Miljö, dp. 4, RådsPM Industriutsläpp
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2008/09:21BAC2
Bilaga 3 | ||
Rådspromemoria | ||
2009-06-15 | ||
Miljödepartementet |
Rättsenheten |
Rådets möte (miljö) 25 juni 2009
Dagordningspunkt 4
Rubrik: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (Omarbetning) – Politisk överenskommelse
Dokument: Ej inkommit.
Tidigare dokument: Faktapromemoria 2008/2009:FPM2
Förslaget till direktiv har behandlats i EU-nämnden den 28 november 2008 och den 27 februari 2009. Överläggning har skett i Miljö- och jordbruksutskottet den 16 oktober 2008. Frågan har även behandlats i utskottet den 27 november 2008 och den 26 februari 2009.
Bakgrund
I IPPC-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) regleras tillståndsgivning för anläggningar som släpper ut miljöpåverkande ämnen. Kommissionen har i februari 2008 presenterat ett förslag till omarbetning av IPPC-direktivet och samtidigt föreslagit att IPPC-direktivet slås ihop med flera sektorsdirektiv, bl.a. om stora förbränningsanläggningar och avfallsförbränning. Kommissionens ändringsförslag syftar till att stärka principen om bästa möjliga teknik i tillståndsgivningen.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Artikel 175.1 som innebär att direktivet avses bli ett minimidirektiv. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet och Europaparlamentet deltar enligt det s.k. medbeslutandeförfarandet.
Förslaget är utformat som ett ändringsdirektiv (omarbetning). Det betyder att medlemsstaterna endast kan påverka de förslag som innebär ändringar i sak.
Svensk ståndpunkt
Regeringen anser att en övergripande svensk strävan med hög prioritet ska vara att begränsa och om möjligt minska den administrativa belastningen på såväl företag som myndigheter. Kostnader för företag och myndigheter som uppkommer på grund av förslaget ska vägas mot nyttan för miljöarbetet.
1. BREF
Regeringens anser att det är viktigt att det även i framtiden ska vara möjligt att genomföra en samordnad, individuell prövning av alla aspekter. Kommissionens förslag innebär att de övre utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik (BATAEL)enligt referensdokumenten för bästa tillgängliga teknik (BREF) i praktiken blir bindande utsläppsvärden. Kommissionens förslag har ändrats i rådsarbetsgruppen och förbättrats på flera punkter. Bl.a. har proceduren för att ta fram nya BREF-dokument ändrats i syfte att öka transparensen. I syfte att stärka medlemsländernas inflytande föreslås utsläppsnivåerna i BREF-dokumenten fastställas genom kommittologi. Dessutom har ändringarna medfört viss ytterligare flexibilitet när det gäller utformningen av villkor för utsläppsgränser. Det har också tydliggjorts när tillståndsmyndigheterna får medge undantag från utsläppsnivåerna i BREF-dokumenten. Regeringen kan godta den nuvarande utformningen av förslaget. Regeringen kan också godta en viss skärpning av möjligheten till undantag, men med beaktande av att undantagsmöjligheterna inte får bli alltför begränsade.
2. Mark
Regeringen anser att det är positivt med ett regelverk som förhindrar att de verksamheter som startas eller som får nya tillstånd efter direktivets ikraftträdande bidrar till att mark eller grundvatten förorenas. Svårigheten är att utforma ett regelverk som uppnår det målet samtidigt som kraven på verksamhetsutövarna inte blir alltför betungande. Kommissionens förslag har ändrats i rådsarbetsgruppen och förbättrats på flera punkter. Regeringen anser att det nuvarande förslaget, jämfört med kommissionens ursprungliga förslag, har förbättrats på ett sådant sätt att det vid en sammantagen bedömning kan godtas.
3. Stora förbränningsanläggningar
Regeringen stödjer den tidtabell för kravskärpning som ordföranden har föreslagit. Förslaget överensstämmer med kommissionens men möjligheterna att senarelägga införandet av skärpta krav för befintliga anläggningar har ökat. Motivet till den svenska ståndpunkten är att dessa anläggningar svarar för en stor del av de europeiska utsläppen av luftföroreningar och därigenom bidrar till att försämra luftkvaliteten i Europa, vilket enligt Kommissionens förslag till luftkvalitetsdirektiv medför betydande samhällsekonomiska kostnader. Utsläppen av försurade ämnen från dessa anläggningar har också stor betydelse för försurningssituationen i Sverige.
