RIF dp 11 rådspm
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2007/08:4209
Rådspromemoria | ||
2008-04-07 | ||
Justitiedepartementet |
Straffrättsenheten |
Rådets möte (rättsliga och inrikes frågor) den 18 april 2008
Dagordningspunkt 11
Rådets rambeslut om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism: ändringar
Dokument: Inget angivet för närvarande.
Tidigare dokument: Faktapromemoria Ju-dep 2007/08:FPM37.
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden den 30 november 2007 och den 22 februari 2008. Dessutom tidigare behandlad vid möte med Justitieutskottet den 15 november 2007 (information) den 29 november 2007 (information), den 12 februari 2008 (överläggning) och den 21 februari 2008 (information) samt med Konstitutionsutskottet den 12 februari 2008 (överläggning).
Bakgrund
Kommissionen antog den 6 november 2007, som en del i ett större åtgärdspaket för terrorismbekämpning, ett förslag till tillägg till 2002 års rambeslut om bekämpande av terrorism. Förslaget, som syftar till att öka skyddet mot terrorism i EU, innebär att definitioner av offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften och utbildning för terroristsyften införs i rambeslutet tillsammans med en förpliktelse för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att dessa handlingar ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. Ändringarna införs som en integrerad del av rambeslutet, vilket får till följd att dess regler om bl.a. påföljder, ansvar för juridiska personer, behörighet och åtal ska gälla även de nya brottstyperna.
Som bakgrund för förslaget anges att modern informationsteknologi i allmänhet, och Internet i synnerhet, innebär ett billigt, snabbt och lättillgängligt sätt att sprida budskap och information över hela världen. Internet har en mycket betydelsefull roll för radikalisering och rekrytering av terrorister och för spridande av information om hur terroristdåd kan utföras. Förslaget är också i princip identiskt med de centrala kriminaliseringsbestämmelserna i Europarådets konvention (2005) om förebyggande av terrorism, som Sverige undertecknat men ännu inte ratificerat.
Förslaget har diskuterats i en särskild grupp som tillskapats av det slovenska ordförandeskapet, Friends of the Presidency. Diskussionerna har lett till ändringar i förhållande till kommissionens förslag. Det centrala är att förslaget numera innehåller ett grundlagsundantag som innebär att Sverige kan behålla sitt särskilda system för ansvar enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare har skrivningar förts in som ökar möjligheten att ta hänsyn till proportionalitet vid genomförande av rambeslutet. Härutöver har smärre förändringar av närmast lagteknisk karaktär gjorts. Det finns dock ännu ett antal utestående frågor.
Syftet med rådsbehandlingen är att nå överenskommelse om den allmänna inriktningen beträffande förslaget till ändring i rambeslut om bekämpande av terrorism.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Artiklarna 29, 31.1 e och 34.2. b i Fördraget om Europeiska unionen. Rådet fattar beslut med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.
Svensk ståndpunkt
Ett effektivt arbete mot terrorism kräver internationellt samarbete, bl.a. genom ytterligare tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning.
I många fall täcks åtagandena i förslaget av befintlig svensk straffrätt.
De nya brottstyperna avser dock handlingar som kan innefatta utövande av grundlagsfästa rättigheter såsom tryckfrihet respektive yttrande- och föreningsfrihet. I tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) finns ett särskilt straffrättsligt ansvarssystem. För att Sverige ska kunna acceptera förslaget krävs att det, som nu också föreslås, införs ett undantag för fall som omfattas av den särskilda regleringen i TF och YGL.
Även med ett undantag av nu avsett slag kan dock inte uteslutas att förslaget kräver viss ytterligare kriminalisering. Vad det fr.a. handlar om är gärningar som avser rekrytering för terroristsyften respektive utbildning för terroristsyften. De skrivningar om proportionalitet vid det nationella genomförandet som nu finns intaget i förslaget till rambeslut bedöms ge erforderligt handlingsutrymme härvidlag.
