Rådspm LULUCF dp. 3
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2011/12:2A96B7
Bilaga 1 | Miljö, dp. 3 | |
Rådspromemoria | ||
2012-06-04 | ||
Miljödepartementet |
Internationella sekretariatet |
Rådets möte (miljö) den 11 juni 2012
Dagordningspunkt 3
Rubrik: Kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådet för beslut om redovisningsregler och åtgärdsplaner för växthusgasutsläpp och upptag som härrör från aktiviteter som relaterar till markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF).
- Riktlinjedebatt
Dokument: Frågor som distribuerats av det danska ordförandeskapet i dokument 10244/12.
Ej tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden.
Bakgrund
EU:s klimat och energipaket
Enligt EU:s klimat- och energipaket ska EU minska sina utsläpp av växthusgaser med 20 procent till år 2020 jämfört med utsläppen 1990 (Beslut 406/2009/EG ansvarsfördelningsbeslutet).
För verksamheter som inte ingår i EU:s utsläppshandelssystem har EU-målet fördelats till de enskilda medlemsstaterna i ett beslut om ansvarsfördelning. Sverige har fått ett åtagande att minska utsläppen med ungefär 25 procent jämfört med 1990 års nivå för den icke-handlande sektorn. LULUCF sektorn ingår idag inte i detta åtagande.
Enligt ansvarsfördelningsbeslutet (artikel 9) ska kommissionen, i avsaknad av ett godkänt internationellt avtal om klimatförändringar vid utgången av 2010, föreslå hur utsläpp och upptag från växthusgaser från LULUCF-sektorn, ska inkluderas i EU:s klimatmål.
Klimatmötet i Durban
Vid FN:s klimatkonferens COP 17/CMP 7 i Durban december 2011, enades länderna slutligen om ett paketbeslut, den så kallade Durban-plattformen, som öppnar för en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet. En del av beslutet avsåg de internationella bokföringsregler för LULUCF som ska gälla under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod.
Kommissionen har nu, mot bakgrund av klimat- och energipaketet och beslutet i Durban om LULUCF, lagt fram ett meddelande och lagförslag om hur LULUCF sektorn ska hanteras gentemot EU:s gemensamma utsläppsåtagande.
Vid Rådsmötet kommer följande två frågor att diskuteras;
- Vad anser medlemsstaterna om den föreslagna stegvisa ansatsen? (How do Member States assess the proposed phased approach?)
- Hur kan medlemsstater bäst stimulera potentialen för åtgärd i LULUCF-sektorn i nuvarande skede, och hur kan alla involverade aktörer dela med sig av tillgodogjorda erfarenheter på bästa sätt, exempelvis genom medel som de föreslagna åtgärdsplanerna för LULUCF? (How can Member States best stimulate the mitigation potential of the LULUCF sector at this stage, and how can all actors involved best share the experiences gained, e.g. through means such as the proposed LULUCF Action Plans?)
Rättslig grund och beslutsförfarande
Som rättslig grund för förslaget anges artikel 192 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där Europaparlamentet och rådet i enlighet med ordinarie lagstiftningsfrågor beslutar om lagstiftning enligt medbeslutande. Rådet fattar beslut om frågor med kvalificerad majoritet.
Svensk ståndpunkt
Vad anser medlemsstaterna om den föreslagna stegvisa ansatsen?
Regeringen välkomnar att kommissionen lagt fram förslaget om redovisningsregler och åtgärdsplaner för växthusgasutsläpp och upptag som härrör från aktiviteter som relaterar till markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF). Regeringen anser att LULUCF-sektorn har en stor potential att bidra positivt till en effektivare nationell klimatpolitik.
Regeringen delar kommissionens syn att det inte är görligt att nu öppna upp EU:s klimat och energipaket. Att inkludera LULUCF-sektorn i medlemsstaternas åtagande inom ramen för klimat- och energipaketet skulle även kunna innebära en ambitionssänkning totalt sett för EU. Om förhandlingsförhållandena ändras eller om klimat- och energipaketet ändå måste omförhandlas, till exempel om EU ska genomföra sin villkorade ambitionshöjning till en minskning av utsläppen med 30% till 2020, anser regeringen att inräkning av utsläpp och upptag av växthusgaser från LULUCF-sektorn i EU:s klimatmål för 2020 bör ske.
En viktig fråga för regeringen är att man inte nu fattar beslut som i praktiken låser fast EU i en politik som innebär att man längre fram etablerar ett separat mål för LULUCF-sektorn med ingen eller begränsad koppling till övriga utsläpp inom icke-handlande sektorn och de flexibla mekanismerna.