Som ett svar på vissa medlemsländers önskan att senarelägga införandet av en skärpt kravnivå för befintliga anläggningar från 2016 till 2020 eller till och med 2025 har ordföranden föreslagit att medlemsländerna istället ska kunna upprätta nationella planer för minskning av utsläppen från anläggningar som tagits i bruk före 2002, så kallade TNP. TNP ska kunna tillämpas under åren 2016 till och med 2019. Tanken är att skapa en nationell ”bubbla” där utsläppsutrymme som beror att vissa anläggningar underskrider gränsvärdena med marginal kan utnyttjas av sämre anläggningar. Bubblans storlek minskar för varje år. I detta fall vill några medlemsländer att systemet ska gälla till 2023 och omfatta anläggningar inom raffinaderier, vilket det inte gör enligt ordförandens förslag.
I kompromissförslaget ingår att äldre anläggningar med kort kvarvarande livslängd ska kunna användas i befintligt skick under en begränsad tid även efter 2016. Skälet är att det inte anses vara ekonomiskt försvarbart att uppgradera deras reningsteknik. Ordförandens förslag är att dessa under åren 2016 – 2019 ska kunna användas under sammanlagt 20 000 driftstimmar. Antalet timmar har medlemsländerna ännu inte enats om.
Ett tredje undantag gäller befintliga anläggningar som ligger nära fyndigheter med fasta bränslen med högt svavelinnehåll, det vill säga i praktiken vissa typer av kol, brunkol och torv. I deras fall ersätts svaveldioxidgränsvärdet av ett krav om graden av avsvavling av rökgaserna. I detta fall är medlemsländerna oeniga om vilken grad av avsvavling som ska gälla.
Sverige är tveksamt till dessa former av uppmjukning, men kan acceptera dem under förutsättning att det generella datumet för när de nya utsläppskraven ska gälla för befintliga anläggningar inte senareläggs. Det är viktigt att införandet av de nya utsläppskraven inte förenas med undantagsmöjligheter som kan leda till försvagning av betydelse. En viktig punkt är att bevaka att det i de mera detaljerade bestämmelserna inte introduceras förslag som kan utnyttjas som ytterligare kryphål.
En särskild fråga är hur utsläppen från de förbränningsanläggningar som finns inom raffinaderier ska hanteras. I dessa förbränns olika typer av raffinaderiavfall (destillationsrester) så att energin kan utnyttjas. Inom ett och samma raffinaderi kan det finns flera tiotal sådana enheter. Enligt nuvarande förslag ska kommissionen ta fram ett förslag som senare behandlas av parlamentet och rådet.
Sverige har under förhandlingarna verkat för ett särskilt undantag för oljeeldade topp- och reservanläggningar med kort årlig driftstid (högst 1 500 timmar per år). Enligt kommissionens förslag skulle undantaget endast tillämpas för anläggningar som drivs med fasta bränslen. Sverige har visat att det skulle bli orimligt dyrt och tekniskt komplicerat om de generella gränsvärdena skulle tillämpas fullt ut vid oljeeldade anläggningar som normalt endast är i drift några hundra timmar per år. Sverige har fått gehör för förslaget.
4. Avfallsförbränning
Förslaget innebär att gränsvärdena för anläggningar som samförbränner avfall och konventionella bränslen skärps. Skärpningen är i linje med de skärpningar som föreslås för stora förbränningsanläggningar. De gränsvärden som gäller vid avfallsförbränning ändras inte.
Europaparlamentets inställning
Parlamentets miljöutskott röstade den 21 januari 2009 och parlamentet röstade i plenum den 9 mars 2009. Parlamentets ändringsförslag avviker inte markant från kommissionens ursprungsförslag. Det centrala ändringsförslaget från parlamentet innehåller ett förslag till ett ”European Safety Net” (ESN). Innebörden är att kommissionen, 12 månader efter att en BREF publicerats, ska sätta minimikrav för utsläppsnivåer och krav på övervakning och efterlevnad. Dessa minimikrav ska tas fram i kommittologi. Sådana krav ska inriktas på betydande miljöeffekter från berörda verksamheter och ska baseras på BATAEL. Innan beslut fattas i kommittén ska kommissionen rådgöra med industrin och miljöorganisationer. När det gäller omprövning av tillstånd har miljöutskottet föreslagit att omprövningen ska ske sex år efter att en ny BREF antagits.
Förslaget
För de sektorer som inte har egna direktiv innebär förslaget att minimikrav på utsläppsvillkor motsvarande de högre nivåerna för BATAEL införs. Med BATAEL avses utsläppsnivåer för bästa tillgängliga teknik som anges i kommissionens referensdokument (BREF). Enligt förslaget ska tillstånd till miljöfarlig verksamhet omprövas fyra år efter att ett nytt referensdokument antagits. Förslaget innebär dessutom att något fler anläggningar, bl.a. impregneringsanläggningar, blir tillståndspliktiga.
