Rådspm GMO dp. 5
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2011/12:2A96B6
Bilaga 2 | Miljö, dp. 5 | |
Rådspromemoria | ||
2012-06-04 | ||
Miljödepartementet |
Internationella sekretariatet |
Rådets möte (miljö) den 11 juni 2012
Dagordningspunkt 5:
Rubrik: Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av direktiv 2001/18/EG som ger medlemsstaterna möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av GMO inom sina territorier
- (ev.) Politisk överenskommelse
Dokument: 7153/12, LIMITE Daterat 2 mars 2012,
ENV 166, AGRILEG 28, AGRI 121, MI 141, DENLEG 23,
CODEC 537
Tidigare dokument: Fakta-PM M-dep. 2009/2010:FPM125
Tidigare behandlats i EU-nämnden den 8 oktober och 16 december 2010, den 11 mars, 17 juni och den 16 december 2011 samt den 2 mars 2012. Vidare hölls en överläggning om svensk ståndpunkt i miljö- och jordbruksutskottet den 9 juni 2011.
Bakgrund
Den 27 juli 2010 presenterade kommissionen ett förslag till en EU-förordning som tillfogar en artikel 26b till direktiv 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer (GMO) i miljön. Artikeln ger medlemsstaterna möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av GMO inom sina territorier även om den aktuella grödan har fått ett EU-godkännande för odling. Utöver det föreslås inga förändringar till godkännandeprocessen när det gäller själva hanteringen av ansökningar och godkännanden av GMO i EU.
Miljö- och hälsoskäl får inte åberopas som grund för ett förbud av odling av GMO enligt kommissionens föreslagna artikel 26b eftersom dessa skäl redan har beaktats i den riskvärdering som föregår ett EU-godkännande. De skäl som anges för förbud enligt artikel 26b ska också vara i överensstämmelse med fördragen och i enlighet med EU:s internationella förpliktelser, till exempel WTO-bestämmelserna.
Genom att gå vissa medlemsstater till mötes i frågan om att begränsa odling av GMO hoppas kommissionen att dessa medlemsstater i högre grad kan förmås att rösta för att godkänna GMO för odling när en riskvärdering visat att den är säker för människa, djur och miljö. Kommissionen anför att förslaget att låta medlemsstaterna under vissa förutsättningar själva bestämma över huruvida man vill tillåta odling av en GMO ligger i linje med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen har betonat att en medlemsstats beslut om begränsning av odling ska klara en EU-rättslig prövning samt vara godtagbara under WTO-rätt.
Under förhandlingarna har kommissionen föreslagit en indikativ lista på grunder som medlemsstaterna skulle kunna tänkas åberopa för att begränsa eller förbjuda odling i enlighet med den föreslagna artikel 26b. Efter diskussion under det ungerska ordförandeskapet föreslogs en kompromiss som innebar att listan fördes in i artikeltexten samt kortades ned. Den listan omfattade allmän moral, undvikande av GMO i andra produkter, socialpolitiska målsättningar, upprättande av stads- och detaljplaner, kulturpolitiska och kompletterande miljöpolitiska skäl som inte redan bedömts i enlighet med GMO-lagstiftningen.
Det ungerska ordförandeskapet hade som ambition att nå en överenskommelse i första läsningen med Europaparlamentet, vilket de inte fick något stöd för och de lämnade istället en lägesrapport vid Miljörådet den 21 juni 2011.
Under det polska ordförandeskapet fördes fortsatta förhandlingar där bland annat vidare diskussioner fördes om grunden för nationella beslut och förslagets förenlighet med WTO. Europaparlamentet röstade i plenum om förslaget den 5 juli 2011. Vid Miljörådet den 16 december 2011 presenterade det polska ordförandeskapet en lägesrapport av förhandlingarna.
Under det danska ordförandeskapet har bland annat listan över grunder diskuterats vidare och det senaste kompromissförslaget innehåller två distinkta delar. Den första delen går ut på att en medlemsstat och en GMO-producent ges möjlighet att komma överens om att en anmälan inte ska gälla hela eller delar av den medlemsstatens territorium. Denna överenskommelse tas sedan in i beslutet om godkännande av GMO:n. Enligt förslagets andra del får en medlemsstat besluta om en begränsning eller ett förbud under förutsättning att beslutet är förenligt med fördragen. Tidigare förslag har angivit grunder men dessa har nu tagits bort och i stället anges olika exempel i beaktandesatserna. Vidare klargörs att grunden för ett nationellt undantag inte får komma i konflikt med den miljöriskbedömning som redan gjorts på EU-nivå av livsmedelsmyndigheten EFSA.
Sedan förhandlingarna startade i juli 2010 har totalt fem rättsliga utlåtanden angående förslagets förenlighet med fördraget och WTO-regler presenterats av kommissionen, rådets rättstjänst samt Europaparlamentets rättsliga avdelning.
Förslaget har behandlats vid Miljöråden den 14 oktober och 20 december 2010, den 14 mars, 21 juni och 16 december 2011 samt den 9 mars 2012. Vid miljörådet den 9 mars kunde inte rådet enas kring en politisk överenskommelse eftersom en blockerande minoritet motsatte sig det kompromissförslag som det danska ordförandeskapet lagt fram. Det danska ordförandeskapet har för avsikt att göra ett nytt försök att nå en politisk överenskommelse vid miljörådet den 11 juni.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Förslaget grundas på artikel 114 i EUF-fördraget, som behandlar åtgärder för att upprätta den inre marknaden. Beslut fattas med ordinarie lagstiftningsförfarandet (artikel 294 EUF-fördraget).
