Dp 11 7039-re02[2] 06 (Bilaga till dokument från EU-nämnden 2005/06:1336 Till p. 5-6)


EUROPEISKA UNIONENS RÅD		Bryssel den 20 april 2006 (3.5) (OR. en)
	7039/2/06 REV 2 LIMITE
	JAI 86 CATS 34

NOT

från:	Ordförandeskapet
till:	Artikel 36-kommittén
Ärende:	Struktur för den inre säkerheten

I. Inledning

Europeiska konventet insåg behovet av bättre samordning av det operativa samarbetet för EU:s inre säkerhet och föreslog att det konstitutionella fördraget skulle omfatta inrättandet av en "kommitté för inre säkerhet" ("Cosi" – se artikel III-261 i det konstitutionella fördraget). Det konstitutionella fördraget har ännu inte trätt i kraft och det anses därför inte lämpligt för närvarande att inrätta denna kommitté.

Ministrarna för rättsliga och inrikes frågor uppmanade emellertid vid sitt informella möte i Wien den 13–14 januari 2006 till bättre samordning och begärde att man skulle undersöka olika möjligheter att förbättra den.

För att försöka svara upp mot detta behov föreslås i den här noten en del praktiska åtgärder, grundade på de gällande fördragen, för att förbättra den horisontella samordningen av det operativa samarbetet.

II. Mål

I noten skisseras en process för inrättandet av en referensram för EU:s inre säkerhet.

Processen omfattar fyra steg:

– Utarbetandet av en allsidig bild av hoten mot EU:s inre säkerhet allmänt.

– Fastställande av de politiska prioriteringarna för EU:s inre säkerhet.

– Säkerställande av att alla berörda aktörer genomför dessa prioriterade åtgärder.

– Säkerställande av lämplig utvärdering.

De olika stegen förklaras i bilaga I.

Ett viktigt inslag i processen är en allsidig hotbild samt underrättelseledd operativ verksamhet och samarbete som bygger på denna.

Att genomföra en sådan process när det gäller alla aspekter av EU:s inre säkerhet är emellertid ett långsiktigt mål och det föreslås därför att processen inleds på området organiserad brottslighet, eftersom hotbilderna avseende den organiserade brottsligheten (Octa) 2006 nu finns tillgänglig.

På längre sikt kan processen stegvis utvidgas till att omfatta andra områden och att bli en övergripande metod som omfattar alla aspekter av den inre säkerheten och alla berörda aktörer (inbegripet terrorism, illegal immigration, gränsöverskridande brottslighet i stor skala, hot- och riskbilder i samband med större evenemang). De erfarenheter som görs vid tillämpningen av förfarandena och processerna i pilotfasen med Octa enligt bilaga II kommer, om så är lämpligt, att beaktas vid en översyn av den övergripande process som återges i bilaga I.

Detaljerna förklaras i bilaga II.

III. Uppföljning

Artikel 36-kommittén anmodas att diskutera detta tillvägagångssätt så att det kan fastställas av rådet i juni 2006.

Under tiden kommer principerna för detta tillvägagångssätt att tillämpas vid (diskussionerna om) användningen av Octa 2006 samt i rådets slutsatser om detta.

___________

BILAGA I

Den underrättelseledda brottsbekämpningen omfattar följande fyra steg:

1) Det krävs att en riktig hotbild finns att tillgå, i vilken anges de viktigaste orsakerna till potentiella skadeverkningar. 2) Utifrån detta underlag bör politiska prioriteringar fastställas för vilka hot man bör inrikta sig på. 3) För att kunna förverkliga dessa prioriteringar måste resurser tilldelas, projekt inledas och lämpliga åtgärder vidtas. 4) Utvärdering och resultat av dessa projekt och åtgärder skall, tillsammans med annat underlag, tillföras underrättelsecykeln och utgöra underlag för kommande, bättre underbyggda hotbilder.

Omloppstiden inom denna underrättelsecykel bör, efter inledningsfasen, ligga på två à tre år.

a) Hotbilder och riskbedömningar

Skyddet av EU:s inre säkerhet kräver god kunskap och vid överblick över hoten mot denna säkerhet. Octa spelar här en viktig roll, men även andra hotbilder och riskbedömningar håller på att utarbetas, t.ex. lägescentralens hotbilder rörande olika aspekter av terrorism och kommande bedömningar av den organiserade brottsligheten på Balkan, den europeiska gränsförvaltningsbyråns (Frontex) hotbilder (t.ex. avseende olaglig invandring i Medelhavsområdet), etc.

Det bör för det första klart och tydligt framgå vad de befintliga hotbilderna avser och planeringen, så att de (på ett bättre sätt) kan komplettera varandra och tidsbestämda, utan att detta påverkar de olika aktörernas nuvarande uppgifter och mandat.

