TTE, dp 3 RådsPM
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2008/09:A5AD1
Rådspromemoria | ||
2008-11-25 | ||
Näringsdepartementet |
TTE-rådets möte (energi) den 8 december 2008
Dagordningspunkt 3
Rubrik: Klimat- och energipaketet
Dokument: Oklart om det kommer presenteras något särskilt dokument för lägesrapporten inför mötet.
Tidigare dokument: Fakta-PM 2007/08:FPM81
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: 22 februari 2008, 30 maj 2008, 3 oktober 2008.
Bakgrund
I januari 2008 presenterades det åtgärdspaket som följer upp och omsätter klimat- och energiuppgörelsen vid vårtoppmötet 2007.
Paketet innehåller flera delar:
Direktiv för att främja användningen av energi från förnybara energikällor (inklusive bördefördelning av 20%-målet),
Förslag till ändring av direktiv 2003/87/EC för att förbättra och utvidga EU:s system för handel med utsläppsrätter,
Beslut om medlemsstaternas åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser för att möta gemenskapens åtaganden för 2020 (klimatansvarsfördelning icke-handlande sektorn),
Reglerverk för koldioxidavskiljning och dito lagring,
Rapport om medlemsstaternas handlingsplaner för energieffektivisering, och
Reviderade statsstödsregler på miljöområdet.
Såväl medlemsstater som Europaparlamentet står under stark politisk press att nå en förstaläsningsöverenskommelser om paketets delar innan Europaparlamentet upplöses i maj 2009 och kommissionen byts ut. För svenskt vidkommande är det med hänsyn till de internationella klimatförhandlingarna och Köpenhamnsmötet i december 2009 (under det svenska ordförandeskapet) särskilt viktigt att en uppgörelse nås om klimat- och energipaketet, inte minst för att EU ska visa på handlingskraft.
Ambitionen för det franska ordförandeskapet är att vid Europeiska rådet kunna fatta beslut om utformningen av direktivet i enlighet med en överenskommen text med Europaparlamentet. Parlamentet kan därefter vid sin session 15-18 december rösta om samma dokument. För att möjliggöra en överenskommelse har ordförandeskapet jobbat intensivt med förhandlingar både i rådet och nu under november månad med EP. Trilogmöten har hållits för varje rättsakt i paketet en gång i veckan under november månad och däremellan har paketet förhandlats på Corepernivå för att utforma och justera ORDF förhandlingsmandat.
Direktivet har tidigare varit uppe för behandling vid TTE råden i februari, juni och oktober 2008. Vid TTE rådet den 8 december ska ordförandeskapet endast presentera en lägesrapport av arbetet. I skrivande stund finns inga dokument utskickade inför ministermötet.
För Sveriges del har de prioriterade frågorna i förnybartdirektivet fått en lösning i rådet. Den viktigaste frågan för regringen i förnybart direktivet har varit hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och andra flytande biobränslen.
Kommissionens ursprungliga förslag till hållbarhetskriterier baserades i hög grad på befintlig kunskap om mer konventionell produktion av första generationens biodrivmedel från exempelvis spannmål eller sockerrör.
Under förhandlingarna har Sverige framfört ett antal förslag till ändringar som syftar till att anpassa hållbarhetskriterierna till:
produktion av biodrivmedel baserad på skogsråvara (inte minst i kallt klimat),
mer komplexa och innovativa processer än dagens produktion av första generationens biodrivmedel (exempelvis produktion av andra generationens biodrivmedel).
Till följd av dessa invändningar har en ny definition av skyddsvärd skog förts in som innebär att nordiskt naturnära skogbruk inte längre diskvalificeras. Sverige har dessutom fått kommissionen att erkänna att de föreslagna hållbarhetskriterierna inte är tillräckligt sofistikerade när det kommer till biodrivmedel från skogsråvara och mer komplexa processer än de som finns för framställning av första generationens drivmedel. Ett tillägg har därför förts in som anger att Kommissionen redan under 2009 ska återkomma med förslag till förbättringar i hållbarhetskriterierna som särskilt beaktar produktion av biodrivmedel från skogsråvara samt tillgänglig kunskap om mer innovativa processer än dagens traditionella etanolproduktion.