Hur kan medlemsstater bäst stimulera potentialen för åtgärder i LULUCF-sektorn i nuvarande skede, och hur kan alla involverade aktörer dela med sig av tillgodogjorda erfarenheter på bästa sätt, exempelvis genom medel som de föreslagna åtgärdsplanerna för LULUCF?
Regeringen anser att bokföring och rapportering av växthusgaser från LULUCF sektorn inte kan ses isolerat från andra utsläppssektorer såsom energisektorn eller från den roll sektorn spelar för andra politikområden såsom energi-, närings-, jordbruks- och skogspolitiken.
Regeringen menar att LULUCF-sektorn bör, vid sidan av kolinlagring i skog och mark, också kunna resultera i exempelvis ökad biobränsleanvändning och ökad användning av skogsprodukter såsom trä, istället för mer fossilintensiva sådana. En grundförutsättning för att tillvarata den svenska skogens långsiktiga potential för att motverka klimatförändringarna är en hållbar och hög tillväxt. Detta bör ske inom ramen för hållbart skogsbruk där bland annat skogsekosystemens förmåga att bibehålla funktioner och strukturer för biologisk mångfald och ekosystemens resiliens är viktig. Regeringen avser analysera behovet av ytterligare insatser och styrmedel för att åstadkomma en bred klimatnytta i enlighet med detta.
Regeringen värnar om medlemsstaternas nationella bestämmanderätt över skogsresurser och skogspolitik och ogillar förslaget om att kommissionen ska ge rekommendationer till medlemsländerna utifrån separata åtgärdsplaner för LULUCF. Regeringen menar att den föreslagna processen skulle kunna påverka möjligheten för medlemsländerna att bedriva såväl en nationell skogspolitik som en sammanhållen klimatpolitik. Regeringen har istället föreslagit att de insatser som görs nationellt tydligt bör redovisas tillsammans med andra insatser i enlighet med rapporteringskraven i förordningen om en mekanism för övervakning och rapportering av växthusgaser, Monitoring Mechanism Regulation) som nu behandlas inom rådet och europaparlamentet. På så vis kan den samlade nyttan av klimatåtgärder bäst synliggöras och erfarenheter delas utan att den nationella bestämmanderätten över skogspolitiken minskar.
Metoderna för och kvalitén på mätning och rapportering av upptag och utsläpp av växthusgaser har stor betydelse för möjligheterna att följa upp resultatet åtgärder och delaerfarenheter mellan länder. Metoderna för mätning inom LULUCF-sektorn är inte lika utvecklade som i andra sektorer och kunskapen om effekten av olika klimatåtgärder inom sektorn är under utveckling. Regeringen vill betona vikten av att såväl rapportering och bokföring som ytterligare klimatinsatser bör baseras på vetenskaplig grund och data av hög kvalitet.
Regeringen delar i stort sett kommissionens bedömning av kostnadsbilden och att effekterna för EU-budgeten är marginella.
Europaparlamentets inställning
Förslaget hanteras av ENVI-utskottet. Arsenis Kriton är rapportör. Utskottet planerar votering om utkast till betänkandet den 10 oktober 2012 och datumet för omröstning i plenum är preliminärt satt till den 15 januari 2013.
Förslaget
Kommissionens förslag innebär att det i ett första steg införs gemensamma bokföringsregler, gällande från 1 januari 2013, för utsläpp och upptag av växthusgaser inom sektorn för LULUCF men att sektorn tills vidare inte räknas mot EU:s utsläppsmål under klimat- och energipaketet. Det innebär att vid oförändrad övergripande ambitionsnivå (minus 20 % jämfört med år 1990) ska LULUCF-sektorn inte inkluderas i medlemsstaternas åtagande inom ramen för klimat- och energipaketet. Utsläppen ska huvudsakligen redovisas enligt det internationella regelverk som kommer gälla för Kyotoprotokollet nästa åtagandeperiod och som fastställdes vid COP 17/CMP 7 i Durban.
