TTE, RådsPM - Driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet, dp. 14
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2012/13:2BA573
| ||
Rådspromemoria | ||
2013-05-27 | ||
Näringsdepartementet |
Transport |
Rådets möte (TTE) den 10 juni 2013
Dagordningspunkt: Ännu inte känd
Rubrik: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom Europeiska unionen (omarbetning) – beslut om allmän inriktning (alternativt lägesrapport) |
Dokument: 9837/13 TRANS 252 CODEC 1155 (har ej inkommit, varför PM:an är baserad på dok. 8323/13 REV 1 och W. doc. 2013/74 som ligger till grund för de fortfarande pågående förhandlingarna i rådsarbetsgruppen)
Dokument: 6013/13 TRANS 39 CODEC 226 (KOM (2013) 30 slutlig), dokument inför rådsbehandling föreligger ännu ej, Fakta-PM 2012/13:FPM66
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: 8/3 -13
Bakgrund
Kommissionens ursprungliga förslag, som offentliggjordes i januari 2013, har under förhandlingarna i arbetsgruppen förändrats ganska kraftigt. Det skedde på grundval av den principdebatt rörande kapitel V i förslaget (godkännande av fordon och andra delsystem) som TTE-rådet hade vid sitt möte den 11 mars i år. På grundval av medlemsstaternas inlägg under denna debatt förelade i början av april IE ORDF rådsarbetsgruppen ett kompromissförslag för kapitel V. Vid rådsarbetsgruppens möte den 23 april hade detta förslag jämkats på ett sätt som innebar att IE ORDF bedömde att en kvalificerad majoritet medlemsstater stod bakom dess bärande huvudprinciper. I det läget hade FR bytt fot och SE riskerade att tillsammans med PL, HU och LUX isoleras i de fortsatta förhandlingarna.
SE valde därför att då byta förhandlingsstrategi i syfte att skapa sig bättre möjlighet att kunna påverka innehållet i det dokument som så småningom skulle föreläggas rådet för beslut. Ett ytterligare skäl till bytet var att ordförandeskapets kompromissförslag bedömdes vara acceptabelt i den meningen att det inte bedömdes hota effektiviteten i processerna för godkännande av delsystem på kort sikt, men ha potential att på lång sikt kunna bidra till önskvärd effektivisering av dem.
Före den 23/4 agerade SE för att ovan nämnda processer skulle effektiviseras genom åtgärder baserade på att beslutsbefogenheterna i dem skulle ligga kvar på nationell nivå. Efter detta datum blev linjen istället att acceptera att effektiviseringsåtgärder baserades på att den europeiska järnvägsbyrån (ERA) skulle ges beslutsbefogenheter inom fordonsgodkännandeprocessen.
Sedan rådsarbetsgruppens möte den 23/4 har den sammanträtt ytterligare 4 gånger och senast den 27/5. Man har då främst diskuterat hur ordförandens kompromissförslag ska ”förfinas” respektive hur övriga kapitel i förslaget bör utformas för att passa ihop med den nya modell för godkännande av fordon och den gamla modell för godkännande av andra delsystem (t ex. infrastruktur, signal- och trafikstyrningssystem och energiförsörjningssystem) som valts för att basera kapitel V på. Vissa viktigare frågor i de övriga kapitlen som inte har starka kopplingar till kapitel V hade dock arbetsgruppen kunnat hitta lösningar på under möten före den 23/4 och andra även efter detta datum. T ex rörande formerna för beslut om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet..
Rättslig grund och beslutsförfarande
Den rättsliga grunden är artiklarna 91, 170 och 171. Beslut fattas av rådet och Europaparlamentet i enlighet med det ordinarie lagstiftnings-förfarandet i artikel 294 i EUF-fördraget. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet tillämpas generellt i rådet där det ordinarie lagstiftningsförfarandet används.
Svensk ståndpunkt
Det är sannolikt att ordförandeskapet kommer att förelägga TTE-rådet ett förslag till beslut om allmän inriktning vid dess möte den 10 juni.
Regeringen föreslår att Sverige röstar för förslag till allmän inriktning. Förslaget bedöms av regeringen som acceptabelt, även om alla utestående frågor ännu inte är avklarade och trots att det bygger på att ERA ges beslutsbefogenheter i fordonsgodkännandeprocessen.