En annan prioriterad fråga för regeringen har varit förslaget om att ge prioriterat tillträde till elnätet för förnybar elproduktion. Ett sådant förfarande är inte förenligt med den nordiska elmarknadsmodellen. I Sverige (och Norden) är all el som säljs på marknaden garanterad tillträde till nätet. Obalanser eller flaskhalsar hanteras via reglerkraftsmarknadens frivilliga och kommersiella avtal. Frivilliga avtal reglerar tillträdet ända in på drifttimmen. Det innebär att en producent aldrig kan bli nekad rätten att överföra sin el. I i förhandlingarna i rådet har därför garanterat tillträde lagts till som ett alternativ till prioriterat tillträde för de länder som likt Sverige som harhar integrerat den förnybara energin i spotmarknaden.
Från Europaparlamentet har dock vissa förslag kommit som regeringen motsatt sig. Prioriterade frågor för regeringen har i detta sammanhang varit att motverka att mängden förnybar energi som får tillgodoräknas målet inte begränsas genom bl.a. snäva defintioner, att motverka utvidgning av nuvarande hållbarhetskriterier till all biomassa och motverka kravet på prioriterat tillträde till elnätet.
Utifrån de rapporter som hittills givits av ordförandeskapet från förhandlingarna med parlamentet verkar det som om de svenska prioriterade frågorna inte är hotade.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Direktivet om förnybar energi har dubbel rättsliggrund med artikel 175(1) och artikel 95 i EG-fördraget. Det innebär att beslutet i rådet sker med kvalificerad majoritet. Dessutom skall direktiven tas i medbeslutandeförfarande med Europaparlamentet enligt artikel 251.
Svensk ståndpunkt
Ordförandeskapet har ännu inte presenterat något dokument inför ministermötet och det är oklart om något dokument kommer att distribueras. Eventuellt kommer det endast bli en muntlig presentation av ordföranden.
Regeringen välkomnar att information om arbetsläget tes och stöder ordförandens tillvägagångssätt för att nå en förstaläsningsuppgörelse.
Europaparlamentets inställning
ITRE utskottet i Europaparlamentet röstade i september 2008 om direktivförslaget.
ITRE utskottet röstade igenom ett stort antal ändringar i direktivet. Bland ändringarna i ITRE återfinns förslag om att
- definitionen av biomassa ändras så att biologiskt avfall endast får tillgodoräknas som förnybart om det är sorterat och separerat,
- göra utvecklingsbanan (etappmål) för det övergripande nationella målen bindande,
- införa etappmål och kontrollstation för transportsektorsmålet,
- dela upp transportmålet i delmål för olika energislag,
- införa formatmall för de nationella handlingsplanerna i direktivet,
- räkna bort insatt primärenergi från den nyttiggjorda värmen från värmepumpar istället för att endast räkna bort den slutliga energianvändingen,
- införa reviderade mekanismer för flexibilitet mellan medlemsstater baserat på särskilda överföringsbara certifikat och gemensamma projekt,
- införa stegvis ökade krav på minskning av växthusgaser från biodrivmedel och
- utvidga hållbarhetskriterierna till att gälla all biomassa.
Omröstning i plenum i parlamentet är planerad till mitten av december 2008, efter Europeiska rådets möte. Under november månad har ORDF genomfört ett antal trilogmöten med EP för att hitta en gemensam överenskommelse med parlamentet. Flera av skiljaktigheterna har under dessa möten lösts ut.
Förslaget
Kommissionens direktivförslag innehåller förslag till mål, krav på handlingsplaner, ursprungsgarantier för förnybar el, värme och kyla, administrativa bestämmelser, tillträdet till elnätet och miljöhållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränsle. Under förhandlingarna har det skett förändringar i direktivet.
Mål
I direktivet föreslås en fördelning av det övergripande målet om 20 % förnybar energi av den slutliga energianvändningen i EU mellan de olika medlemsstaterna. Sverige har enligt den fördelningen fått ett åtagande om att öka sin andel från 2005 års nivå på 39,8% till 49% år 2020. De nationella åtagandena för 2020 föreslås bli bindande. Medlemsstaternas framsteg i ökningen av användningen av förnybar energi ska enligt förslaget följa en indikativ utvecklingskurva.
I direktivet förslås vidare ett bindande mål på 10% förnybar energi i transportsektorn. Detta mål fördelas inte mellan medlemsstaterna utan sätts till 10 % i alla medlemsstater.
Nationella handlingsplaner
Enligt förslaget ska varje medlemsstat presentera en handlingsplan senast den 31 mars 2010. I handlingsplanen ska medlemsstaternas presentera nationella mål, totalt för landet och per sektor, för år 2020. Handlingsplanen ska vidare innehålla de åtgärder medlemsstaten avser vidta för att nå målen. I de fall medlemsstaten har misslyckats att uppnå det indikativa målet för en tvåårsperiod ska medlemsstaten omedelbart lämna in en ny handlingsplan senast i juni påföljande år.