För det andra bör man undersöka om ytterligare sådana bedömningar är möjliga och nödvändiga (t.ex. en hotbild för EU avseende terrorism eller en hotbild beträffande storskalig gränsöverskridande brottslighet) för att få en så fullständig bild som möjligt av hoten mot EU:s inre säkerhet. Om man beslutar sig för att göra fler bedömningar bör en metod skapas som är anpassad för området.

För att detta skall kunna genomföras effektivt samt för att säkerställa den nödvändiga samordningen, bör de olika aktörerna mötas bilateralt och multilateralt, närhelst och så ofta som det erfordras. Inplaneringen i tiden är väsentlig: förberedelserna bör inledas innan beslut fattas om arbetsprogram eller budget så att andra aktörers arbete kan beaktas vid beslutet.

Ordförandeskapet bör knytas till dessa förberedelser så att de leder till en övergripande strategi.

b) Fastställande av prioriteringar

Eftersom resurserna för att möta hoten mot EU:s inre säkerhet med nödvändighet är begränsade, bör rådet på grundval av denna sektorsövergripande översikt över hoten anta slutsatser som fastställer prioriteringarna avseende EU:s inre säkerhet. Det åligger rådets ordinarie förberedande organ att, utan att inkräkta på Corepers roll vid sammanställningen av de kombinerade hotbilderna, förbereda ärendet för behandling i rådet, och särskilt Artikel 36-kommittén har en central roll att fylla när det gäller EU:s inre säkerhet.

Prioriteringarna bör inte nödvändigtvis röra hela EU eftersom det är viktigt att säkerställa regionala strategier anpassade efter det att brottsligheten skiljer sig åt mellan olika regioner.

Eftersom de av rådet fastställda prioriteringarna bör utgöra referensramen både för arbetet i europeiska myndigheter och organ och för medlemsstaternas säkerhetsplaner, är det viktigt att

Artikel 36-kommittén knyter lämpliga partner till sina diskussioner. Den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet bör på lämpligt sätt förbereda Artikel 36-kommitténs arbete i ärendet genom att ägna nödvändig tid åt frågan och samla de relevanta experterna från såväl medlemsstaterna som berörda myndigheter och organ.

Detta kan ske på olika sätt. Följande är några (av flera) tänkbara möjligheter:

– Ett möte mellan polischeferna till vilket företrädare för samtliga berörda myndigheter och organ samt ordföranden för Artikel 36-kommittén inbjuds.

– Till det (de) möte(n) i Artikel 36-kommittén där prioriteringarna för EU:s interna säkerhet fastställs skall de inbjudas som i medlemsstaterna svarar för att fastställa de nationella säkerhetsplanerna (dvs. polischeferna) samt företrädare för myndigheterna och organen (detta var tanken med att låta polischeferna sammanträda inom ramen för rådets organ och i samband med Artikel 36-kommittén).

När så behövs och är lämpligt kan de två ovannämnda mötena äga rum med dem som i medlemsstaterna svarar för att fastställa den nationella kriminalpolitiken (rättsliga myndigheter).

– Dessa samordningsmöten mellan dem som i medlemsstaterna svarar för att fastställa de nationella säkerhetsplanerna och nationell kriminalpolitik och berörda myndigheter/organ kan organiseras och samordnas av myndigheten/organet i fråga (Europol vad gäller polismyndigheter, Eurojust vad gäller rättsliga myndigheter, etc.).

Resultatet av arbetet bör bli prioriteringar som representerar mål som rimligen kan uppnås och beaktar tillgången på resurser (inklusive, eller snarare huvudsakligen, nationella resurser) och som därför kan genomföras på ett effektivt och verkningsfullt sätt.

Andra berörda organ (expertgruppen med polischefer, strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl (Scifa), arbetsgruppen för tullsamarbete) bör självfallet komma med expertråd, vilket medför att mötestiderna och arbetsfördelningen bör fastställas så att rådgivningen kan tillhandahållas i god tid före Artikel 36-kommitténs och därefter Corepers och rådets möten.

Det är uppenbart att sammanställningen av underlag från olika rådsorgan kräver att de olika mötena förbereds omsorgsfullt och noggrant. Ordförandeskapet har, i nära samarbete med rådets sekretariat och kommissionen samt biträtt av de olika organen, det övergripande ansvaret för förberedelserna. Bilaterala och multilaterala möten kommer att vara värdefulla och/eller nödvändiga, och omfattande horisontell samordning inom ordförandeskapet är nödvändigt för att de olika arbetsgruppernas tidsplanering och uppgifter skall kunna anpassas sinsemellan, enligt vad som framförts ovan.

