dp.4 rådspm
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2007/08:13739 Till p. 2 (Miljö)Från Miljödepartementet
Bilaga 2 | ||
Rådspromemoria | ||
2008-02-25 | ||
Miljödepartementet |
Enheten för miljökvalitet |
Rådets möte (miljö) den 3 mars 2008
Dagordningspunkt 4
Rubrik: Lagstiftningspaket för klimat och energi (R)
- Riktlinjedebatt
Dokument: 6404/08 (ENV 89 ENER 47 IND 13 COMPET 56 MI 54 ECOFIN 68 TRANS 38 AVIATION 41 AGRI 45 CODEC 186)
Tidigare dokument: -
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: Har ej behandlats.
Bakgrund
Den 23 januari 2008 presenterade kommissionen sitt energi- och klimatpaket. Paketet innehåller flera delar:
Förslag till ändring av Direktiv 2003/87/EC för att förbättra och utvidga EU system för handel med utsläppsrätter,
Beslut om medlemsstaternas åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser för att möta gemenskapens åtaganden för 2020,
Ett reglerverk för koldioxidavskiljning och dito lagring,
Direktiv för att främja användningen av energi från förnybara energikällor,
Rapport om medlemsstaternas handlingsplaner för energieffektivisering, och
Statsstödsregler på miljöområdet.
I rådsarbetsgruppen för miljö kommer översynen av utsläppshandel, ansvarsfördelningen av klimatmålet och regelverket om koldioxidavskiljning- och lagring behandlas. Rådsarbetsgruppen för energi kommer att behandla direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor.
Paketet och dess respektive delar har presenterats i miljöarbetsgruppen under januari och februari 2008. Inför miljörådsmötets policydebatt har ordförandeskapet formulerat följande frågor :
1. En adekvat balans mellan främjande av miljömässig hållbarhet och åtgärder mot klimatförändringar, som också säkerställer europeiska ekonomiers konkurrenskraft och ökar försörjningstryggheten är av yttersta vikt. Är mot denna bakgrund ambitionsnivån i paketet tillräcklig för att uppnå de syften och mål som bekräftades av toppmötet i mars 2007?
Ministrarna inbjuds också att reflektera över paketets inverkan på klimatförhandlingarna i Poznan och Köpenhamn
2. ETS/non ETS
Samtycker ni med det som föreslås för att uppnå minskningar av växthusgaser kostnadseffektivt och rättvist och i synnerhet med den föreslagna nya utformningen av EU: system för utsläppshandel (EU ETS)?
3. Koldioxidavskiljning och –lagring
Är det föreslagna ramverket för reglering av geologisk lagring av koldioxid lämpligt för att sätta igång med miljömässigt säker koldioxidavskiljning och –lagring?
4. Hållbarhet är en av grundpelarna för såväl klimat- och energipolitiken som ett mål för flera andra politikområden inom EU; handel med biomassa och biobränslen blir nödvändig för att EU ska nå sina mål. Mot denna bakgrund, hur bedömer ni effektiviteten av hållbarhetssystemet? (Kommer det att säkerställa hållbar produktion av biobränsle å ena sidan och möjliggöra effektiv handel till och inom gemenskapen å andra sidan?)
Rättslig grund och beslutsförfarande
Ansvarsfördelning av klimatmålet, översyn av utsläppshandel samt det rättsliga ramverket om koldioxidlagring bygger på artikel 175 (1) i EG-fördraget. Det innebär att beslutet i rådet sker med kvalificerad majoritet. Dessutom skall direktiven beslutas i medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet enligt artikel 251.