Flexibilitet
Kommissionen föreslår bindande mål men ger samtidigt möjlighet för viss flexibilitet. Kommissionen har föreslagit att force majure kan åberopas som skäl för att målet inte har uppnåtts och föreslår dessutom att om en anläggning på 5000 MW eller större har påbörjats senast 2016 men ej är färdigställd år 2020, men kan vara färdigställd senast 2022 så får den anläggningen räknas med i måluppfyllnaden.
Kommissionen hade också föreslagit ett annat system för flexibilitet. Detta förslag bygde på överföring av ursprungsgarantier mellan medlsmsstaterna. Syftet med systemet var att skapa en flexibilitet och främja kostnadseffektivitet vid uppfyllandet av målen. Detta system har dock fallit ur direktivet och ersatts av möjligheten för medlemsstaterna att genom statistiska överföringar av förnybar energi mellan medlemsstaterna uppfylla sina mål. En medlemsstat med överskott av förnybar energi kan göra upp med en annan medlemsstat om att statistiskt föra över en viss mängd förnbyar energi så att den andra medlemsstaten kan tillgodoräkna sig den i sin måluppfyllnad.
Medlemsstaterna kan också samarbeta om gemensamma projekt, ex investeringar i gemensamma produktionsanläggningar. Dessa samarbeten kan också utgöras av samarbetsprojekt mellan aktörer på marknaden som godkännts av medlemsstaterna.
Administrativa procedurer och regleringar
Medlemsstaterna ska försäkra att administrativa procedurer och regleringar som gäller tillståndsgivning för anläggningar som producerar förnybar energi (el, värme, kyla eller biodrivmedel) är proportionerliga och nödvändiga. Medlemsstaterna ska särskilt försäkra bl.a. att de berörda myndigheternas roller är tydligt definierade och att det finns tydliga tidplaner för tillståndsgivning och att den administrativa bördan för små projekt vid tillståndsgivning ska vara mindre. Medlemsstaterna ska vidare efterfråga minimum nivåer av förnybart i byggregler vid nybyggen och vid renoveringar
Tillträde till elnätet
Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att utveckla nät-infrastrukturen för att tillmötesgå framtida utveckling av elproduktion från förnybara energikällor. Medlemsstaterna ska inom sitt område garantera överföring på nätet för el från förnybara energikällor. De ska också ge prioriterat tillträde till nätet för el producerad från förnybara energikällor.
Medlemsstaterna ska vidare ålägga transmissions- och distributionsföretagen att sätta upp och publicera standardregler för hur fördelningen av kostnaderna för anslutning och underhåll av näten ska gå till.
Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen
Direktivförslaget innehåller förslag till ett system med kriterier för hållbar produktion i ett livscykelperspektiv för biodrivmedel. Initialt föreslås kriterierna enbart gälla biodrivmedel samt vätskeformiga biobränslen när de används för el- eller värmeproduktion. Det anges att kriterierna skall ses över och möjligen ges ett vidgat tillämpningsområde till all bioenergi, genom förslag från kommissionen senast 31 december 2010 .
Förslaget innebär att endast biodrivmedel som uppfyller kriterierna får medräknas vid avstämning mot nationella mål för andel förnybar energi eller relativt aktörers uppfyllande av kvotsystem. Det föreslås också att nationella ekonomiska stödsystem enbart ska kunna tillämpas för biodrivmedel som uppfyller kriterierna. Syftet är att säkerställa att de biodrivmedel som uppfyller kriterierna ger ett signifikant bidrag till minskade utsläpp av växthusgaser samt att produktionen inte föröder värdefull biodiversitet. Detta görs vad gäller växthusgaser genom att sätta krav på minskade växthusgasutläpp, genom att förhindra att skogar skövlas för att ge biodrivmedel samt att mark med statiskt kolinnehåll inte får omvandlas så att detta kol frigörs. Värdefull biodiversietet skyddas genom att biomassa från orörda skogar eller marker med hög biodiversitet inte får räknas. Jordbruksråvaror som odlats i gemenskapen och som används för produktion av biodrivmedel och andra biovätskor ska följa EU:s miljökrav för jordbruk. Under förhandlingarna har också sociala hållbarhetskriterier inarbetats i direktivet.