Först i ett andra steg, vid en eventuell upptrappning av EU:s klimatambitioner, menar kommissionen att man ska knyta LULUCF till EU:s utsläppsmål och då genom ett kompletterande förslag. Hur detta ska ske beskrivs inte i förslaget. Kommissionen motiverar detta med att man behöver harmonisera och förbättra reglerna för såväl bokföring/redovisning som för övervakning och rapportering innan det är aktuellt att föra in LULUCF-sektorn i medlemsstaternas åtagande inom ramen för klimat- och energipaketet. Sett över hela EU skulle ett inkluderande av LULUCF i befintligt åtagande troligen också innebära en utspädning av ambitionsnivån på cirka en procent av 1990 års utsläpp. Kommissionen vill därför börja med att etablera ett harmoniserat sätt att mäta, samt synliggöra sektorns betydelse för klimatarbetet inom EU och visa på de olika sätt som den kan bidra positivt, till exempel som kolsänka i vegetation och mark, genom ökad användning av träprodukter, genom substitution av mera utsläppsintensiva material och produkter samt genom ökad användning av förnybar energi.
Genom förslaget skapas en möjlighet att knyta an till befintlig lagstiftning, till exempel för den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) och för EU:s nätverk för naturskydd (Natura 2000). Bland annat gäller detta samordningsfördelarna i fråga om övervakning och rapportering samt bokföring. Kommissionen menar att det därmed läggs en grund för stärkt miljöintegritet och ökad kostnadseffektivitet.
I likhet med det regelverk som gäller för Kyotoprotokollet föreslår kommissionen att bokföringen för LULUCF sker aktivitetsvis, det vill säga för aktiviteterna ny beskogning, återbeskogning, avbeskogning, skogsförvaltning (skogsbruk), skötsel av åkermark, skötsel av betesmark, förnyelse av vegetation (igenväxning) samt bruk av våtmarker är aktiviteter som bokförs med separata regler.
Kommissionens förslag är till övervägande del i linje med Durbanbeslutet. På några punkter avviker förslaget från beslutet i Durban samt från hur regelverket för Kyotoprotokollet fungerar. Det gäller bland annat i fråga om förslaget om nationella referensnivåer för skogsbruk, nationella åtgärdsplaner, obligatorisk redovisning även av aktiviteter inom jordbruket, en striktare redovisning av kolpooler samt i fråga om definitioner och språkbruk.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Skogs- och jordbrukets metoder och inverkan på klimatområdet regleras i svensk lag främst genom bestämmelser i skogsvårdslagen och miljöbalken. Skogsvårdslagens portalparagraf som beskriver skogspolitikens mål kompletterades 2008 för att inkludera skogens produktion av förnybara produkter och energi. Det finns inte några särskilda regler för att främja en ökad nettoinlagring av kol inom det skogsbruk som bedrivs i landet. Däremot finns sedan lång tid tillbaka regelverk om skogsskötsel för att upprätthålla en hållbar, hög tillväxt (brutto-inlagring). Tillämpningen av andra bestämmelser påverkar också utvecklingen av lagring av kol på olika sätt genom till exempel bestämmelser om hänsyn till naturvården i skogsvårdslagen och om markavvattning, riksintressen och områdesskydd med mera i miljöbalken, samt ekonomiska styrmedel inom energisektorn i syfte att öka andelen förnybar energi inklusive bioenergi.
Förslagets ökade krav på redovisning av data kan komma att kräva en justering av förordningen om klimatrapportering (SFS 2005:626). Det kan också inverka på EU:s regelverk för rapportering som förhandlas parallellt, då det kan finnas fördelar med en eventuell samordning med den föreslagna förordningen om övervakning och rapportering av växthusgaser.
Ekonomiska konsekvenser
Kommissionen redovisar i sin konsekvensbedömning av förslaget till separat ramverk att kostnaderna är nära noll. Detta beror på att de egentliga kostnaderna för liggande förslag endast är de administrativa kostnader som har med den ökade omfattningen av bokföringen att göra och här av endast den del som avviker från vad som beslutades i Durban.
Det är främst två delar av förslaget som medför ökade kostnader jämfört med att implementera de regler som beslutades vid FN:s klimatkonferens COP 17/CMP 7 i Durban. Den ena delen är förslaget om att göra aktiviteter inom jordbruket till obligatoriska istället för frivilliga. Den andra delen är förslaget om att införa nationella åtgärdsplaner.
Kostnadsökningen för extra insatser för redovisning av aktiviteterna jordbruk och betesdrift, enligt samma noggrannhet som Sverige idag rapporterar till klimatkonventionen, bedöms vara marginell. Om man önskar en högre säkerhet i data kommer att kosta mer än i dag. Det finns en stor osäkerhet som beror på hur metodik och krav på mätdata utvecklas. Om jordbruk och betesdrift ska ingå i ett åtagande bör metodiken utvecklas ytterligare för att säkerställa hög noggrannhet. Kommissionen räknar med att data redan finns tillgängliga för dessa aktiviteter i de flesta medlemsstater samt att förslaget inte innebär en belastning på EU:s budget.