Svensk ståndpunkt
Fråga 1. Paketets balans och ambitionsnivå
Det är högt prioriterat för regeringen att EU nu tar viktiga steg mot en gemensam och stark strategi för att klara klimatutmaningen. Sverige har varit och kommer att vara starkt drivande i denna process med sikte på en avslutning åtminstone i väsentliga delar före COP 15 i Köpenhamn hösten 2009. Paketets olika delar samspelar med varandra, särskilt gäller detta översynen av ETS och ansvarsfördelningen för utsläppsminskningen i den icke handlande sektorn. Paketets inriktning är i linje med den svenska regeringens politik som syftar till att fortsatt minska vår klimatpåverkan och öka andelen förnybar energi genom en offensiv politik för att förena företagande och miljöhänsyn.
Regeringen analyserar nu innehållet i paketet, övergripande och särskilt vad gäller målen för Sveriges del. Den svenska regeringens uppfattning är att paketet i sina huvuddrag väl svarar mot toppmötets begäran. Strategin för att öka åtagandet till minus 30 % bygger på en automatik som kanske kan bli vansklig att tillämpa. Beträffande konkurrenskraften är paketet ett viktigt bidrag till Lissabonstrategin och utveckling av en alltmer konkurrenskraftig europeisk industri för hållbar produktion. Efterfrågan på sådan produktion måste med nödvändighet öka om vi ska klara dagens och framtidens utmaningar. Den energiintensiva industrins villkor är viktiga för Sverige och vi ska noga analysera paketets innehåll på den punkten.
Genom att eftersträva en snabb, tydlig och enkel process bidrar vi till en god plattform för internationella klimatförhandlingar och kan i bästa fall uppnå en global uppgörelse med utgångspunkt i handlingsplanen från Bali. Klimatfrågan är global och EU:s eller Sveriges klimatpolitiska mål eller åtgärder kan inte ses eller värderas isolerat. Effektiv politik gynnar hela mänskligheten och ineffektiva eller missriktade åtgärder drabbar inte bara oss i Europa utan även övriga världen. Paketet vittnar om EU:s beslutsamhet i klimatfrågan inför de internationella förhandlingarna. Långtgående åtaganden och större öppenhet mot samarbete om utsläppsminskningar med omvärlden bidrar ytterligare till de gemensamma globala insatser som är nödvändiga om våra syften ska nås.
Fråga 2. Ansvarsfördelning och översyn av handelssystemet( ETS/non-ETS)
En övergripande fråga här är fördelningen mellan icke –handlande och handlande sektor samt hur djupare åtaganden fördelas mellan dessa sektorer. Förslaget är enkelt och på så vis attraktivt men konsekvenserna på medlemsstatsnivå behöver analyseras och åtagandena tydliggöras. Särskilt måste fördelningen mellan ETS och icke- ETS i minus 30% alternativet som vi gärna ser som huvudalternativ analyseras från effektivitetssynpunkt.
Utgångspunkten för fördelningen av ansvar är ekonomiska förhållanden och betalningsförmåga. BNP/capita ansatsen är i grunden attraktiv. Men tidiga åtgärder eller utrymme och kostnad för ytterligare åtgärder beaktas inte i förslaget till ansvarsfördelning. För Sveriges del vill regeringen att våra relativt höga kostnader, som KOM beräknat i sin impact assessmen - ska ge god utdelning. Här finner regeringen att fördelningen av åtaganden behöver kompletteras med möjligheter till omfördelning av insatser mellan medlemsstaterna, ett slags handel eller utväxling av utrymme är vad vi har i åtanke, för att fullt ut ge ett gott och effektivt resultat.
Regeringen välkomnar den föreslagna ökade harmoniseringen av regelverket för ETS och särskilt att fördelningen av utsläppsrätter sker på europeisk nivå och med harmoniserade regler som utesluter nationell överallokering och snedvridning. Regeringen är principiellt positiv till att handeln vidgas till att omfatta fler gaser och sektorer. Förslaget är ett steg i denna riktning.
Regeringen är också positiv till att kommissionen föreslår ett tufft tak på EU-nivå och att kommissionen föreslår ett större inslag av auktionering av utsläppsrätter. I linje med vad såväl FN:s klimatpanel IPCC, Sternrapporten och förhandlingarna i Bali ger vid handen är det viktigt att utveckla en global omfattning för utsläppshandeln. Regeringen analyserar fortfarande förslagets avvägning på denna punkt.
