dp.4 RådsPM Galileo slutlig
Bilaga till dokument från EU-nämnden 2007/08:3817 Till p. 1 Från Näringsdepartementet
Rådspromemoria | ||
2007-09-25 | ||
Näringsdepartementet |
Rådets möte (TTE) den 1-2 oktober 2007
Rubrik: Europeiska globala satellitnavigeringsprogram
- EGNOS
- Galileo
Presentation av kommissionens meddelande och åsiktsutbyte
Dokument:
COM(2007)534/2
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Progressing Galileobj Re-profiling the European GNSS Programmes
COM (2007)535/2
Amended Proposal for Regulation of the European Parliament and of the Council on the further implementation of the European satellite radionavigation programmes (EGNOS and Galileo)
COM (2007) 549 final
Proposal for a Decision of the European Parliament and the Council amending the Interinstitutional Agreement of 17 May 2006 on budgetary discipline and sound financial management as regards the multiannual financial framework
Tidigare dokument: Faktapromemoria 2006/07:FPM106
Tidigare behandlad vid samråd med EU-nämnden: Inför rådets möte den 8 juni 2007.
Bakgrund
Vid rådets möte 8 juni 2007 avslutades förhandlingarna med den tilltänkte PPP koncessionären med hänvisning till de uteblivna resultaten från förhandlingarna med den privata sektorn om privat delfinansiering av uppbyggnaden och driften av EU:s satellitnavigeringsprogram.
Konsekvensen blev att ytterligare offentlig finansiering krävs för fullföljandet av programmet.
Europeiska rådet erinrade om programmets strategiska betydelse för gemenskapen vid sitt möte 21-22 juni 2007 och efterlyste ett integrerat beslut om genomförandet av programmet hösten 2007.
I samband med Ekofins möte den 10 juli 2007 lämnade Sverige jämte Nederländerna, Österrike, Rumänien, Slovakien och Förenade kungariket en deklaration med innebörden att budgetramen inte bör revideras och att Ekofin bör involveras i den fortsatta processen.
I syfte att ta ett sådant integrerat beslut, antog kommissionen den 19 september ett meddelande om läget för Galileoprogrammet där en omdirigering av programmet redovisas jämte ett förslag till en förordning om dels genomförandet och dels finansieringen av EU:s satellitnavigeringssystem Galileo och EGNOS.
Avsikten med TTE-rådets behandling den 1-2 oktober är att ta ställning till om kommissionens förslag är en lämplig utgångspunkt för ett integrerat beslut om Galileos framtid under hösten 2007.
Rättslig grund och beslutsförfarande
Rättslig grund för förordningen om genomförandet av EU:s satellitnavigeringsprogram är artikel 156 i EG-fördraget. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet i medbeslutandeförfarande med Europaparlamentet enligt fördragets artikel 251.
När det gäller finansieringslösningen, innebär den en revidering av den fleråriga budgetramen vilken regleras i det interinstitutionella avtalet om budgetdisciplin. Budgetmyndigheten beslutar gemensamt om revidering, där rådet beslutar med kvalificerad majoritet för belopp lägre än 0,3% av BNI och med enhällighet däröver. I det nu aktuella fallet kommer rådet agera utifrån ett krav om kvalificerad majoritet. Beslut om den fleråriga budgetramen hanteras som regel av allmänna rådet.
Svensk ståndpunkt
Sverige stödjer en fortsättning av Galileoprogrammet under förutsättning att finansieringsfrågan får en lösning där kraven på en sund ekonomisk förvaltning möts. En viktig princip är att taken i det finansiella perspektivet måste respekteras.
Sverige delar kommissionens uppfattning att en väl utvecklad infrastruktur för positionering och navigering förväntas bli ett allt viktigare och kritiskt stöd för många samhällsfunktioner och med stor affärsmässig potential. Ett europeiskt oberoende och delaktighet i utvecklingen av globala satellitnavigeringssystem bör därför eftersträvas. Att intäktsmöjligheterna från själva systemdriften är begränsad är därför inte något avgörande skäl att avstå från att fullfölja utbyggnaden i offentlig regi.
Det förslag som kommissionen nu har presenterat är emellertid inte tillfredställande. Sverige menar att det är viktigt att hålla fast vid principen att programmet finansieras inom nuvarande långsiktiga budgetram, eftersom en revidering skulle innebära ett olyckligt prejudikat med potentiellt långtgående budgetära effekter på andra områden. Sverige samverkar med andra likasinnade länder för att budgetdisciplinen respekteras.
Sverige bör även i de fortsatta förhandlingarna kräva förtydliganden avseende den långsiktiga kostnadsnivån och riskbedömningen. Sverige avser därför verka för att finansieringen av programmet ges en inriktning som minimerar riskerna och de långsiktiga konsekvenserna för EU-budgeten.
