Miljö, rådsPM NECD, dp. 3b
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2013/14:2DC698
Rådspromemoria
2014-05-28
Miljödepartementet
Klimatenheten
Johanna Janson
Rådets möte (Miljö) den 12 juni 2014
Dagordningspunkt 3 (b)
Rubrik: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, ändring av direktiv 2003/35/EC
Dokument: 2013/0443 (COD)
Tidigare dokument: KOM(2013) 920 final,
Fakta-PM Miljödepartementet 2013/14:FPM49
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: nej
Bakgrund
Kommissionen presenterade den 18 december 2013 ett luftvårdspaket innehållande ett strategiskt handlingsprogram för renare luft i Europa, ett reviderat takdirektiv med bindande nationella utsläppstak för år 2020 och 2030, ett nytt direktiv för att minska luftföroreningarna från mellanstora energianläggningar och ett förslag till beslut för ratificering av det så kallade Göteborgsprotokollet.
Trots att luftföroreningssituationen i Europa har förbättrats väsentligt under de senaste årtiondena kvarstår betydande negativa effekter på hälsa och ekosystem. År 2010 uppskattades antalet förtida dödsfall inom EU på grund av luftföroreningar till över 400 000. Dessutom är stora delar av ekosystemen utsatta för försurning och övergödning. De totala kostnaderna bara för hälsoeffekterna beräknas till mellan 330-940 miljarder euro per år. Till detta kommer de negativa effekterna på ekosystemen, som inte har prissatts och räknats in.
Omfattande lagstiftning har genom åren utvecklats på luftområdet både inom EU och internationellt. Tydliga förbättringar har uppnåtts vad gäller luftkvaliteten, försurningen och övergödningen men ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå EU:s interna långsiktiga mål för luftkvaliteten som slagits fast i EU:s sjätte och sjunde miljöhandlingsprogram.
Förslaget till nytt takdirektiv ser kommissionen som en av de viktigaste rättsliga grunderna i EU:s luftvårdsarbete. Utöver att fastställa utsläppsminskningar för de ämnen som redan ingår i gällande takdirektiv (svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak) har det tillkommit reduktionsnivåer för små partiklar (PM2.5) där sot särskilt ska beaktas samt för metan. Förslaget syftar till att säkra efterlevnaden av utsläppstaken i befintlig lagstiftning (direktiv (2001/81/EG), införliva Göteborgsprotokollets utsläppsbegränsningar till år 2020, ställa ytterligare krav på utsläppsminskningar från år 2030 samt införa nya krav för utsläpp av metan. Kommissionens förslag till utsläppsbegränsningar till år 2020 är alltså samstämmiga med kraven i Göteborgsprotokollet. De skärpta kraven till 2030 syftar till att sänka halterna av luftföroreningar i EU ytterligare. Detta bedöms av kommissionen ge betydligt minskad hälsopåverkan och vara samhällsekonomiskt lönsamt för EU som helhet.
Förhandlingarna är i ett inledande skede. Förslaget till direktiv har diskuterats vid tre möten i rådsarbetsgruppen för miljöfrågor.
I detta skede i förhandlingarna har ett flertal medlemsstater uttryck reservationer beträffande den föreslagna ambitionsnivån.
Ordförandeskapet har förberett två frågor inför diskussionen:
Stödjer ni den strategiska ansatsen i förslaget att stegvis gå vidare
för att minska utsläppen av luftföroreningar (2020-2030) i syfte att nå gällande luftkvalitetsnormer till 2020, förbättra koncentrationer i enlighet med WHO:s rekommenderade nivåer samt ta itu med gränsöverskridande påverkan?
2. Instämmer ni i att det är nödvändigt att inbegripa jordbrukssektorn för att underlätta de reduktionsåtaganden som är uppsatta för 2030 och att mekanismer för detta i integreras förslaget om nationella utsläppstak?
Rättslig grund och beslutsförfarande
Artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Beslut fattas av rådet med kvalificerad majoritet efter ordinarie lagstiftningsförfarande med Europaparlamentet enligt artikel 294 EUF-fördraget.
Svensk ståndpunkt
Regeringen anser att Sverige så långt som möjligt ska stödja kommissionen i det fortsatta förhandlingsarbetet och avser att verka för en ambitiös linje i förhandlingarna. Regeringen anser även att det är viktigt att bevaka att reduktionsnivåer för metan och fina partiklar (där sot ingår) ingår i direktivet.