Såväl utrymme som villkor för tillförsel av utsläppsminskningar till EU-ETS marknaden kan befaras vara för återhållsamma för att främja marknadens utveckling och skicka mindre uppmuntrande signaler särskilt till utvecklingsländerna inför de kommande förhandlingarna i Poznan och Köpenhamn.
Ett större utrymme för CDM eller CDM- liknande mekanismer kan alltså komma att behövas.
Fråga 3. Koldioxidavskiljning och - lagring
Regeringen välkomnar kommissionens förslag till direktiv om koldioxidlagring och ser fram emot att delta konstruktivt i de fortsatta förhandlingarna.
Regeringen anser att avskiljning, transport och lagring av koldioxid i underjordiska geologiska formationer är en bland flera viktiga tekniska åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser till atmosfären. Regeringen anser att ett harmoniserat regelverk för koldioxidlagring behövs för att kunna tillvarata teknikens inneboende potential och samtidigt säkerställa ett miljömässigt ansvarsfullt genomförande. Särskilt viktigt att beakta är permanensaspekten vilken förutsätter ett utvecklat regelverk för urval och övervakning av lagringsplatser samt frågor som rör ansvar vid en eventuell uppkomst av läckage.
Fråga 4. Hållbarhetskriteriernas effektivitet
Sverige stödjer syftet med hållbarhetskriterierna, men med nuvarande utformning uppnås inte detta. Formuleringarna kring biodiversitet innehåller onödiga detaljer som riskerar att få oavsedda bieffekter, vilka kan slå orättvist mot utvinning av biodrivmedel. Att därtill ha ett system med ett krav på 35% minskning av växthusgaserna utan att på något sätt främja biodrivmedel med bättre egenskaper anser vi inte vara tillräckligt för att på ett verkningsfullt sätt bidra till måluppfyllelsen.
Europaparlamentets inställning
Behandlingen har inte påbörjats.
Förslaget
Direktiv om främjande av användningen av förnybar energi
Kärnfrågan i direktivet om främjande av användningen av förnybar energi är fördelningen av det gemenskapsövergripande målet om att nå 20 % användning av förnybar energi till år 2020. Målet innebär att medlemsstaterna i genomsnitt ska öka användningen med 11,5 procentenheter från nivån år 2005. Den metod som använts vid bördefördelningen tar sin utgångspunkt i att alla länder måste öka med 5,5 procentenheter. Resterande del fördelas enligt en viktning av ländernas BNP/capita och en kompensation för länder som redan vidtagit tidiga åtgärder (perioden 2001-2005). Därutöver finns ett tak så att inget medlemsland behöver ha en andel på 50 % eller över. Varje land kan själv bestämma på vilket sätt målet ska uppnås. Dock måste minst 10 % biodrivmedel uppnås i transportsektorn.
För Sverige föreslås ett mål på 49 % jämfört med 39,8 % år 2005, alltså en ökning med 9,2 procentenheter. Detta är en mindre ökning än övriga länder inom EU-15. De länder som föreslagits högst ökning är Storbritannien, Danmark, Irland, Frankrike, Tyskland och Italien. Sverige är och kommer att vara det land som har i särklass den högsta andelen inom EU. I övrigt innehåller direktivförslaget bl.a. krav på nationella handlingsplaner för förnybar energi och ett antal bestämmelser för att säkerställa att biodrivmedel och andra flytande biobränslen produceras på ett hållbart sätt. Ordförandeskapet har uttryckt ambitionen att direktivet ska kunna beslutas inom drygt ett års tid.
Energimyndigheten har gjort en första analys av förslaget till mål för Sverige. Enligt myndighetens prognos bedöms andelen förnybar energi med nuvarande styrmedel öka med 5 procentenheter under perioden 2005-2020. Man bedömer därför att ytterligare styrmedel kommer att krävas för att nå målet. Det handlar om åtgärder som både leder till minskad energianvändning och ökad tillförsel av förnybar energi.