Sverige bör således sammanfattningsvis medverka till att en överenskommelse om den allmänna inriktningen kommer till stånd.
Europaparlamentets inställning
Europaparlamentet har inte yttrat sig över förslaget.
Förslaget
Förslaget har delvis ändrats i förhållande till kommissionens förslag. I det följande redovisas hur förslaget ser ut i dag med beaktande av sådana ändringar som medlemsstaterna i nuläget är överens om. Det redovisas också hur ändringarna förhåller sig till kommissionens förslag. I några fall pågår ännu en diskussion mellan olika alternativ.
Preambeln
En ny preambelpunkt 16 föreslås läggas till. I texten understryks att rambeslutets kriminaliseringsbestämmelser ska genomföras och tillämpas med beaktande av proportionalitetsprincipen. Texten bygger på artikel 12.2 i Europarådets konvention om förebyggande av terrorism.
Artikel 1
Genom artikel 1 föreslås ändring av artiklarna 3 och 4 i rambeslutet. Diskussionen om även artikel 9 ska ändras pågår alltjämt.
Ny lydelse av artikel 3
Artikel 3, som innehåller regler om brott med anknytning till terroristverksamhet, föreslås ändras både redaktionellt och i sak. Ändringen i sak innebär huvudsakligen att definitioner av offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften och utbildning för terroristsyften införs i ett nytt första stycke.
Offentlig uppmaning till terroristbrott innebär att sprida, eller på annat sätt tillgängliggöra, ett meddelande till allmänheten, i avsikt att uppmana till utförande av någon av de brott som räknas upp i artikel 1.1 a till h i rambeslutet om bekämpande av terrorism, där ett sådant handlande, oavsett om det uttryckligen förespråkar terroristbrott, framkallar en fara för att ett eller flera sådana brott kan begås.
Skillnaden i förhållande till kommissionens förslag består i att fetmarkerade ”brott” ersatt ”handlingar” för att understryka att det endast är brott med terroristsyfte som det ska vara straffbart att uppmana till. Vidare har uppmaning att hota att begå terroristbrott strukits från det straffbara området, vilket framgår av den fetmarkerade hänvisningen till a till h.
Rekrytering för terroristsyften innebär att söka förmå en annan person att begå någon av de brott som räknas upp i artikel 1.1 a till h eller i artikel 2.2 i rambeslutet om bekämpande av terrorism.
Ändringarna i fetstil motsvarar de som gjorts beträffande uppmaningsbrottet ovan.
Utbildning för terroristsyften innebär att meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substanser, eller särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå en av de brott som räknas upp i artikel 1.1 a till h i rambeslutet om bekämpande av terrorism, med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål.
Ändringarna i fetstil motsvarar de som gjorts beträffande uppmaningsbrottet och rekryteringsbrottet ovan.
I ett nytt andra stycke anges att staterna ska vidta de åtgärder som behövs för att offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften och utbildning för terroristsyften, ävensom de nu befintliga bestämmelserna om grov stöld, utpressning och urkundsförfalskning, ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet.
I ett nytt tredje stycke anges att ett terroristbrott rent faktiskt inte behöver ha begåtts för att en gärning enligt andra stycket ska utgöra brott. Det är en öppen fråga om hänvisningen till andra stycket ska ändras så att den bara hänvisar till de nya brotten.
Ny lydelse av artikel 4
Artikel 4, som handlar om anstiftan försök och medhjälp till brott, föreslås ändras på så sätt att anstiftan till de nya brotten inte behöver kriminaliseras. Detta är en inskränkning i förhållande till kommissionens förslag. Det är en öppen fråga om försök till rekrytering respektive utbildning för terroristsyften ska straffbeläggas. I kommissionens ursprungliga förslag var sådan kriminalisering undantagen.