1. Stödjer ni den strategiska ansatsen i förslaget att stegvis gå vidare för att minska utsläppen av luftföroreningar (2020-2030) i syfte att nå gällande luftkvalitetsnormer till 2020, förbättra koncentrationer i enlighet med WHO:s rekommenderade nivåer samt ta itu med gränsöverskridande påverkan?
Regeringen stödjer kommissionens förslag till nytt takdirektiv som syftar till att sätta EU på spåret för att nå dels de långsiktiga målen som antogs i EU:s sjätte och sjunde miljöhandlingsprogram, dels WHO:s rekommenderade nivåer för luftkvaliteten. Regeringen avser att i förhandlingarna driva en linje som ger ett så ambitiöst direktiv som möjligt.
2. Instämmer ni i att det är nödvändigt att inkludera jordbrukssektorn för att underlätta de reduktionsåtaganden som är uppsatta för 2030 och att mekanismer för detta i integreras förslaget om nationella utsläppstak?
Regeringen anser att det är av stor vikt att inkludera alla berörda sektorer för att nå reduktionsåtagandena på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En viktig förutsättning i direktivet är att medlemsstaterna själva får bestämma hur de vill nå reduktionsnivåerna. I enlighet med subsidiaritetsprincipen utformas åtgärder lämpligen på nationell nivå så att nationellt kostnadseffektiva åtgärder införs. Detta är också viktigt eftersom teknik och metoder förändras över tid. Det viktiga är att reduktionsnivåerna nås och att det finns kontrollfunktioner för detta, inte hur de nås.
Europaparlamentets inställning
Institutionernas ståndpunkter är för närvarande inte kända. Europaparlamentet har utsett Julie Girling (ECR, UK) som rapportör. En första debatt i miljöutskottet (ENVI) om förslaget hölls den 19 mars 2014.
Förslaget
Takdirektivet är ett av två förslag till direktiv i det luftvårdspaket som kommissionen presenterade den 18 december 2013. Förslaget ska upphäva och ersätta direktiv 2001/81/EG (takdirektivet) som sätter gränser för hur mycket medlemsländerna får släppa ut av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak från år 2010 och framåt.
En viktig tanke med förslaget till reviderat takdirektiv är att utsläppsminskningarna för varje land ska beräknas utifrån en gemensam ambitionsnivå. Kommissionens förslag baseras på hälsoeffekter av luftföroreningar enligt den så kallade ”gap-closure”-metoden. Enligt föreslagen ambitionsnivå ska 70 procent av ”gapet” mellan vad som uppnås med redan existerande lagstiftning och vad som maximalt kan uppnås med tekniska åtgärder för att minska hälsoeffekterna av luftföroreningarna genomföras. Reduktionsmål för minskningar av ekosystemeffekter har därefter lagts till. Utifrån dessa miljö- och hälsomål och med hänsyn tagen till länderas utsläppssituation samt hur mycket man historiskt minskat sina utsläpp har minskningsåtagandena fördelats efter kostnadseffektivitetsprincipen. Att ändra betinget för ett land innebär att det måste kompenseras av dyrare åtgärder i andra länder för att nå de förutbestämda målen. För Sveriges del skulle en diskussion land för land vara negativ då vi redan ligger långt framme vad gäller åtgärder och riskerar få ett tryck på oss att vidta dyra åtgärder för att kompensera merutsläpp i andra länder. I tabellen nedan redovisas de föreslagna reduktionsnivåerna till år 2030 för respektive luftförorening, dels för EU totalt, dels för Sverige.
SO2
NOx
NH3
NMVOC
PM2,5
CH4
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
SE
35,9
22 %
178,3
65 %
55,5
17 %
198,5
38 %
29,9
23 %
275,2
18 %
EU
7828
81 %
11355
69 %
3813
27 %
8842
50 %
1504
51 %
33 %
Tabell 1. Förslag till minskningsåtaganden till år 2030 för EU och Sverige.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Förslaget till nytt direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och ändring av direktiv 2003/35/EG kommer att medföra behov av en analys av dess påverkan på den svenska gällande rätten.
I dag regleras frågan genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (takdirektivet).