Därtill föreslås ett regelsystem som innebär att biodrivmedel som ska accepteras som förnybart enligt direktivet ska generera 35% mindre växthusgaser i hela livscykelkedjan än råoljebaserad bensin och dieseltillförsel. Under förhandlingarna har det lyfts in att nivån ska höjas till 50 % från år 2017. Detta kompletteras med ett tabellverk med default-värden på sammanlagda utsläpp av koldioxid, lustgas och metan från hela tillförselkedjor eller delar av tillförselkedjor såsom transport eller odling.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Mål
Det finns i dagsläget inget mål i svensk lagstiftning för andelen förnybar energi. Däremot finns ett mål för förnybar el. Detta framgår av elcertifikatlagen där kvoter för förnybar el är uppsatt. Där framgår att produktionen av förnybar el ska öka med 17 TWh från 2002 års nivå till år 2016.
För biodrivmedel finns ett mål om 5,75% biodrivmedel år 2010 och avser energiinnehåll av på marknaden ersatt bensin och dieselolja för transporter.
Ursprungsgarantier
Det finns ett system för ursprungsgarantier för förnybar el och för högeffektiv kraftvärme, viket är resultat av implementeringen av direktiven 2001/77/EG för förnybar el och 2004/8/EG för el från högeffektiv kraftvärme. Dessa regleras i lag (2006:329) om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel och förnybar el. Enligt det nya direktivförslaget ska även värme och kyla som produceras med förnybar energi få ursprungsgarantier. Dessutom ska ursprungsgarantierna kunna överföras över landets gränser och kunna avräknas mot de nationella målen. Detta innebär att nya lagregler måste utformas men kan också innebära att gällande lagar måste ändras. Ursprungsgarantierna kan leda till följdändringar i elcertifikatlagen och eventuellt även ellagen.
Administrativa procedurer och regleringar
Denna del av direktivet rör i stora delar den lagstiftning som i Sverige finns i Plan och bygglagen respektive i Miljöbalken. Riksdagen har på detta område nyligen beslutat om lagändringar i syfte att förenkla tillståndsprocesser. Regeringen arbetar nu vidare med denna fråga och bl.a. förväntas Miljöprocessutredningen (dir. 2007:184) lämna förslag som går i linje med dessa delar i direktivförslaget. Delar av direktivets förslag på detta område är redan genomfört i Sverige eller är på gång men direktivet kan komma att leda till att ytterligare justeringar i lagarna behöver genomföras.
Direktivet kan därtill komma att ställa krav på ändringar av Boverkets byggregler.
Tillträdet till elnätet
De bestämmelser som i denna del av direktivet berörs är bestämmelser som i Sverige är reglerat i Ellagen (1997:857).
Enligt direktivförslaget ska förnybar el ges prioriterat tillträde till nätet. För all elproduktion gäller enligt den nordiska elmarknadsmodellen samma regler för tillträdet till nätet. Produktionen bjuds in till marknaden enligt marginalkostnadspris. Budet antas eller förkastas enligt rådande efterfrågan. Eftersom buden på elproduktion från ex. vatten och vind är låga antas i regel alltid dessa bud. All såld el har tillträde till nätet. Ett eventuellt krav på prioriterat tillträde till nätet skulle sannolikt innebära stora ingrepp i elmarknadsmodellen eller innebära att ett nytt typ av stödsystem måste införas där någon aktör får en skyldighet att köpa förnybar el.
Övriga bestämmelser angående kostnaderna för anslutning och nätförstärkningar kan komma att innebära att ellagen behöver ändras.
Hållbarhetskriterier för drivmedel och andra flytande biobränslen
Direktivets förslag till hållbarhetskriterier för biodrivmedel har ingen motsvarighet i gällande svensk lagstiftning. Ett nytt regelverk kommer således att vara nödvändigt för att genomföra direktivet i denna del. Hållbarhetskriterierna påverkar även vilka biodrivmedel som kan åtnjuta finansiellt stöd och därför kan även ex skattelagstiftningen komma att påverkas.
Ekonomiska konsekvenser
Förslaget har inga konsekvenser för EU:s budget. Förslaget har inga direkta konsekvenser på statsbudgeten. Förslaget kan däremot få indirekta konsekvenser genom att det kräver åtgärder för att främja förnybar energi som kan komma att innebära framtida utgifter i statsbudgeten. Hur stora dessa skulle bli är dock svårt att uppskatta innan ett åtgärdspaket är framtaget.
Övrigt