Eventuell ändring av artikel 9
Artikel 9, som innehåller regler om domsrätt, innebär även om den inte ändras en skyldighet för medlemsstaterna att kunna utöva domsrätt för de nya brotten under samma förutsättningar som gäller för de handlingar som i dag omfattas av rambeslutet. Det är en öppen fråga om samtliga jurisdiktionsgrunder i rambeslutet ska gälla även de nya brotten. Även om samtliga jurisdiktionsgrunder i artikel 9 ska gälla även de nya brotten med innebär det en inskränkning i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag.
Ny artikel 1 a
I en ny artikel 1 a föreslås ett grundlagsundantag som i princip motsvarar det som finns i förslaget till rådets rambeslut om bekämpande av rasism och främlingsfientlighet. Detta grundlagsundantag fanns inte med i kommissionens ursprungliga förslag och har tillkommit på initiativ av Sverige.
Artiklarna 2 och 3
Artikel 2 reglerar genomförande av rambeslutet. Senast vid genomförandeperiodens slut ska medlemsstaterna tillhandahålla rådets generalsekretariat och kommissionen de bestämmelser som genomför rambeslutet. Kommissionen ska på grundval av den informationen upprätta och överlämna en rapport till rådet om medlemsstaternas genomförande av rambeslutet. Rådet ska sedan avgöra om medlemsstaterna har vidtagit de åtgärder som krävs.
I artikel 3 anges att rambeslutet träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Rambeslutet om bekämpande av terrorism har genomförts i svensk rätt bl.a. genom införande av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), se prop. 2002/03:38, bet. 2002/03:JuU12, rskr. 2002/03:148. Enligt 2 § terroristbrottslagen döms den för terroristbrott som begår någon av de gärningar som räknas upp i 3 §, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att 1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp, 2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.
I 3 § anges de gärningar som kan utgöra terroristbrott, t.ex. mord enligt 3 kap. 1 § brottsbalken, allmänfarlig ödeläggelse enligt 13 kap. 3 § brottsbalken och flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 b § brottsbalken. Straffet är fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst tio år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt, är straffet fängelse, lägst två år och högst sex år. Om ett högre lägsta straff för gärningen föreskrivits i brottsbalken, gäller vad som där sägs om lägsta straff.
Enligt 4 § ska dömas till ansvar för försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott enligt 23 kap. brottsbalken. Även bestämmelserna om medverkan till brott i det nyss nämnda kapitlet är tillämpliga.
Enligt förslaget ska de nya gärningstyperna inte utgöra terroristbrott utan brott med anknytning till terroristverksamhet. När det gäller brott med anknytning till terroristverksamhet, vilket är en brottstyp som återfinns även i 2002 års rambeslut, finns i terroristbrottslagen inte någon särskild straffbestämmelse. I stället finns i 5 § en straffskärpningsregel enligt vilken den som begår bl.a. grov stöld, urkundsförfalskning eller utpressning eller försök till sådana brott, med uppsåt att främja terroristbrott, kan dömas till ett strängare straff än vad som annars varit fallet. Detta sker genom att terrorsyftet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och enligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § brottsbalken, beaktas som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet. Bestämmelsen tillämpas inte om förfarandet i sig utgör terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.
Straffbestämmelserna i terroristbrottslagen i kombination med reglerna om försök, förberedelse, stämpling och medverkan till brott i 23 kap. brottsbalken kan i många fall vara tillämpliga på de gärningar som faller under definitionerna av brotten i det nya rambeslutet. När det gäller offentlig uppmaning till terroristbrott kan också brottsbalkens bestämmelse om uppvigling (16 kap. 5 §) vara tillämplig. Det kan dock inte uteslutas att lagstiftning är nödvändig för att till fullo uppfylla åtagandena i rambeslutet.
När det gäller gärningar som omfattas av TF:s och YGL:s särskilda regler för ansvar behöver Sverige ett undantag för att kunna acceptera förslaget. Det nu föreslagna undantaget bedöms motsvara Sveriges behov.
Ekonomiska konsekvenser
De slutliga finansiella effekterna av förslaget kan inte bedömas med någon säkerhet i detta skede. Eventuella budgetära konsekvenser torde dock kunna finansieras inom befintliga ramar.