Medlemsstaterna har stor frihet att själva avgöra vilka åtgärder som behövs för att nå åtagandena. Regler om nationella program, utsläppsinventeringar, utsläppsprognoser och rapportering har genomförts genom förordningen (2003:65) om nationella utsläppstak för luftföroreningar. De föreslagna ändringarna av takdirektivet kan komma att medföra behov av nya bestämmelser för att klara kraven på utsläppsminskningar och offentliga samråd om luftvårdsprogrammen.
Ett genomförande av direktivet bedöms i nuläget inte stå i konflikt med grundlagarna.
Ekonomiska konsekvenser
Kommissionens förslag grundas på en omfattande konsekvensanalys (SWD (2013)532 Final). Kommissionens långsiktiga mål för luftvårdspaketet är att ta fram ett förslag som är bra för hälsan och miljön utan signifikanta negativa effekter.
Kostnaderna för redan beslutade utsläppsminskningar fram till 2020 beräknas uppgå till cirka 87,2 miljarder euro för hela EU. De ökade kostnaderna för de förslag som kommissionen presenterat i luftvårdspaketet uppgår till 3,3 miljarder euro per år 2030. Nyttan av åtgärderna beräknas dock bli betydligt större än kostnaderna.
För svensk del beräknas kostnaden för åtgärderna i paketet enligt kommissionens konsekvensanalys uppgå till 0,003 procent av BNP, vilket är den lägsta andelen för något medlemsland. Den aggregerade BNP-effekten i EU uppskattas i konsekvensanalysen bli väldigt liten, minus 0,025 procent men då nettoeffekten för produktivitet inkluderas uppskattas nettonyttan till 0,007 procent av BNP.
Kommissionens analys och en preliminär svensk bedömning visar att nyttan vida överstiger kostnaden även i Sverige.
Även Naturvårdsverket har analyserat vilka ekonomiska konsekvenser förslaget har för Sverige. En av flera tänkbara åtgärdskombinationer har konsekvensanalyserats. En konservativ uppskattning visar att det är med god marginal lönsamt för Sverige att genomföra utsläppsminskningar ned till de nivåer som kommissionen har föreslagit, trots att de stora ekosystemvinsterna inte kan monetariseras. Dessutom skulle kostnaden för att uppnå de föreslagna reduktionsnivåerna näst intill halveras vid en framgångsrik klimatpolitik.
Övrigt
-
2014-05-28
Miljödepartementet
Klimatenheten
Johanna Janson
Rådets möte (Miljö) den 12 juni 2014
Dagordningspunkt 3 (b)
Rubrik: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, ändring av direktiv 2003/35/EC
Dokument: 2013/0443 (COD)
Tidigare dokument: KOM(2013) 920 final,
Fakta-PM Miljödepartementet 2013/14:FPM49
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: nej
Bakgrund
Kommissionen presenterade den 18 december 2013 ett luftvårdspaket innehållande ett strategiskt handlingsprogram för renare luft i Europa, ett reviderat takdirektiv med bindande nationella utsläppstak för år 2020 och 2030, ett nytt direktiv för att minska luftföroreningarna från mellanstora energianläggningar och ett förslag till beslut för ratificering av det så kallade Göteborgsprotokollet.
Trots att luftföroreningssituationen i Europa har förbättrats väsentligt under de senaste årtiondena kvarstår betydande negativa effekter på hälsa och ekosystem. År 2010 uppskattades antalet förtida dödsfall inom EU på grund av luftföroreningar till över 400 000. Dessutom är stora delar av ekosystemen utsatta för försurning och övergödning. De totala kostnaderna bara för hälsoeffekterna beräknas till mellan 330-940 miljarder euro per år. Till detta kommer de negativa effekterna på ekosystemen, som inte har prissatts och räknats in.
Omfattande lagstiftning har genom åren utvecklats på luftområdet både inom EU och internationellt. Tydliga förbättringar har uppnåtts vad gäller luftkvaliteten, försurningen och övergödningen men ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå EU:s interna långsiktiga mål för luftkvaliteten som slagits fast i EU:s sjätte och sjunde miljöhandlingsprogram.
