TTE dp 11 RådsPM - förnybart
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2008/09:77AFC
Rådspromemoria | ||
2008-09-23 | ||
Näringsdepartementet |
Rådets möte (energi) den 10 juni 2008
Dagordningspunkt 11
Rubrik: Klimat- och energipaketet
Dokument: doc. 13401/08 ENV 591 ENER 280 IND 105 COMPET 347 MI 323 ECOFIN 357 TRANS 293 AVIATION 191 AGRI 292 CODEC 1192
Tidigare dokument: Fakta-PM 2007/08:FPM81
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: 22 februari 2008, 30 maj 2008.
Bakgrund
Vid Europeiska rådets vårtoppmöte 2007 fattades beslut om en integrerad klimat- och energipolicy. I centrum för beslutet stod ett övergripande klimatmål i form av ett unilateralt åtagande om att minska unionens utsläpp av växthusgaser med 20 % till 2020 jämfört med 1990 års nivå (30% inom ramen för en internationell överenskommelse ). I syfte att kunna leva upp till detta mål antog Europeiska rådet också en omfattande Energihandlingsplan för åren 2007-2009, där ambitiösa mål till 2020 slås fast för energieffektivisering (20%), för förnybar energi allmänt (20%, bindande) och specifikt för biodrivmedel (10%, bindande).
Energihandlingsplanen följs upp av konkreta lagförslag. Bland dessa återfinns t.ex. det nu aktuella direktivet för förnybara energikällor, där bl.a. den nationella bördefördelningen av det övergripande målet för förnybar energi slås fast. Kommissionen presenterade sitt förslag till direktiv den 23 januari 2008.
Vid EU:s energi- och miljöministermöten i februari/mars och i juni hölls policydebatter om paketet i sin helhet.
Direktivet har hanterats i två arbetsgrupper; Huvuddelen av direktivet har hanterats i rådsarbetsgruppen för energi medan
hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och andra flytande biobränslen har hanterats i en särskild arbetsgrupp som kontinuerligt har rapporterat till Coreper. Anledningen till denna hantering är att hållbarhetskriterier och beräkningsschema för detta också återfinns i Bränslekvalitetsdirektivet som parallellt behandlas i miljörådet.
Vid Energiministermötet den 10 oktober ska ordförandeskapet presentera en lägesrapport av arbetet. I skrivande stund finns inga dokument utskickade inför ministermötet. Eftersom förhandlingarna är inriktade på en förstaläsningsöverenskommelse kommer det inte att fattas något formellt beslut om direktivet i rådet innan december 2008, då det är meningen att rådet och parlamentet ska vara överens och anta likalydande ståndpunkter. I syfte att uppnå detta har man inom rådet redan i nuläget löst ut de flesta frågorna på Corepernivå och därmed skapat en utgångspunkt för informella förhandlingar med parlamentet.
Under förhandlingarna i rådet har bl.a. följande förändringar i KOMs förslag arbetats fram:
- reviderat förslag till hantering av flexibilitet mellan medlemsstater baserade på statistiska överföringar av förnybar energi mellan medlemsstater och gemensamma projekt,
- mindre föreskrivande regelverk för främjandeåtgärder i medlemsstaterna,
- stegvis ökning av kraven på minskade växthusgaser från biodrivmedel och andra flytande biobränslen, - sociala hållbarhetskriterier för biodrivmedel och andra hållbarhetskriterier har införts, och
- ett antal revideringsklausuler, bl.a. en för hållbarhetskriterierna år 2009.
För svenskt vidkommande har den revideringsklausul som föreskriver att KOM ska återkomma under 2009 med en analys av hållbarhetskriteriernas utformning med särskilt fokus på skogsbaserade biobränslen utgjort ett viktigt genombrott i förhandlingarna. KOMs ursprungliga förslag till hållbarhetskriterier missgynnade skogsbaserade biobränslen, framför allt biobränslen från skogar som växer i kallt klimat, samtidigt som de inte var anpassade till att hantera fasta biobränslen där andra processer och frågeställningar uppstår än vad som gäller för biodrivmedel. I revisionen ska KOM beakta nya och innovativa processer samt om de bedömmer att det behövs komma med lämpliga förslag till ändringar i hållbarhetskriterierna och beräkningsmetoderna.