Kommissionen föreslår bestämmelser om bättre tillsyn. Förslaget innebär att en samordning sker med Europaparlamentets och rådets rekommendation om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna (Tillsynsrekommendationen) varvid IPPC-direktivets tillsynsinriktade bestämmelser ska fokusera på sakfrågor under IPPC medan tillsynsrekommendationen ska fungera som en ramverk. Vidare föreslås förenklingar och förtydliganden av vissa bestämmelser om tillstånd, kontroll och rapportering.
Förslaget innehåller ett krav på verksamhetsutövare som bedriver verksamhet som kan leda till föroreningar ska att upprätta en så kallad statusrapport innan en verksamhet påbörjas och om tillståndet omprövas. När verksamheten avslutas ska marken återställas till det skick som beskrivits i statusrapporten. Om en verksamhetsutövare inte är skyldig att upprätta en statusrapport, ska marken när verksamheten avslutas, återställas så att den inte längre medför någon betydande risk för människors hälsa eller miljö. I direktivet finns även krav på att mark och grundvatten ska övervakas. Övervakning ska ske minst vart femte år för grundvatten och minst vart tionde år för mark.
Kommissionen föreslår att utsläppskraven för stora förbränningsanläggningar skärps till att ungefär motsvara de övre värdena i BREFs BAT-intervall.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
De rättsakter som påverkas har införts i svensk lagstiftning på följande sätt:
Direktiv Rekommendation | Infört huvudsakligen genom |
IPPC (2008/1/EG, f.d. 1996/61/ EG) | Miljöbalken, förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd |
Stora förbränningsanläggningar (2001/80/EG) | Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:26) om utsläpp till luft av svaveldioxid, kväveoxider och stoft från förbränningsanläggningar med en installerad tillförd effekt på 50 MW eller mer |
Avfallsförbränning (2000/76/EG) | Förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning,, Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:28) om avfallsförbränning |
VOC (1999/13/EG) | Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2001:11) om begränsning av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar |
Avfall från TiO2-industrin (1978/176/EEG) | Avfallsförordningen ( 2001:1063) |
Kontroll av TiO2-industrin (1982/883/EEG) | Avfallsförordningen ( 2001:1063) |
Eliminera avfall från TiO2-industrin (1992/112/EEG) | Avfallsförordningen ( 2001:1063) |
Rekommendation om minimikriterier för miljötillsyn (2001/331/EG) | Miljöbalken, förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken |
Sverige har ingen tillverkning av titandioxid (TiO2) varför vi inte är berörda av dessa delar av förslagen. Förslagen i övrigt behöver införas som ändringar i miljöbalken samt i förordningar och föreskrifter. Ändringarna i miljöbalken kan bli betydande både i sak och till omfattning. Ändringen i Naturvårdsverkets föreskrifter, NFS 2002:26; är stor i sak men inte så omfattande textmässigt. Erforderliga ändringar i regelverket om avfallsförbränning och VOC-direktivet är inte så omfattande.
Ekonomiska konsekvenser
Förslagen om stora förbränningsanläggningar och anläggningar för avfallsförbränning är statsfinansiellt neutrala.
Ökade krav på omprövning kan innebära ökade kostnader för myndigheter, domstolar och verksamhetsutövare. Om det uppstår ökade kostnader för myndigheter ska en utgångspunkt vara att detta finansieras inom befintliga anslagsramar. För de anläggningar som kommer att bli tillståndspliktiga kommer tillståndsförfarandet bli en kostnad. Det är svårt att beräkna hur stor kostnaden är eftersom det beror på omständigheterna i det enskilda fallet.
Utökningen av tillämpningsområdet kommer att innebära kostnader för ansökan om tillstånd m.m. för de anläggningar som genom ändringsdirektivet görs tillståndspliktiga.
Förslaget till nya regler om förorenade områden kommer att medföra kostnader för verksamhetsutövare i form av kostnader för mark- och vattenundersökningar.
Förslagen om stora förbränningsanläggningar och anläggningar för avfallsförbränning betyder att anläggningarnas ägare kan behöva uppgradera anläggningarnas reningsutrustning. Kostnaderna bedöms dock i de flesta fall vara marginella i förhållande till de totala kostnaderna för anläggningarna.
Förslagen kommer att bidra till en viss regional förbättring av luftkvaliteten. För Sveriges del kommer det även att bli påtagligt att importen av gränsöverskridande luftföroreningar minskar. Sammantaget ger det minskad hälsopåverkan och minskat nedfall av försurande och övergödande luftföroreningar.