JoF, RådsPM om Skog, dp 4
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2010/11:292D67
Rådspromemoria | ||
2011-05-02 | ||
Landsbygdsdepartementet |
Skogs- och lantbruksenheten |
Rådets möte (Jordbruks- och Fiskerådet) den 17 maj 2011
Dagordningspunkt 4.
(ev.) Rättsligt bindande avtal om skog i Europa
- mandat för att påbörja förhandlingar
Dokument:
9354/11 RESTREINT
Bakgrund
I Oslo 14-16 juni 2011 samlar den regionala, mellanstatliga processen Forest Europe sina 47 nuvarande signatärer till Forest Europes sjätte ministerkonferens. Ministerkonferensen är ett tillfälle för berörda parter att dela erfarenheter kring målsättningar och bedrifter för bevarandet och säkerställandet av skogarnas ekonomiska, miljömässiga och samhälleliga värden. Tyngdpunkten kommer att ligga på framtidsfrågan, dvs. ett förstärkt policyramverk för hållbart skogsbruk (Sustainable Forest Management, SFM) i den paneuropeiska regionen. Vid mötet förväntas skogsministrarna dels anta en ny framtidsstrategi för Forest Europe, dels överväga om de vill inleda förhandlingar om ett rättsligt bindande avtal för skogarna i den paneuropeiska regionen.
Ett rättsligt bindande avtal för skogarna i den paneuropeiska regionen bedöms omfatta såväl frågor som faller under unionskompetens som frågor som faller under medlemsstaternas kompetens.
Om signatärerna vid sjätte ministerkonferensen väljer att inleda förhandlingar om ett rättslig bindande avtal är tanken att den internationella förhandlingskommittén (INC) ska påbörja sitt arbete senast den 31 december 2011 med målsättningen att slutföra förhandlingarna inom två år (30 juni 2013).
Inför Forest Europes ministerkonferens föreslår ordförandeskapet att rådet vid mötet den 17 maj fattar två beslut om deltagande av kommissionen och undertecknande för unionens vägnar. Det första handlar om Forest Europes framtidsstrategi – vision och mål för paneuropeiska skogar år 2020. Förfarandet är i enlighet med det som tillämpats inför tidigare ministerkonferenser. För det andra föreslås ett rådsbeslut om förhandlingsmandat på basis av unionskompetens för förhandlingarna om ett rättsligt bindande avtal. Samtidigt ombeds rådet att ta ställning till ett mellanstatligt beslut avseende förhandlingar i förhållande till nationell kompetens. Dessa beslut åtföljs av principer för praktiska arrangemang för förhandlingarna.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Rådet bemyndigar kommissionen att delta vid Forest Europes sjätte ministerkonferens och att på EU:s vägnar underteckna ministerdeklarationen, som innebär att förhandlingarna på EU:s vägnar avseende frågor som omfattas av EU:s behörighet inleds. Beslutet antas med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 218.3 och 218.8 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
Fördragen reglerar inte frågor som omfattas av nationell behörighet. I de fall där medlemsstaterna behöver komma överens på EU-nivå angående områden där nationell kompetens råder, ska besluten enligt internationell praxis antas med enhällighet. Om en medlemsstat är emot att inleda förhandlingar om ett rättsligt bindande avtal vad avser frågor under medlemsstaternas kompetens, så gäller att denna medlemsstat blockerar det som faller under nationell kompetens.
Det är rådet som bedömer om det är lämpligt att fatta rådsbeslutet avseende unionskompetensen även om samförstånd inte föreligger om de delar i det rättsligt bindande avtalet som gäller nationella befogenheter. Samförstånd kräver att alla medlemsstater tillstyrker det beslut som ska antas.
Svensk ståndpunkt
Regeringen är mycket positiv till att fortsätta det frivilliga, mellanstatliga skogssamarbetet inom ramen för Forest Europe. Regeringen anser att begreppet hållbart skogsbruk och dess genomförande i regionen gynnas av ett framåtsyftande, strategiskt internationellt skogssamarbete. Enligt regeringens mening ska framtidsstrategin ta sikte på att Forest Europe blir det mest relevanta policyforumet för skogliga samhällsfrågor i Europa. Medlen för att nå dithän är att inom ramen för frivilligt samarbete utveckla Forest Europe från att vara reaktivt till att vara proaktivt. Regeringen välkomnar därför framtidsstrategin för Forest Europe med dess vision och mål för paneuropeiska skogar år 2020.