Parlamentet har accepterat att en första läsningsöverenskommelse ska vara målsättningen. I ITRE-utskottet röstades det den 11 september 2008 om direktivförslaget. Röstning i plenum är planerad till december.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Direktivet om förnybar energi har dubbel rättsliggrund med artikel 175(1) och artikel 95 i EG-fördraget. Det innebär att beslutet i rådet sker med kvalificerad majoritet. Dessutom skall direktiven tas i medbeslutandeförfarande med Europa parlamentet enligt artikel 251.
Svensk ståndpunkt
Ordförandeskapet har ännu inte presenterat något dokument som ska ligga till grund för ORDF:s lägesrapport.
Även om lägesrapporten inte är föremål för rådets godkännande, välkomnar regeringen allmänt utvecklingen av förhandlingarna i rådet. En överenskommelse mellan rådet och parlamentet om klimat- och energipaketet under det franska ordförandeskapet är högt prioriterat för regeringen. Regeringen avser därför också att stödja ORDF och vara kreativa i processen med förhandlingar med parlamentet.
Särskilt viktigt är, enligt regeringen, att den revisionsklausul som rådet antagit gällande hållbarhetskriterierna, med särskilt fokus på skogsbaserade biobränslen, kvarstår även efter överenskommelse med parlamentet.
Europaparlamentets inställning
Parlamentet har nyligen meddelat att de accepterar en förstaläsningsöverenskommelse. ITRE utskottet har röstat om direktivförslaget.
ITRE utskottet röstade igenom ett stort antal ändringar i direktivet. Bland ändringarna i ITRE återfinns förslag om att
- göra utvecklingsbanan (etappmål) för det övergripande nationella målen bindande,
- införa etappmål och kontrollstation för transportsektors målet,
- dela upp transportmålet i delmål för olika energislag,
- införa formatmall för de nationella handlingsplanerna i direktivet,
- införa reviderade mekanismer för flexibilitet mellan medlemsstater baserat på särskilda överföringsbara certifikat och gemensamma projekt,
- införa stegvis ökade krav på minskning av växthusgaser från biodrivmedel och
- utvidga hållbarhetskriterierna till att gälla all biomassa.
Omröstning i plenum i parlamentet är planerad till december 2008.
Förslaget
Kommissionens direktivförslag innehåller förslag till mål, krav på handlingsplaner, ursprungsgarantier för förnybar el, värme och kyla, administrativa bestämmelser, tillträdet till elnätet och miljöhållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränsle
Mål
I direktivet föreslås en fördelning av det övergripande målet om 20 % förnybar energi av den slutliga energianvändningen i EU mellan de olika medlemsstaterna. Sverige har enligt den fördelningen fått ett åtagande om att öka sin andel från 2005 års nivå på 39,8% till 49% år 2020. De nationella åtagandena för 2020 föreslås bli bindande. Medlemsstaternas framsteg i ökningen av användningen av förnybar energi ska enligt förslaget följa en indikativ utvecklingskurva.
I direktivet förslås vidare ett bindande mål på 10% förnybar energi i transportsektorn. Detta mål fördelas inte mellan medlemsstaterna utan sätts till 10 % i alla medlemsstater.
Nationella handlingsplaner
Enligt förslaget ska varje medlemsstat presentera en handlingsplan senast den 31 mars 2010. I handlingsplanen ska medlemsstaternas presentera nationella mål, totalt för landet och per sektor, för år 2020. Handlingsplanen ska vidare innehålla de åtgärder medlemsstaten avser vidta för att nå målen. I de fall medlemsstaten har misslyckats att uppnå det indikativa målet för en tvåårsperiod ska medlemsstaten omedelbart lämna in en ny handlingsplan senast i juni påföljande år.
Flexibilitet
Kommissionen föreslår bindande mål men ger samtidigt möjlighet för viss flexibilitet. Kommissionen har föreslagit att force majure kan åberopas som skäl för att målet inte har uppnåtts och föreslår dessutom att om en anläggning på 5000 MW eller större har påbörjats senast 2016 men ej är färdigställd år 2020, men kan vara färdigställd senast 2022 så får den anläggningen räknas med i måluppfyllnaden.