Förslaget till nytt takdirektiv ser kommissionen som en av de viktigaste rättsliga grunderna i EU:s luftvårdsarbete. Utöver att fastställa utsläppsminskningar för de ämnen som redan ingår i gällande takdirektiv (svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak) har det tillkommit reduktionsnivåer för små partiklar (PM2.5) där sot särskilt ska beaktas samt för metan. Förslaget syftar till att säkra efterlevnaden av utsläppstaken i befintlig lagstiftning (direktiv (2001/81/EG), införliva Göteborgsprotokollets utsläppsbegränsningar till år 2020, ställa ytterligare krav på utsläppsminskningar från år 2030 samt införa nya krav för utsläpp av metan. Kommissionens förslag till utsläppsbegränsningar till år 2020 är alltså samstämmiga med kraven i Göteborgsprotokollet. De skärpta kraven till 2030 syftar till att sänka halterna av luftföroreningar i EU ytterligare. Detta bedöms av kommissionen ge betydligt minskad hälsopåverkan och vara samhällsekonomiskt lönsamt för EU som helhet.
Förhandlingarna är i ett inledande skede. Förslaget till direktiv har diskuterats vid tre möten i rådsarbetsgruppen för miljöfrågor.
I detta skede i förhandlingarna har ett flertal medlemsstater uttryck reservationer beträffande den föreslagna ambitionsnivån.
Ordförandeskapet har förberett två frågor inför diskussionen:
Stödjer ni den strategiska ansatsen i förslaget att stegvis gå vidare
för att minska utsläppen av luftföroreningar (2020-2030) i syfte att nå gällande luftkvalitetsnormer till 2020, förbättra koncentrationer i enlighet med WHO:s rekommenderade nivåer samt ta itu med gränsöverskridande påverkan?
2. Instämmer ni i att det är nödvändigt att inbegripa jordbrukssektorn för att underlätta de reduktionsåtaganden som är uppsatta för 2030 och att mekanismer för detta i integreras förslaget om nationella utsläppstak?
Rättslig grund och beslutsförfarande
Artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Beslut fattas av rådet med kvalificerad majoritet efter ordinarie lagstiftningsförfarande med Europaparlamentet enligt artikel 294 EUF-fördraget.
Svensk ståndpunkt
Regeringen anser att Sverige så långt som möjligt ska stödja kommissionen i det fortsatta förhandlingsarbetet och avser att verka för en ambitiös linje i förhandlingarna. Regeringen anser även att det är viktigt att bevaka att reduktionsnivåer för metan och fina partiklar (där sot ingår) ingår i direktivet.
1. Stödjer ni den strategiska ansatsen i förslaget att stegvis gå vidare för att minska utsläppen av luftföroreningar (2020-2030) i syfte att nå gällande luftkvalitetsnormer till 2020, förbättra koncentrationer i enlighet med WHO:s rekommenderade nivåer samt ta itu med gränsöverskridande påverkan?
Regeringen stödjer kommissionens förslag till nytt takdirektiv som syftar till att sätta EU på spåret för att nå dels de långsiktiga målen som antogs i EU:s sjätte och sjunde miljöhandlingsprogram, dels WHO:s rekommenderade nivåer för luftkvaliteten. Regeringen avser att i förhandlingarna driva en linje som ger ett så ambitiöst direktiv som möjligt.
2. Instämmer ni i att det är nödvändigt att inkludera jordbrukssektorn för att underlätta de reduktionsåtaganden som är uppsatta för 2030 och att mekanismer för detta i integreras förslaget om nationella utsläppstak?
Regeringen anser att det är av stor vikt att inkludera alla berörda sektorer för att nå reduktionsåtagandena på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En viktig förutsättning i direktivet är att medlemsstaterna själva får bestämma hur de vill nå reduktionsnivåerna. I enlighet med subsidiaritetsprincipen utformas åtgärder lämpligen på nationell nivå så att nationellt kostnadseffektiva åtgärder införs. Detta är också viktigt eftersom teknik och metoder förändras över tid. Det viktiga är att reduktionsnivåerna nås och att det finns kontrollfunktioner för detta, inte hur de nås.
Europaparlamentets inställning
Institutionernas ståndpunkter är för närvarande inte kända. Europaparlamentet har utsett Julie Girling (ECR, UK) som rapportör. En första debatt i miljöutskottet (ENVI) om förslaget hölls den 19 mars 2014.
Förslaget
Takdirektivet är ett av två förslag till direktiv i det luftvårdspaket som kommissionen presenterade den 18 december 2013. Förslaget ska upphäva och ersätta direktiv 2001/81/EG (takdirektivet) som sätter gränser för hur mycket medlemsländerna får släppa ut av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak från år 2010 och framåt.