Regeringen stöder att gemensamma målsättningar tas fram och att policyramverket för hållbart skogsbruk i den paneuropeiska regionen förstärks. Genomförandet ska dock ligga på nationell nivå och baseras på frivillighet. Enligt regeringen kommer gemensamma mål att bidra till en bättre uppfyllelse av hållbart skogsbruk i hela regionen. För att ytterligare förstärka måluppfyllelsen och ländernas efterlevnad av nationellt utformade åtaganden öppnar regeringen för möjligheten att arbeta med s.k. peer review (kollegial granskning länderna sinsemellan).
Regeringen har analyserat det eventuella mervärdet av att inleda förhandlingar som syftar till att nå en överenskommelse om ett rättsligt bindande avtal i regionen. Regeringen har nogsamt analyserat EU-rättsläget och de implikationer som följer av unionsförpliktelserna i samband med internationella förhandlingar. Regeringens slutsats är att i frågan om ett rättsligt bindande avtal för paneuropeiska skogar är EU:s och medlemsstaternas respektive kompetenser tätt sammanflätade. I dess förlängning har ett rättsligt bindande avtal bedömts kunna resultera i ytterligare, mer heltäckande EU-gemensamma åtgärder på skogsbruksområdet, baserad på ett internationellt åtagande.
Sammanfattningsvis har nackdelarna bedömts överväga fördelarna utifrån ett politiskt perspektiv. Regeringen anser inte att ett rättsligt instrument är rätt väg att gå för att stärka arbetet med hållbart skogsbruk. Regeringen förordar att ministerkonferensen fortsätter arbeta med frivilliga lösningar. Regeringen avvisar därför i dagsläget att förhandlingar om ett rättsligt bindande avtal inleds.
Regeringen vill dock betona att vi gärna ser att det rådande samarbetet inom Forest Europe, utvecklas i syfte att stärka principen om hållbart skogsbruk och dess genomförandet i regionen.
Europaparlamentets inställning
Europaparlamentet har ingen roll att spela när det gäller rådets beslut om att bemyndiga kommissionen att inleda förhandlingar om ett rättsligt bindande avtal. Enligt artikel 218.6 i fördraget om EU:s funktionssätt krävs däremot i vissa fall Europaparlamentets godkännande av beslut om eventuellt ingående av avtal när ett sådant har förhandlats fram. Europaparlamentet ska dock enligt artikel 218.10 hållas informerat i alla skeden av förfarandet vid internationella förhandlingar mellan EU och tredje länder eller internationella organisationer.
Förslaget
Forest Europes sjätte ministerkonferens förväntas dels anta en ny framtidsstrategi för Forest Europe, dels överväga om signatärerna ska inleda förhandlingar om ett rättsligt bindande avtal för skogarna i den paneuropeiska regionen.
Utkast till dessa två ministerdeklarationer har beretts inom Forest Europe. I slutet av mars 2011 fastslogs att beslutsunderlagen ska delas i två spår; ett som bygger vidare på frivilligt mellanstatligt samarbete, och ett annat som syftar till att sluta en typ av skogskonvention.
Portalparagraferna i utkasten till ministerdeklarationer nämner såväl Forest Europes resolutioner, definitionen av hållbart skogsbruk som åtaganden på den globala nivån. Rådighet i fråga om skogen och dess förvaltning slås fast där nationella förutsättningar, nationell suveränitet över naturresurser och staternas ansvar för implementering av hållbart skogsbruk betonas. Det föreslås att ministrarna beslutar att inleda förhandlingar om ett rättsligt bindande avtal, vilket ska avspegla en övertygelse om att ett sådant avtal är nödvändigt för att förbättra och stärka genomförandet av hållbart skogsbruk.