Ursprungsgarantier
Ett annat system för flexibilitet är förslaget om ursprungsgarantier för el, värme och kyla som föreslås. Syftet med systemet är att garantera att energi som benämns förnybar också i realiteten härrör från förnybara energikällor och att möjliggöra överföring av ursprungsgarantier mellan MS och mellan aktörer. Därigenom avser kommissionen skapa en flexibilitet och främja kostnadseffektivitet vid uppfyllandet av målen.
Förslaget till direktiv reglerar utfärdandet av, formatet för, inlämnandet av, överföringen av och annulleringen av ursprungsgarantierna.
Det finns i direktivet två typer av överföringar av ursprungsgarantier mellan MS. Den ena typen är då en medlemsstat har ett överskott på förnybar energi jämfört med det indikativa delmålet (bilaga 1b i direktivet) och vill föra över sitt överskott till en annan medlemsstat. Den andra typen av överföring är när en aktör på marknaden vill föra över sina garantier till en aktör i ett annat medlemsland.
När ursprungsgarantier som utfärdats av en annan medlemsstats kompetenta organisation ska avslutas ska en motsvarande mängd energi räknas av mot målet.
Administrativa procedurer och regleringar
Medlemsstaterna ska försäkra att administrativa procedurer och regleringar som gäller tillståndsgivning för anläggningar som producerar förnybar energi (el, värme, kyla eller biodrivmedel) är proportionerliga och nödvändiga. Medlemsstaterna ska särskilt försäkra bl.a. att de berörda myndigheternas roller är tydligt definierade och att det finns tydliga deadlines för tillståndsgivning, att den administrativa bördan för små projekt vid tillståndsgivning ska vara mindre och att medlare ska utses för att hantera konflikter mellan tillståndssökanden och myndigheter. Medlemsstaterna ska vidare efterfråga minimum nivåer av förnybart i byggregler vid nybyggen och vid renoveringar
Tillträde till elnätet
Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att utveckla nät-infrastrukturen för att tillmötesgå framtida utveckling av elproduktion från förnybara energikällor. Medlemsstaterna ska inom sitt område garantera överföring på nätet för el från förnybara energikällor. De ska också ge prioriterat tillträde till nätet för el producerad från förnybara energikällor.
Medlemsstaterna ska vidare ålägga transmissions- och distributionsföretagen att sätta upp och publicera standardregler för hur fördelningen av kostnaderna för anslutning och underhåll av näten ska gå till.
Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen
Direktivförslaget innehåller förslag till ett system med kriterier för hållbar produktion i ett livscykelperspektiv för biodrivmedel. Initialt föreslås kriterierna enbart gälla biodrivmedel samt vätskeformiga biobränslen när de används för el- eller värmeproduktion. Det anges att kriterierna skall ses över och möjligen ges ett vidgat tillämpningsområde till all bioenergi, genom förslag från kommissionen senast 31 december 2010 .
Förslaget innebär att endast biodrivmedel som uppfyller kriterierna får medräknas vid avstämning mot nationella mål för andel förnybar energi eller relativt aktörers uppfyllande av kvotsystem. Det föreslås också att nationella ekonomiska stödsystem enbart ska kunna tillämpas för biodrivmedel som uppfyller kriterierna. Syftet är att säkerställa att de biodrivmedel som uppfyller kriterierna ger ett signifikant bidrag till minskade utsläpp av växthusgaser samt att produktionen inte föröder värdefull biodiversitet. Detta görs vad gäller växthusgaser genom att sätta krav på minskade växthusgasutläpp, genom att förhindra att skogar skövlas för att ge biodrivmedel samt att mark med statiskt kolinnehåll inte får omvandlas så att detta kol frigörs. Värdefull biodiversietet skyddas genom att biomassa från orörda skogar eller marker med hög biodiversitet inte får räknas. Jordbruksråvaror som odlats i gemenskapen och som används för produktion av biodrivmedel och andra biovätskor ska följa EU:s miljökrav för jordbruk.
