Verksamheten inom OSSE år 1996

Betänkande 1996/97:UU9

Utrikesutskottets betänkande 1996/97:UU09

Verksamheten inom OSSE under 1996

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Utskottet
• Hemställan
• Innehållsförteckning

1996/97
UU9

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1996/97:148 med
redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i
Europa (OSSE). Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till
handlingarna. En motion har väckts i anledning av skrivelsen. Denna besvaras
av utskottet. Ett särskilt yttrande har fogats till betänkandet.

Motionen
1996/97:U19 av Annika Nordgren och Bodil Francke Ohlsson (mp) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär ett åtgärdsprogram för arbetet med den
miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska
samarbetet inom OSSE.

Utskottet

Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996.
Verksamheten dominerades av översynsmötet i Wien i november och toppmötet i
Lissabon i december. Ett viktigt resultat i anslutning till toppmötet var
beslutet att anpassa CFE-avtalet (om begränsning av konventionella
stridskrafter i Europa) till det förändrade läget i Europa efter det kalla
krigets slut och Warszawapaktens upplösning. Toppmötet beslutade överväga att
utarbeta en ny stadga för europeisk säkerhet och fortsätta dialogen om en ny
säkerhetspolitisk ordning i Europa. Toppmötet bekräftade OSSE:s omvandling
från en diplomatkonferens till en regional organisation med en omfattande
dagordning. Tonvikten inom OSSE:s verksamhet under året låg på de löpande
operativa insatserna för konfliktförebyggande, krishantering och civil
återuppbyggnad, med engagemanget i Bosnien-Hercegovina som det mest
omfattande. Även andra insatser, såsom de i Tjetjenien, Ukraina, Estland och
Lettland, har varit betydelsefulla. OSSE:s parlamentariska församling
sammanträdde i Stockholm i juli, varvid 300 delegater från 51 medlemsländer
deltog.

Verksamheten 1996

Toppmötet i Lissabon
OSSE:s/ESK:s femte toppmöte - det tredje efter Parismötet 1990 - ägde rum i
Lissabon den 2 och 3 december 1996. Det föregicks av ett veckolångt
förberedande möte. I praktiken hade förberedelserna pågått även parallellt med
översynsmötet i Wien den 4-22 november.
Toppmötet resulterade i en allmän deklaration (Lissabondeklarationen) och en
särskild deklaration om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta
århundradet, vars utarbetande var ett huvudresultat av det föregående
toppmötet i Budapest. Två annex innehåller riktlinjer för fortsatt
rustningskontroll: ett ramverk respektive en något mera detaljerad dagordning
för arbetet i OSSE:s säkerhetsforum.
I toppmötets marginal uppnådde de 30 stater som är parter till CFE-avtalet
(om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) enighet om
riktlinjerna för sitt fortsatta arbete i syfte att anpassa detta avtal till
förhållandena efter det kalla krigets slut och efter Warszawapaktens
upplösning.
I ljuset av pågående säkerhetspolitiska förändringar i Europa var sistnämnda
överenskommelse om CFE-avtalet det viktigaste konkreta resultatet av
Lissabonmötet.
En tanke, som inte vunnit stöd i EU före toppmötet men som drivits av
framför allt Frankrike, gällde utarbetande av en ny stadga för europeisk
säkerhet. I ett sent skede enades Frankrike, Förenta staterna, Ryssland och
Tyskland om att föreslå en formulering om att ?överväga att utarbeta? en sådan
stadga inom ramen för arbetet med säkerhetsmodellen. Vilken karaktär denna
stadga skulle ha lämnades i princip öppet, vilket möjliggjorde för övriga
deltagarstater att godta förslaget. I vart fall Frankrike och Ryssland har
förespråkat en ny och legalt bindande traktat.