Detta konsekventa arbetssätt bör dessutom även tillämpas vid utarbetande av utkast till, godkännande och genomförande av de olika myndigheternas/organens arbetsprogram och budget, vilka måste behandlas inom den vidare ramen för (prioriteringar avseende) EU:s interna säkerhet.

Det ankommer på ordförandeskapet att säkerställa denna konsekvens inom rådet (rådets organ), men det krävs också att övriga myndigheter och organ beaktar de prioriteringar som rådet har fastställt och samråder för att undvika överlappningar och dubbelarbete samt för att skapa synergieffekter när de förbereder och utarbetar arbetsprogram och budget.

c) Genomförande

När de fastlagda prioriteringarna kräver sektorsövergripande insamling och bearbetning av underrättelser behövs det i kampen mot (de viktigaste) målen för åtgärderna

– en sektorsövergripande genomgång och tilldelning av resurser, samt att

– ledningen av medlemsstaternas myndigheter ges en känsla av egenansvar för genomförandet,

Genomförandet tillkommer i första hand medlemsstaterna som till fullo bör använda tillgängliga samordningsmekanismer, såväl formella som informella.

Utan att införa onödig byråkrati eller försöker styra de berörda insatserna bort från centrum spelar de befintliga rådsorganen (Artikel 36-kommittén, Scifa, arbetsgruppen för tullsamarbete (CCWP)) en viktig roll när det gäller att följa genomförandet. För att kunna säkerställa effektiviteten kommer det att vara viktigt att

– erforderlig tid ägnas åt uppgiften,

– berörda organ och (nationella) myndigheter engageras [i mötena i Bryssel],

– viss disciplin iakttas vid de olika leden i genomförandet.

Ett praktiskt exempel på sådan samordning är att se till att

– ett Cospol-projekt inom ett visst område också stöds av en gemensam tullaktion (JCO),

– de som bidrar till det register för analysändamål (AWF) som rör samma område ökar sina ansträngningar för att komplettera registret, och vidtar lämpliga åtgärder för att se till att Eurojust har tillgång till nödvändiga uppgifter,

– de tjänstemän som leder nationella projekt i anslutning till prioriteringen i fråga görs medvetna om RIF-rådets prioritering av området och får kontakt med berörda kollegor,

– stöd och samarbete erbjuds för inrättandet av en gemensam utredningsgrupp när så är lämpligt,

– sambandsmännen i alla medlemsstater i en viss region görs medvetna om det prioriterade målet för åtgärderna, ägnar detta erforderlig tid samt samarbetar och samordnar sig (med hjälp av mekanismerna enligt rådets beslut om gemensamt utnyttjande av sambandsmän),

– Cepol får möjlighet att anordna en kurs i ämnet och/eller öka ansträngningarna inom området,

– det europeiska nätverket för förebyggande av brottslighet ägnar resurser åt ärendet i fråga, när så är möjligt.

Det är uppenbart att Artikel 36-kommittén inte kommer att diskutera de operativa detaljerna för ett ärende, men den bör fördela uppgifterna mellan de olika arbetsgrupperna, bedöma rapporteringen, diskutera arbetsprogram och handlingsplaner och ge riktlinjer för de yttre förbindelserna mot bakgrund av rådets prioriteringar samt allmänt se till att alla berörda aktörer är väl medvetna om prioriteringarna så att de prioriterade åtgärderna kan genomföras bättre.

På samma sätt som vid fastställandet av prioriteringarna är det uppenbart att denna uppföljning från de olika rådsorganens sida kräver att de olika mötena förbereds omsorgsfullt och noggrant. Det är ordförandeskapet som, i nära samarbete med rådets sekretariat och kommissionen samt biträtt av myndigheterna/organen har det övergripande ansvaret för dessa förberedelser. Bilaterala och multilaterala möten kommer att vara värdefulla och/eller nödvändiga och en omfattande horisontell samordning inom ordförandeskapet är väsentlig för att de olika arbetsgruppernas tidsplanering och uppgifter skall kunna anpassas sinsemellan.

d) Utvärdering

Slutligen bör samma mekanism användas för utvärderingen av genomförandet och återföringen till underrättelsecykeln, i enlighet med följande:

– Huvuddelen av utvärderingen bör ligga på operativ nivå.

– Dock bör även rådsorganen genomföra insatser som bygger på ett omfattande förberedelsearbete som ordförandeskapet utfört i nära samarbete med kommissionen och biträtt av olika myndigheter/organ.