Därtill föreslås ett regelsystem som innebär att biodrivmedel som ska accepteras som förnybart enligt direktivet ska generera 35% mindre växthusgaser i hela livscykelkedjan än råoljebaserad bensin och dieseltillförsel. Detta kompletteras med ett tabellverk med default-värden på sammanlagda utsläpp av koldioxid, lustgas och metan från hela tillförselkedjor eller delar av tillförselkedjor såsom transport eller odling.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Mål
Det finns i dagsläget inget mål i svensk lagstiftning för andelen förnybar energi. Däremot finns ett mål för förnybar el. Detta framgår av elcertifikatlagen där kvoter för förnybar el är uppsatt. Där framgår att produktionen av förnybar el ska öka med 17 TWh från 2002 års nivå till år 2016.
För biodrivmedel finns ett mål om 5,75% biodrivmedel år 2010 och avser energiinnehåll av på marknaden ersatt bensin och dieselolja för transporter.
Ursprungsgarantier
Det finns ett system för ursprungsgarantier för förnybar el och för högeffektiv kraftvärme, viket är resultat av implementeringen av direktiven 2001/77/EG för förnybar el och 2004/8/EG för el från högeffektiv kraftvärme. Dessa regleras i lag (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el och Lag (2006:329) om ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärmeel och förnybar el. Enligt det nya direktivförslaget ska även värme och kyla som produceras med förnybar energi få ursprungsgarantier. Dessutom ska ursprungsgarantierna kunna överföras över landets gränser och kunna avräknas mot de nationella målen. Detta innebär att nya lagregler måste utformas men kan också innebära att gällande lagar måste ändras. Ursprungsgarantierna kan leda till följdändringar i elcertifikatlagen och eventuellt även ellagen.
Administrativa procedurer och regleringar
Denna del av direktivet rör i stora delar den lagstiftning som i Sverige finns i Plan och bygglagen respektive i Miljöbalken. Riksdagen har på detta område nyligen beslutat om lagändringar i syfte att förenkla tillståndsprocesser. Regeringen arbetar nu vidare med denna fråga och bl.a. förväntas Miljöprocessutredningen (dir. 2007:184) lämna förslag som går i linje med dessa delar i direktivförslaget. Delar av direktivets förslag på detta område är redan genomfört i Sverige eller är på gång men direktivet kan komma att leda till att ytterligare justeringar i lagarna behöver genomföras.
Direktivet kan därtill komma att ställa krav på ändringar av Boverkets byggregler.
Tillträdet till elnätet
De bestämmelser som i denna del av direktivet berörs är bestämmelser som i Sverige är reglerat i Ellagen (1997:857).
Enligt direktivförslaget ska förnybar el ges prioriterat tillträde till nätet. För all elproduktion gäller enligt den nordiska elmarknadsmodellen samma regler för tillträdet till nätet. Produktionen bjuds in till marknaden enligt marginalkostnadspris. Budet antas eller förkastas enligt rådande efterfrågan. Eftersom buden på elproduktion från ex. vatten och vind är låga antas i regel alltid dessa bud. All såld el har tillträde till nätet. Ett införande av prioriterat tillträde till nätet skulle sannolikt innebära stora ingrepp i elmarknadsmodellen eller innebära att ett nytt typ av stödsystem måste införas där någon aktör får en skyldighet att köpa förnybar el.
Övriga bestämmelser angående kostnaderna för anslutning och nätförstärkningar kan komma att innebära att ellagen behöver ändras.
Hållbarhetskriterier för drivmedel och andra flytande biobränslen
Direktivets förslag till hållbarhetskriterier för biodrivmedel har ingen motsvarighet i gällande svensk lagstiftning. Ett nytt regelverk kommer således att vara nödvändigt för att genomföra direktivet i denna del.
Ekonomiska konsekvenser
Förslaget har inga konsekvenser för EU:s budget. Förslaget har inga direkta konsekvenser på statsbudgeten. Förslaget kan däremot få indirekta konsekvenser genom att det kräver åtgärder för att främja förnybar energi som kan komma att innebära framtida utgifter i statsbudgeten. Hur stora dessa skulle bli är dock svårt att uppskatta innan ett åtgärdspaket är framtaget.
Övrigt