Översyn av EU:s utsläppshandelssystem att tillämpas fr.o.m. år 2013
Handel med utsläppsrätter är EU:s främsta styrmedel för att nå klimatmålen på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet omfattar drygt 40 % av EU:s samlade växthusgasutsläpp. För Sverige omfattas ca 30 %. Systemet omfattar energisektorn och energiintensiv industri (järn och stål, papper och massa, cement, m.fl.). Nu föreslår kommissionen att systemet vidgas och att den totala tilldelningen av utsläppsrätter till den handlande sektorn ska bestämmas på EU-nivå i stället för på medlemsstatsnivå. Förslaget innebär att tilldelningen till företagen faller utanför nationell kontroll. Till år 2020 planeras samtliga utsläppsrätter att auktioneras ut.
Det ska vara möjligt att sammanlänka EU:s system med handelssystem i andra länder. Detta sker indirekt redan idag genom användning av krediter från klimatprojekt utomlands. Efter 2012 föreslår kommissionen fortsatt användning av sådana projektkrediter, dock i mycket begränsad omfattning. När och om en global klimatöverenskommelse nås ökas utrymmet för sådana krediter.
Ansvarsfördelning (bördefördelning) av klimatmålet
Under Kyotoprotokollet har varje medlemsstat ett åtagande om att begränsa sina utsläpp. Nuvarande bördefördelning av EU-15:s gemensamma åtagande på -8 % uppvisar spridning mellan +27 % till -28 % . Sveriges beting är +4 % för perioden 2008-2012 jämfört med 1990. Klimatprojekt utomlands får tillgodoräknas. Den nu förestående fördelningen avser endast de utsläpp som inte ingår i systemet med utsläppshandel . Kommissionens avsikt denna gång är att fördela ansvaret i proportion till medlemsstatens BNP/capita. Anpassningsbördan fördelas således efter betalningsförmåga utan hänsyn till åtgärder som redan genomförts. Den nya ansvarsfördelningen för 2020 uttrycks som procentuell minskning jämfört med basåret 2005. De olika ländernas åtaganden varierar mellan +20 % och -20 %. Sverige föreslås få målet -17 %. Ytterligare styrmedel kommer att krävas för att nå det föreslagna målet.
Legalt ramverk för koldioxidlagring
Direktivförslaget syftar till att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för främst koldioxidlagring men i viss mån även för avskiljning av koldioxid och transport till lagringsplatsen. Lagringen ska ske i geologiska formationer medan djuphavslagring direkt i havsvatten är förbjudet. Förslaget innebär att det är upp till respektive medlemsstat att avgöra vilka platser som kan komma ifråga för koldioxidlagring. För att en operatör ska få påbörja koldioxidlagring krävs ett lagringstillstånd från medlemsstaten efter det att kommissionen haft möjlighet att yttra sig. Direktivförslaget reglerar ansvarsförhållandena mellan företag som bedriver koldioxidlagring och medlemsstaten. Om en geologisk formation som är aktuell för koldioxidlagring har en gränsöverskridande utsträckning ska berörda medlemsstater möta kraven i direktivet tillsammans. Medlemsstaterna ska enligt förslaget tillse att potentiella tredjepartsanvändare av pipelines för koldioxidtransport och lagringsplatser kan beredas tillträde till dessa enligt vissa villkor. Förslaget innehåller även bestämmelser om övervakning, rapportering och påföljder.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Ekonomiska konsekvenser
Hela paketet i sin framlagda form av KOM beräknats ge upphov till en kostnad på 0, 78 % av BNP, vilket är den högsta andelen av BNP för samtliga MS sedan de omfördelningar som föreslagits av bl.a. auktionsintäkter räknats in. Per invånare räknat har SE en kostnad som är åtminstone dubbelt så hög som genomsnittet inom EU.