En viktig tanke med förslaget till reviderat takdirektiv är att utsläppsminskningarna för varje land ska beräknas utifrån en gemensam ambitionsnivå. Kommissionens förslag baseras på hälsoeffekter av luftföroreningar enligt den så kallade ”gap-closure”-metoden. Enligt föreslagen ambitionsnivå ska 70 procent av ”gapet” mellan vad som uppnås med redan existerande lagstiftning och vad som maximalt kan uppnås med tekniska åtgärder för att minska hälsoeffekterna av luftföroreningarna genomföras. Reduktionsmål för minskningar av ekosystemeffekter har därefter lagts till. Utifrån dessa miljö- och hälsomål och med hänsyn tagen till länderas utsläppssituation samt hur mycket man historiskt minskat sina utsläpp har minskningsåtagandena fördelats efter kostnadseffektivitetsprincipen. Att ändra betinget för ett land innebär att det måste kompenseras av dyrare åtgärder i andra länder för att nå de förutbestämda målen. För Sveriges del skulle en diskussion land för land vara negativ då vi redan ligger långt framme vad gäller åtgärder och riskerar få ett tryck på oss att vidta dyra åtgärder för att kompensera merutsläpp i andra länder. I tabellen nedan redovisas de föreslagna reduktionsnivåerna till år 2030 för respektive luftförorening, dels för EU totalt, dels för Sverige.
SO2
NOx
NH3
NMVOC
PM2,5
CH4
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
2005
kt
åtg
2030
SE
35,9
22 %
178,3
65 %
55,5
17 %
198,5
38 %
29,9
23 %
275,2
18 %
EU
7828
81 %
11355
69 %
3813
27 %
8842
50 %
1504
51 %
33 %
Tabell 1. Förslag till minskningsåtaganden till år 2030 för EU och Sverige.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Förslaget till nytt direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och ändring av direktiv 2003/35/EG kommer att medföra behov av en analys av dess påverkan på den svenska gällande rätten.
I dag regleras frågan genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (takdirektivet).
Medlemsstaterna har stor frihet att själva avgöra vilka åtgärder som behövs för att nå åtagandena. Regler om nationella program, utsläppsinventeringar, utsläppsprognoser och rapportering har genomförts genom förordningen (2003:65) om nationella utsläppstak för luftföroreningar. De föreslagna ändringarna av takdirektivet kan komma att medföra behov av nya bestämmelser för att klara kraven på utsläppsminskningar och offentliga samråd om luftvårdsprogrammen.
Ett genomförande av direktivet bedöms i nuläget inte stå i konflikt med grundlagarna.
Ekonomiska konsekvenser
Kommissionens förslag grundas på en omfattande konsekvensanalys (SWD (2013)532 Final). Kommissionens långsiktiga mål för luftvårdspaketet är att ta fram ett förslag som är bra för hälsan och miljön utan signifikanta negativa effekter.
Kostnaderna för redan beslutade utsläppsminskningar fram till 2020 beräknas uppgå till cirka 87,2 miljarder euro för hela EU. De ökade kostnaderna för de förslag som kommissionen presenterat i luftvårdspaketet uppgår till 3,3 miljarder euro per år 2030. Nyttan av åtgärderna beräknas dock bli betydligt större än kostnaderna.
För svensk del beräknas kostnaden för åtgärderna i paketet enligt kommissionens konsekvensanalys uppgå till 0,003 procent av BNP, vilket är den lägsta andelen för något medlemsland. Den aggregerade BNP-effekten i EU uppskattas i konsekvensanalysen bli väldigt liten, minus 0,025 procent men då nettoeffekten för produktivitet inkluderas uppskattas nettonyttan till 0,007 procent av BNP.
Kommissionens analys och en preliminär svensk bedömning visar att nyttan vida överstiger kostnaden även i Sverige.
Även Naturvårdsverket har analyserat vilka ekonomiska konsekvenser förslaget har för Sverige. En av flera tänkbara åtgärdskombinationer har konsekvensanalyserats. En konservativ uppskattning visar att det är med god marginal lönsamt för Sverige att genomföra utsläppsminskningar ned till de nivåer som kommissionen har föreslagit, trots att de stora ekosystemvinsterna inte kan monetariseras. Dessutom skulle kostnaden för att uppnå de föreslagna reduktionsnivåerna näst intill halveras vid en framgångsrik klimatpolitik.
Övrigt
-