Sverige välkomnar vidare att en översyn görs av styrningen av programmet i syfte att nå en tydlig sammanhållen offentlig styrning.
Sverige välkomnar även att tydliga riktlinjer fastställs för upphandling. Riktlinjerna bör utformas på ett sådant sätt att man beaktar de framsteg som hittills nåtts och att man därmed också tar hänsyn till genomförda investeringar i berörda företag jämte de åtaganden som gjorts. Sverige välkomnar samtidigt strävan att förbättra konkurrensen mellan anbudsgivare genom upphandling.
Sverige menar att det finns tillräckligt med stöd för att involvera den privata sektorn under programmets driftsfas och anser att det utrymmet som en privat delfinansiering kan ge bör tas till vara.
Sverige anser slutligen att rådet bör ta ett integrerat beslut om genomförandet av Galileo höst 2007.
Europaparlamentets inställning
Europaparlamentet antog en resolution den 20 juni i vilken det understryks att man inte accepterar finansieringslösningar utanför EU-budgeten och att kommissionen bör påbörja proceduren för att revidera taken i det finansiella perspektivet.
Förslaget
Kommissionen bekräftar sin tidigare bedömning att de beräknade kostnaderna för innevarande fleråriga budgetram blir 3,4 miljarder € i löpande priser. Kostnaderna avser uppbyggnaden och utplaceringen av de återstående 26 satelliterna, markinfrastruktur, projektledning och medel för oförutsedda händelser. Till dessa kostnader hör även drift och slutförandet av EGNOS. För perioden 2007-2013 är det i kategori 1a ursprungligen programmerat 1,005 miljarder € för Galileo, varmed 2,4 miljarder saknas. Den föreslagna förordningen syftar till att dels frigöra dessa erforderliga medel under innevarande finansiella perspektiv fram till 2013, dels anpassa ledningsstrukturen till de nya villkoren för uppbyggnaden av programmet.
Kommissionens nya förslag innebär när det gäller finansieringen att man vill föra (med säkert) outnyttjade medel för 2007 från i första hand jordbruksutgifterna, men även en liten del från administrationen till kategori 1a (för utnyttjande till Galileo och EIT). Dessutom föreslås att medel tas som med största sannolikhet inte kommer att utnyttjas 2008 från dessa två kategorier. Totalt innebär detta överföringar på ca 2,4 miljarder euro. Vidare frigörs ca 300 miljoner euro i sjunde ramprogrammet för att användas till Galileo-uppbyggnaden. Detta är dock inte någon överföring mellan budgetkategorier och således inte något problem i relation till den fleråriga budgetramen.
Kommissionen har inte budgeterat särskilt för riskfaktorerna för projektet med motiveringen att riskerna främst avser design och uppbyggnad. Medel finns emellertid avsatta för oförutsedda händelser (14% av budget). Designrisken bedöms som typisk för rymdprogram av det här slaget medan uppbyggnadsrisken främst hänger samman med konsekvenser av försening i programmet. Förseningar i programmet innebär förlorade marknadsandelar och förlorade intäktsmöjligheter under systemets driftsfas. I syfte att möta riskerna med försening, föreslår kommissionen ändrad ledningsstruktur och upphandlingsformer.
Osäkerheten kring intäktssidan är alltjämt mycket hög och var också orsaken till att den privata koncessionären inte tog på sig marknadsrisken för projektet. Grundscenariot är intäkter på 9,1 miljarder € under projektets 20-åriga livstid. Spannet mellan lägsta och högsta uppskattning ligger emellertid mellan 4,6 respektive 11,7 miljarder €. Avgörande för en god prognos för intäktssidan är en tidig marknadsintroduktion.
Samtidigt konstaterar kommissionen att det knappast är programmets lönsamhet genom intäkter som motiverar projektet. Intäkterna är snarast ett viktigt tillskott.
Marknaden för satellitnavigeringstjänster och produkter växer för närvarnad med 25 % per år och beräknas vara en viktig faktor efter 2010 i den globala ekonomin.
Tillämpningarna för satellitnavigeringstjänster spänner över ett brett spektrum av områden utöver de sedvanliga transport- och kommunikationssektorerna. Lantmäteri, jordbruk, forskning och turism kan nämnas men också komponenter i vardaglig apparatur såsom mobiltelefoner, kameror, datorer, armbandsur och andra digitala hjälpmedel.
Den direkta nyttan med Galileo i förhållande till konkurrerande satellitnavigeringssystem är även att satellitnavigeringstjänster blir betydligt mer användbara i tätorter, i trånga gränder såväl som inomhus. Precisionen blir avsevärt mycket bättre, liksom tillförlitligheten.
Samhällsnyttan av tillförlitliga och högpresterande satellitnavigeringstjänster spänner över ett brett fält av områden såsom sysselsättningsfrämjande, miljö (effektivare logistiklösningar för trafik), ökad säkerhet, ökad effektivitet i offentliga tjänster (räddningstjänst, polisväsende), lantbruk, fiske och transportsektorn.