För att EU ska kunna delta vid ministerkonferensen och underteckna beslutet i Oslo, som initierar förhandlingarna om ett rättsligt bindande avtal, har kommissionen lagt fram en rekommendation till förhandlingsmandat. Denna rekommendation utgör en del av kommissionens meddelande som antogs av kommissionskollegiet den 6 april 2011.
Även om fördraget om EU:s funktionssätt inte specifikt nämner skog utgör skogssektorn en del av EU:s näringslivspolitik och många andra EU-gemensamma politikområden, vilka påverkar det svenska skogsbrukets villkor (miljö, energi, handel, den gemensamma jordbrukspolitiken, landsbygdsutvecklingen etc.). Konsekvensen är att det inte går att göra en enkel uppdelning av de kompetensfrågor som ett rättsligt bindande avtal aktualiserar. En analys av rättsläget ger vid handen att inriktningen på ett rättsligt bindande avtal, såsom den framgår av utkastet till ministerdeklaration, skulle omfatta områden med överlappande nationell kompetens och EU-kompetens.
Det behövs ett antal olika beslut för att EU och dess medlemsstater ska kunna delta i beslutsfattandet vid ministerkonferensen. Både kommissionens rättsanalys och rådets rättstjänst bekräftar den svenska analysen av rättsläget, dvs. att EU-kompetensen och den nationella kompetensen är överlappande. Tekniskt sett behövs således ett paket av beslut där den första delen – om medlemsstaterna vill inleda förhandlingar vad gäller den nationella kompetensen – antas med enhällighet. Denna del är inte reglerad i fördragen men bygger på etablerad praxis vid internationella förhandlingar. Det faktum att ett gemensamt beslut krävs härleds till principen om lojalt samarbete inom unionen. För den andra delen – angående kommissionens mandat att föra förhandlingar för unionens räkning – ska beslutet antas med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 218 i EUF-fördraget.
I avsaknad av ett enhälligt, mellanstatligt beslut bland medlemsstaterna i fråga om den nationella kompetensen överväger ordförandeskapet att låta rådet bedöma och besluta med kvalificerad majoritet om EU ska inleda förhandlingar på de områden som faller under unionskompetens.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Skog och skogsbruk regleras genom svensk skogsvårdslag, miljölagstiftning och gemenskapsrättslig lagstiftning som direkt eller indirekt är relevant för skog och/eller skogsbruk. Ett rättsligt bindande avtals effekter på dessa regler går inte att förutse förrän ett sådant avtal förhandlats fram.
Ekonomiska konsekvenser
Sverige betalar ingen avgift till Forest Europe och har heller inte bidragit till verksamhetskostnaderna för processens sambandssekretariat. Däremot har Sverige i enskilda projekt, som ansetts politiskt prioriterade, på ad hoc-basis gått in med finansiellt stöd eller stöd i form av experter från Skogsstyrelsen. I dagsläget är kostnaderna för att delta inom Forest Europe för svensk del begränsade till svenskt deltagande vid möten och ad hoc finansiering av enskilda projekt. Båda typerna av aktiviteter har hittills finansierats via Landsbygdsdepartementets anslag samt anslaget till Skogsstyrelsens internationella arbete. En förstärkning av policyramverk (genom utökat mandat, rättslig status för Forest Europe samt möjligen peer-review-förfarande) skulle sannolikt komma att kräva vissa nya resurser.
Forest Europes interna arbetsgrupp som utrett mervärdet med ett rättsligt bindande avtal om paneuropeiska skogar har funnit att Forest Europes nuvarande verksamhetskostnader skulle öka med ca. 40% om förhandlingar om ett sådant avtal inleds. För år 2010 var kostnaderna för Forest Europe ca 890 000 euro.
De eventuella budgetära konsekvenserna med ett rättsligt bindande avtal går inte att förutse förrän ett sådant avtal förhandlats fram.
Några konsekvenser för EU:s budget har inte förutsetts.
Övrigt
Det stora flertalet medlemsstater är positiva till att inleda förhandlingar om en skogskonvention. Inom EU-kretsen har ett fåtal medlemsstater ännu inte tagit slutlig ställning. En medlemsstat har för närvarande uttalat sig emot och ytterligare en är förhållandevis kritisk.