Den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet kan ges i uppgift att utforma en utvärderingsmekanism som gör det möjligt att konstant följa och justera processen, att vidareutveckla indikatorer och mätinstrument osv.. Samtidigt bör mekanismen vara tydlig och enkel och inte medföra onödig belastning för medlemsstaterna eller EU:s organ.

___________

BILAGA II

Som nämns i följenoten kräver inrättandet av en referensram för EU:s interna säkerhet ett mycket brett samarbete, vilket givetvis är svårt att genomföra.

Förslaget är därför att i praktiken börja med ett begränsat område (organiserad brottslighet) och sedan utvidga processen stegvis efter det att erfarenheterna med Octa har analyserats. Det bör också påpekas att den nuvarande tabellen endast är vägledande och definitivt inte uttömmande. När väl Octa-hotbilderna är tillgängliga och prioriteringarna är fastställda, bör de anpassas så att de omfattar lämpliga aktörer och projekt (t.ex. lägescentralens arbete vad gäller den organiserade brottsligheten på Balkan).

___________

Etapp	Åtgärd	Aktör	Tid	Anmärkningar
Hotbild	Samråda med medlemsstaterna och andra organ, konsultera andra hotbilder och riskbedömningar samt den privata sektorn	Europol	< april 2006	(klart)
	Octa	Europol	april 2006
Fastställande av prioriteringar	Förbereda fastställandet av rådets prioriteringar för EU:s inre säkerhet på området organiserad brottslighet (förberedande behandling inför diskussionen i Artikel 36-kommittén)	Sektorsövergripande arbetsgruppen	25 april 2006	Involvera ett brett spektrum av myndigheter/organ
	Införskaffa underlag från nationellt ansvariga	– genom (möten anordnade av) berörda myndigheter/organ? – genom nationell samordning? – i Artikel 36-kommittén?
	Ge underlag för myndigheternas/organens arbetsprogram (inom ramen för rådets behörighet i dessa frågor)	Ordförandeskapet	april–maj
	Ad hoc-möte om Octa: Förbereda fastställandet av rådets prioriteringar för EU:s inre säkerhet på området organiserad brottslighet – fördjupad debatt	Artikel 36-kommittén	8 maj 2006	Engagera de nationellt ansvariga/ett brett spektrum av myndigheter/organ (olika metoder möjliga)
	Förbereda fastställandet i rådet av prioriteringarna för EU:s inre säkerhet i fråga om organiserad brottslighet – diskussion om utkastet till rådets slutsatser	Artikel 36-kommittén	16–17 maj 2006	Engagera de nationellt ansvariga/ett brett spektrum av myndigheter/organ (olika metoder möjliga)
	Godkänna myndigheternas/organens arbetsprogram	Artikel 36-kommittén	16—17 maj 2006 (exempel som avser Cepol, datum för övriga beroende på tillgänglighet)	Beakta de prioriteringar som förberetts för rådet
	Fastställa EU:s prioriteringar på området organiserad brottslighet	Rådet	1—2 juni 2006
Genomförande	Utarbeta förslag till verksamhetsområden för Cospol	Stödenheten till den operativa specialgruppen med polischefer (PCTF)	Senare hälften av maj	På grundval av diskussionerna i Artikel 36-kommittén den 1617 maj 2006
	Fastställa verksamhetsområden för Cospol	Polischeferna i samarbete med Europol	9 juni 2006
	Upprätta handlingsplaner och genomföra gemensamma aktioner för enskilda Cospol-projekt	Europol + PCTF + ledande länder/länder som ligger långt framme	> 9 juni	Om så är lämpligt samordning med Eurojust/Frontex/ordförandeskapet (PCTF och CCWP)
	Strategimöten med nationella åklagare om rådets prioriteringar	Eurojust		Enligt samma riktlinjer som det möte om kamp mot terrorism som avhållits/förbereds, bilateral samordning Europol–Eurojust
	Organisera gemensamma aktioner för att genomföra rådets prioriterade åtgärder	Frontex		Om så är lämpligt samordning med Eurojust/Frontex/ordförandeskapet (PCTF och CCWP)
	Fastställa gemensamma aktioner för att när så är lämpligt stödja Cospol	CCWP (när så är lämpligt i samarbete med Olaf)	Juni–juli 2006	Samordning mellan PCTF och CCWP genom ordförandeskapet, förbättring av tullens samband med Europol (kanaler)
	(När så är lämpligt) anordna ett samordningsmöte mellan sambandsmännen i en viss region	Ordförandeskapet	> juli 2006	Ordförandeskapet samordnar med stödenheten till PCTF och ledaren för Cospol-projektet (om så är lämpligt)
Utvärdering	Rådsstrukturerna får rapport om resultatet av Cospol	PCTF	februari 2007