Svensk ståndpunkt
Regeringen har välkomnat kommissionens ansträngningar för att lösa problemen inom GMO-området, men har också sett svårigheter med det förslag som presenterats.
Generellt för regeringens position är att vi vill se lösningar som säkrar miljö och hälsa och som samtidigt är i överensstämmelse med regelverket för den inre marknaden och WTO.
Regeringen är mån om att kärnan i GMO-regelverket, nämligen en vetenskapligt grundat riskbedömning från fall till fall av GMO även i fortsättningen ska vara grunden för godkännande av GMO inom EU. Detta inbegriper försiktighetsprincipen.
Regeringen konstaterar att EU har reformerat GMO-regelverket i striktare riktning flera gånger. Reformerna har hittills inte bidragit till att överbrygga motsättningarna mellan medlemsstaterna. Meningsskiljaktigheterna i GMO-frågan är så stora att det kan diskuteras om kommissionens förslag kan lösa dem. Även om det nuvarande GMO-regelverket i EU är föremål för oenighet fungerar det i den meningen att riskbedömningar görs och att ärenden handläggs även om det inte går att fatta beslut varken på kommitté- eller rådsnivå.
Utgångspunkten för regeringens ståndpunkt är att förslag på GMO-området bör syfta till ett närmande mellan medlemsstaterna och innebära en förbättrad tillämpning av regelverket. Oförmågan att ta gemensamma beslut om tillstånd för GMO-användning och den utdragna beslutsprocessen är på sikt ohållbar. Det är även oacceptabelt att en pågående handelstvist med USA inte avslutas.
Under förhandlingarna 2012 har det danska ordförandeskapet kontinuerligt utarbetat reviderade kompromissförslag. Diskussioner har bland annat förts på vilka grunder nationella beslut om begränsningar eller förbud ska fattas. För regeringen har det varit viktigt att kommissionens förslag utvecklas till att vara i överrensstämmelse med fördragen och WTO:s regelverk. Regeringen har därför tidigt framfört behov av klarlägganden gällande förslagets förenlighet med regelverket för inre marknaden och WTO för att kunna göra en helhetsbedömning. Under förhandlingarna har Sverige framfört, med tanke på WTO-förenlighet, problem med att nationella beslut ska kunna baseras på allmänt hållna grunder såsom allmän moral, social och kulturpolitik. Den svenska inställningen är vidare att man nationellt inte ska kunna överpröva den hälso- eller miljöriskbedömning som redan gjorts på EU-nivå. Efter noggrant övervägande har regeringen kommit fram till att Sverige kan stödja det danska kompromissförslaget som presenterats i rådet.
Europaparlamentets inställning
I Europaparlamentet är Corinne Lepage, FR-ALDE rapportör för miljöutskottet. Europaparlamentet röstade i plenum den 5 juli 2011 och flera av ändringsförslagen är långtgående där bland annat listan med möjliga skäl att begränsa odling av GMO är omfattande, ändringar av vetenskapliga riskvärderingsprinciper föreslås och krav ställs på obligatoriska skadeståndsfonder i medlemsstaterna.
Förslaget
Kommissionens föreslagna nya artikel 26b till direktiv om avsiktlig utsättning av GMO i miljön ger medlemsstaterna möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av en GMO inom sina territorier även om den aktuella grödan har fått ett EU-godkännande för odling. Kommissionen föreslår inga förändringar när det gäller själva hanteringen av ansökningar och godkännanden av GMO i EU. Principen med sammanhållna EU-godkännanden vidmakthålls men möjlighet skapas för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar avstå från odling av EU-godkända GMO på det egna territoriet.
De grunder som kan åberopas för ett förbud enligt den föreslagna artikeln får inte vara miljö- och hälsoskäl eftersom sådana skäl redan har beaktats i den riskvärdering som föregår ett EU-godkännande. De skäl som anges för förbud enligt artikeln ska också vara i överensstämmelse med fördragen. Kommissionen anger att det särskilt gäller principen om icke-diskriminering mellan inhemska och icke inhemska produkter samt bestämmelserna om kvantitativa begränsningar av handeln mellan medlemsstaterna och att åtgärderna inte heller får stå i strid med EU:s internationella förpliktelser, särskilt inte med förpliktelserna gentemot WTO.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Miljöbalken 13 kap. och förordning (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön genomför det s.k. utsättningsdirektivet 2001/18/EG i svensk lagstiftning.
I Sverige regleras tillstånd av odling av nya växtsorter i utsädesförordningen (2000:1330).
Ekonomiska konsekvenser
Det finns inga identifierade konsekvenser för de offentliga finanserna så länge Sverige inte väljer att genomföra förslaget nationellt.
Om Sverige vill tillämpa möjligheten att förbjuda odling av en GMO nationellt kan det innebära en ökad administrativ börda för involverade myndigheter.
Om den nationella beslutsrätten skapar olika odlingsregler inom EU försvårar det för både planering av utsädesproduktion och handel med utsäde. I dagsläget är dock produktionen av GMO-utsäde i Sverige begränsat till odling av GM-läggpotatis.