Skälet är att utformningen av förslaget undanröjer eller minskar de flesta negativa konsekvenser av kommissionen ursprungliga förslag och kan på lång sikt bidra till effektivisering av regelgivnings- och regeltillämpningsprocesser på driftkompatibilitetsområdet.
Europaparlamentets inställning
Ännu inte känd
Förslaget
Förslaget i dess nuvarande (före rådsarbetsgruppens möte den 27/5) utformning skiljer sig på viktiga punkter i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag. De viktigaste rör:
att direktivets bilagor inte föreslås förändras med beslut om delegerade akter (inte heller med beslut om genomförandeakter),
att förändringar av tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (s.k. TSD, som innehåller för medlemsstaterna bindande regler och utfärdas på grundval av bestämmelser i direktivet) föreslås beslutas med genomförandeakter istället för delegerade akter,
att ERA ska fatta beslut om fordonsgodkännande för fordon som sökanden avser använda i fler än en medlemsstat och att beslutet endast ska avse användning av fordonet i de medlemsstater som sökanden i sin ansökan angivit (minskar antalet nationella regler fordonet behöver kontrolleras mot och därmed även ledtider och kostnader),
att ERA eller NSA, beroende på vilken sökande föredrar, fattar beslut om fordonsgodkännande för fordon som uteslutande ska användas i en medlemsstat,
att godkännandebeslutet bl.a. ska vila på en bedömning av kompatibiliteten mellan fordon och bana samt att beslutsfattaren tar fullt ansvar för konsekvenserna av denna bedömning,
att ERA och NSA ska samarbeta när det rör de bedömningar av fordons kompatibilitet med infrastrukturen som ERA ska basera sina godkännandebeslut på,
att oenigheter inom ramen för detta samarbete mellan ERA, NSA och den sökande rörande bedömningar av fordon i sista hand ska behandlas i en särskild kommitté,
att järnvägsföretag endast ska ansvara för kontroll av fordonens s.k. linjekompatibilitet och deras säkra integrering i tåg (i bägge avseendena rör det sig egentligen om ansvar för tågs säkra framförande på infrastrukturen som enligt gällande bestämmelser redan åvilar järnvägsföretagen), men inte vara skyldiga att fatta offentligrättsliga beslut rörande vare sig fordonens generella kompatibilitet med infrastrukturen, eller rörande deras linjekompatibilitet respektive säkra integrering i tåg,
att definitionerna av förnyelse och uppgradering kommer att justeras, fortfarande oklart exakt hur, i syfte att i viss mån snäva in den utökning av tillämpningsområdet för kraven i TSD som föreslogs i kommissionens ursprungliga förslag,
att kommissionen bemyndigas att med genomförandeakter och inom ramen för granskande kommittéförfarande harmonisera fordonsprocessens olika steg samt de metoder för olika bedömningar som används i denna process (I kommissionens ursprungliga förslag föreslogs ingen harmonisering alls av denna process, vilket sannolikt är det mest effektiva sättet för att korta ledtider och minska kostnader).
Vissa av ovan nämnda lösningar diskuteras fortfarande avseende detaljer och därtill finns även viktiga punkter som hittills endast knapphändigt diskuterats. De gäller framförallt:
vilka möjligheter fordonsägare bör ha att vidta ändringsåtgärder i gamla fordon (främst lok) som är TSD-inkompatibla (designats och byggts innan TSD beslutades och på grundval av delvis andra specifikationer än de som finns i TSD), utan att samtliga krav i TSD ska bli tillämpliga på dessa fordon i och med att ändringarna vidtas samt på vilket sätt dessa möjligheter bör säkras,
hur processen för godkännande av gamla fordon (främst lok) som är TSD-inkompatibla och som avses användas i flera medlemsstater ska genomföras för att undvika att längre ledtider åstadkoms än de som normalt följer av att dagens fordonsgodkännandemodell används.
Sammantaget utgör förslaget en ganska komplex och inte helt lättgenomtränglig reglering, som för att kunna förstås rätt ibland måste läsas ihop med de relevanta TSD. Sakligt sett hör de flesta föreslagna förändringarna ihop med den nya modell för placering av beslutsbefogenheter som återfinns i förslagets kapitel V.. SE har inga utestående frågor att bevaka när förslaget ska behandlas i COREPER den 31 maj.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Driftskompatibilitetsdirektivet är i Sverige genomfört genom främst järnvägslagen (2004:419), järnvägsförordningen (2004:526) och Transportstyrelsens föreskrifter. Vidare har vissa av de uppgifter som åligger Transportstyrelsen enligt förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen sin grund i detta direktiv. Förslaget innebär att ändringar kommer att krävas i alla dessa författningar.
