigt skede
som möjligt av planerings- och genomförandeprocessen.

Vad gäller SAVs direkta roll vid omlokaliseringen av boverket
anförs att SAV och personalorganisationerna den 18 april träffade ett
avtal om lönegradspiacering m.m. av tjänster vid plan- och bostadsver-
ket och den 26 maj 1988 ett omlokaliseringsavtal, som innehöll
bestämmelser för att stimulera personal att flytta med till Karlskrona.
Arbetet med dessa avtal pågick under några månader i början av 1988,
vilket SAV anser vara ett relativt snabbt förlopp. Detta säger SAV med
erfarenhet av de tider som normalt brukar gälla för att nå fram till
överenskommelser då många organ har inflytande över innehållet både
på arbetsgivar- och arbetstagarsidan.

Grundinställningen inför dessa förhandlingar var enligt SAV att ett
frikostigt avtal om flyttningsförmåner inte i märkbar utsträckning
skulle kunna påverka benägenheten att bryta upp från Stockholm och
flytta med till Karlskrona, särskilt inte i den rådande arbetsmarknadssi-
tuationen på resp. ort.

Beträffande bättre stöd anför SAV att man delar utredningens upp-
fattning att det bör finnas tillgång till ett effektivt stöd till berörda
myndigheter om hur omlokalisering skall planeras och genomföras.
Kompetensen kring denna situation liksom vid andra strukturföränd-
ringar bör förbättras. SAV följer noggrant dessa frågor och utvecklar
fortlöpande sitt stöd dels med hänsyn till den förändringsprocess som
statsförvaltningen undergår, dels i takt med den roll som SAV har som
central arbetsgivarorganisation.

Förs. 1990/91:19

Bilaga

16

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag ................................ 1

1 Genomförd granskning ........................ 2

2 Revisorernas överväganden ..................... 2

2.1 Allmänt............................... 2

2.2 Kompetens rörande om lokaliseringar ........ 3

2.3 Samordning mellan berörda myndigheter ..... 3

2.4 Ekonomiskt stöd vid lokaliseringar.......... 4

2.5 Uppföljningar och utvärderingar............ 5

2.6 Övrigt ................................ 5

2.7 Förslag................................ 6

3 Hemställan.................................. 7

Bilaga Sammanfattning av rapport 1990/91:5 om

Förs. 1990/91:19

planeringen och genomförandet av boverkets lokalisering
och de remissyttranden som har avgivits över den

1 Rapporten .................................. 8

1.1 Bakgrund.............................. 8

1.2 Grundläggande frågor i planeringen och ge-
nomförandet av lokaliseringen ................ 9

1.3 Lokalförsörjning ........................ 10

1.4 Personalfrågor .......................... 10

1.5 Bostadsförsörjning....................... 11

1.6 Erfarenheter av omlokaliseringar ........... 12

1.7 Granskningsrapportens förslag.............. 12

2 Remissyttranden.............................. 13

17

gotab 98894, Stockholm 1991