Mot bakgrund av den ändrade inriktningen för programmet i fråga om delaktighet från den privata industrin under uppbyggnadsfasen, blir det nödvändigt att omdefiniera ledningsstrukturen för EU:s satellitnavigeringsprogram.
1. Rådets och Europarlamentets roll
Den politiska styrningen av projektet föreslås ske genom en särskild programkommitté som regleras genom kommittologiregler.
Programkommittén skall ges en programöversikt och vägledning i alla viktigare frågor som rör programmet.
2. Kommissionens roll
Kommissionen förslås axla projektledningsansvaret för hela Galileoprogrammet. Kommissionen menar att ett samlat ansvar på en övergripande projektledning minskar risken för splittrat ansvar och andra negativa strukturella konsekvenser.
3. Tillsynsmyndighetens, GSA:s roll
GSA:s uppdrag var ursprungligen tänkt att främst representera den offentliga sidan gentemot den tidigare tänkta koncessionären.
Kommissionen föreslår att den rollen ersätts med att förbereda marknaden för satellitnavigeringstjänster. GSA behåller sin roll som certifieringsorgan och ackrediteringsmyndighet. GSA:s roll stärks att bistå kommissionens projektledningsverksamhet och kommissionens arbete med att se över befintlig lagstiftning som berörs av Galileoprogrammet i form av nya krav på interoperabilitet med mera.
En ny förordning för att anpassa GSA:s roll kommer att behöva tas fram i ett senare skede.
4. Europeiska rymdorganisationen ESA:s roll
Mot bakgrund av ESA:s ackumulerade erfarenhet och tekniska kunnande på området, föreslår kommissionen att EU ingår avtal med ESA i syfte att låta ESA stå som leverantör. ESA får till uppgift att upphandla från industrin baserat på beställning från kommissionen. Avtalet med ESA skall noggrant ange upphandlingsregler, ägarförhållanden, graden av delegation till ESA i form av beslutsrätt och rapporteringsskyldighet till kommissionen etc.
Kommissionen framhåller vikten av att i möjligaste mån introducera robust och rättvis konkurrens i programmet, baserat på regelrätta upphandlingar under konkurrens i alla delar av programmet samt att ha dubbla leverantörer där så är möjligt för att bevara konkurrensen även på sikt. Syftet är att optimera effektivitet, pressa kostnaderna, minska beroendeförhållanden och minska risker.
Samtidigt framhåller kommissionen vikten av att upphandlingen av Galileoprogrammet drar fördel av den kompetens och det kunnande som finns att tillgå över hela gemenskapen. Det är samtidigt viktigt att dra nytta av resultat och industriell kompetens som erhållits genom tidigare upphandlingar.
Kommissionen föreslår ett antal vägledande principer för kommande upphandlingar.
Ambitionen om ett tidigt deltagande från den privata sektorn kvarstår. Möjligheterna för detta har emellertid visat sig begränsade under uppbyggnadsfasen. Kommissionen avser att återkomma med förslag till hur en offentlig privat samverkan för driftsfasen kan utformas.
Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa
Ekonomiska konsekvenser
Sverige hävdar sig väl i projektet relativt sin storlek i befolkning och budgetandel. Svenska företag har deltagit aktivt och beställningar kan förväntas i uppbyggnaden av programmet. Svenska företag (SAAB Space) har beställningar av mycket högvärdig utrustning som skall sitta i varje satellit (sammanlagt 60 satelliter över programmets hela livstid fram till 2030 eller senare) och vitala komponenter under utvecklingsfasen för systemet, vilket gör projektet till ett viktigt område för svensk rymdindustri under överskådlig framtid.
Sverige har även gynnats genom att en av de fem huvudmarkstationerna för systemet (den enda på den europeiska kontinenten) är under uppbyggnad i Kiruna som skall drivas av Rymdbolaget.
Den stora samhällsekonomiska nyttan är emellertid de fördelar som systemet genererar genom positioneringstjänster av hög noggrannhet och tillförlitlighet.
Budgeteffekten av finansieringsformen som kommissionen föreslår är att medel som inte skulle ha använts dels förs framåt i tiden och dels förs till en kategori där utnyttjande med största sannolikhet kommer att bli uppemot 100 procent. Förslaget är således inte budgetneutralt utan kommer att få genomslag på den svenska EU-avgiften. Totalt kommer förslaget innebära kostnader för den svenska statsbudgeten (via EU-avgiften) på knappt 900 miljoner kronor för perioden 2008-2013. Av detta är ca 620 miljoner kronor en ökning och resterande 280 miljoner kronor är sedan tidigare budgeterade. Till detta ska läggas risken för fördyringar vilket riskerar ytterligare belasta statsbudgeten.
Övrigt