De bestämmelser som berörs behandlar beslut om godkännande av järnvägsutrustning, beslut om att delsystem inte behöver uppfylla krav i TSD samt bestämmelser om överklagande av vissa myndighetsbeslut. Anpassningar av bestämmelserna om beslut om godkännande av järnvägsutrustning behöver göras p.g.a. att ERA föreslås bli ansvarigt för vissa beslut istället för som idag nationell myndighet.
Bestämmelserna om att delsystem inte behöver uppfylla krav i TSD behöver anpassas som en följd av att direktivets bestämmelser om när krav i TSD blir tillämpliga föreslås förändras. Därtill behöver även bestämmelser om överklagande av vissa myndighetsbeslut ändras för att anpassa dem till den nya ”domstolsordning” som föreslås inrättas pga. att även ERA;s beslut måste kunna överklagas. Denna ordning föreslås dock bli reglerad i förslaget till förordning om Europeiska unionens järnvägsbyrå, som kommer att förhandlas först i höst.
Den föreslagna överföringen av kompetens från nationell till EU-nivå avseende beslut inom processerna för fordonsgodkännande och utfärdande respektive återkallelse av säkerhetsintyg innebär att allmänhetens intresse av insyn i dessa processer i första hand kommer att få tillgodoses genom tillämpning av den s.k. öppenhetsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar), vilken enligt artikel 70 ska tillämpas på de handlingar som finns hos ERA.
Ekonomiska konsekvenser
I förhållande till kommissionens ursprungliga förslag bedöms förslaget i dess nuvarande utformning få färre och mindre negativa ekonomiska konsekvenser för både staten och järnvägsföretagen. Förslaget bedöms också få större positiva konsekvenser än kommissionens ursprungliga förslag. Skälen är främst:
att konceptet area of use ska användas inom ramen för fordonsgodkännandet,
att NSA fortsatt ska kunna godkänna fordon som endast används i en medlemsstat,
att genomförandeakter ska användas för beslut om TSD i kombination med trolig möjlighet att i TSD skriva in skyddsregler för att undvika att kraven i dem blir tillämpliga på gamla TSD-inkompatibla system när detta är ekonomiskt tveksamt,
att järnvägsföretagens ansvar för kontroll av att deras fordon är driftskompatibla inte utvidgas (vilket minskar behovet av utbyggd och dyr kontrollfunktion),
att definitionerna av förnyelse och uppgradering (troligen) inte kommer att utöka tillämpningsområdet för kraven i TSD lika mycket som i kommissionens ursprungliga förslag,
att kommissionen bemyndigas reglera hur godkännandeprocessen på ett harmoniserat sätt ska utformas.
På sikt bedöms förslaget kunna få ekonomiska konsekvenser för EU-budgeten. Förslaget är tillsammans med förslag i det ännu inte behandlade järnvägssäkerhetsdirektivet baserat på en ökning av ERA:s personal med 43 åa. Detta får bedömas vara dock långt ifrån tillräckligt för att ERA på ett både ansvarsfullt och självständigt sätt ska kunna fullgöra sina nya uppgifter. ERAs godkännandeverksamhet avses dock att avgiftsfinansieras. Om sökandenas betalningsförmåga är god behöver därför inte en ytterligare expansion av ERA:s resurser inom godkännandeprocessen betyda ökad belastning av EU-budgeten.
På sikt kommer antagligen ledtider inom godkännandeprocessen att kortas och kostnaderna för dem att minska till följd av att en harmonisering av själva processen ska genomföras. Samma konsekvens kommer att uppstå till följd av att ERA uppdras att granska befintliga nationella i godkännandeprocesserna tillämpliga regler i syfte att få till stånd utmönstring av onödiga och olämpliga sådana. Det senare förslaget återfanns också i kommissionens ursprungliga förslag.
I slutändan kommer förslagets effekter att bero på om ERA och NSA på ett konstruktivt sätt kan samarbeta med varandra inom ramen för de befogenhets- och ansvarsmässigt omstrukturerade godkännandeprocesserna. Villkoren för deras samarbete ska fastställas i avtal, som ska vara på plats innan ERA får börja utnyttja sina föreslagna nya beslutsbefogenheter.