Översynsmötet
OSSE:s tre veckor långa översynsmöte i Wien genomfördes huvudsakligen enligt
den ordning som överenskoms vid toppmötet i Budapest 1994, då den åtta veckor
långa översynskonferensen avskaffades. Deltagandet av enskilda organisationer
var betydligt lägre 1996 än tidigare.
I fyra arbetsgrupper sammanhållna av särskilt utsedda rapportörer
behandlades militära frågor, den ekonomiska dimensionen, den mänskliga
dimensionen samt OSSE:s verksamhet och instrument.
Diskussionen om Wiendokumentet visade på två olika synsätt vad gäller
fortsatt arbete. En skola (däribland Frankrike och de centraleuropeiska
länderna) ville utveckla nya instrument anpassade till dagens delvis nya hot
och utmaningar. Den andra (främst Förenta staterna) lade tonvikten vid de
nuvarande åtgärderna och deras utvecklingspotential.
I arbetsgruppen för den ekonomiska dimensionen framkom från många håll en
önskan att fördjupa och utvidga samarbetet på detta område. Ryssland och
Förenta staterna föreslog gemensamt att OSSE skulle delta i utarbetande av
ekonomiska indikatorer för krisförvarning och att det ekonomiska elementet i
OSSE:s långtidsrepresentationer skulle stärkas.
Arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen företog en omfattande granskning
av hur deltagarstaterna levt upp till sina åtaganden avseende mänskliga
rättigheter och rättsstatens principer. Det kunde föga överraskande
konstateras att, även om framsteg görs, så återstår alltjämt mycket att
förbättra i detta avseende. Sverige hänvisade, tillsammans med bl.a.
ordförandelandet Schweiz, till det nordiska initiativet i FN:s kommission om
de mänskliga rättigheterna och verkade för att rapporten från översynsmötet
skulle uppmärksamma behovet av nya humanitära minimiregler, som skall
efterlevas av alla parter i alla situationer.
I arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner behandlades
verksamheten i Bosnien-Hercegovina, varvid man sökte dra lärdomar av OSSE-
representationens första år. De med omfattande stöd av OSSE organiserade valen
i september genomfördes i stort sett tillfredsställande, men med vissa
tekniska och organisatoriska brister.
Denna arbetsgrupp diskuterade också bl.a. OSSE:s representationer som
instrument för konfliktförebyggande, konfliktlösning och krishantering.
Diskussionen berörde också de jämte representationerna viktigaste
instrumenten för preventiv diplomati, nämligen kontoret för demokratiska
institutioner och mänskliga rättigheter samt minoritetskommissarien. Det
visade sig vara svårt att enas om en prioritering inom kontorets omfattande
mandat, som inte motsvaras av realistiskt tilltagna resurser. Stöd till
demokratiska val och valövervakning kommer dock under lång tid att tillhöra
dess viktigaste uppgifter.
Från diskussionen om den politiska styrningen av organisationen skall
noteras att Tyskland och Schweiz uttalade sitt stöd för den av Ryssland
tidigare framförda tanken på någon form av europeiskt säkerhetsråd, om också i
modifierad form med endast rådgivande befogenheter för rådet. De flesta andra
delegationer, särskilt de från Central- och Östeuropa, vände sig uttryckligen
mot varje sådant förslag.
Stark kritik uttalades beträffande bristfällig administrativ och ekonomisk
styrning i OSSE.

EU-samarbetet och OSSE
EU-kretsen har under 1996 koncentrerat sig på frågor rörande OSSE:s insatser i
det forna Jugoslavien och förberedelser inför toppmötet i Lissabon. Andra
frågor som varit föremål för ingående behandling är OSSE:s insatser i Estland
och Lettland, organisationens medverkan i fredsprocessen i Tjetjenien samt
olika insatser för att stödja demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter
i medlemsländerna.
EU-länderna har under året också diskuterat hur OSSE:s administrativa
funktioner skall kunna stärkas. Nuvarande interna strukturer byggdes upp under
den tid då OSSE ännu till stor del var en diplomatkonferens (ESK), och det
finns ett behov av att se över dem mot bakgrund av att OSSE utvecklats till en
regional säkerhetsorganisation med en omfattande dagordning.
EU stödde OSSE:s arbete med att genomföra valen i Bosnien-Hercegovina, bl.a.
genom en gemensam aktion som finansierade deltagandet av 500 valövervakare.
Denna aktion var en viktig förutsättning för valens genomförande.
Inför toppmötet i Lissabon utarbetade EU ett förslag inom ramen för arbetet
med en allomfattande säkerhetsmodell. Det avsåg att ge OSSE en tydlig roll för
att främja samarbetet mellan olika organisationer i den europeiska
säkerhetsstrukturen. Från svensk sida prioriterades OSSE:s centrala roll vad
gäller konfliktförebyggande insatser, återuppbyggnad efter en konflikt samt
demokrati och mänskliga rättigheter. Dessa prioriteringar återspeglades väl i
förslaget. Sveriges initiativ om att OSSE tydligare skulle ta ställning mot
dödsstraffet vann dock inte gehör.

OSSE:s verksamhetsfält

Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och insatser i
återuppbyggnadsskedet efter en konflikt
Olika former av förebyggande åtgärder, krishantering och insatser efter kriser
eller konflikter tillhör OSSE:s viktigaste uppgifter.
Politiskt leds OSSE av ordförandelandet. Ordförandeskapet kan spela en aktiv
roll på alla stadier av en konflikt och ordföranden kan själv välja att agera
medlare.
Ett viktigt instrument för ordföranden är möjligheten att utse en s.k.
personlig representant. Bland de insatser som gjorts av personliga
representanter kan nämnas upprättandet av OSSE-närvaro i Tjetjenien, vilket
kom att spela en avgörande roll för fredsuppgörelsen och de val som hölls i
januari 1997. Vidare var det i egenskap av personlig representant som Spaniens
f.d. premiärminister Gonzalez reste till Belgrad för att granska hur regimen
hanterade resultatet av kommunalvalen i november 1996.
Permanenta rådet, det beslutsfattande organ som sammanträder varje vecka i
Wien, kan i princip behandla alla situationer som på något sätt rör Europas
säkerhet. Genom uttalanden kan rådet erinra om de politiskt bindande åtaganden
som medlemsländerna gjort och sätta press på parterna att hitta en lösning.
OSSE:s långtidsrepresentationer finns i dag i elva länder. OSSE får genom
dem en lokal närvaro med möjlighet att i detalj följa utvecklingen på plats.
Representationernas mandat fastställs av permanenta rådet. De är av skiftande
slag.
Även kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter
syftar i ett längre perspektiv till att förebygga konflikter genom att främja
demokrati och mänskliga rättigheter.
Avtal om rustningskontroll inom ramen för OSSE och olika militära
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder bidrar aktivt till att skapa en
stabil situation och att förebygga konflikter. Sverige har föreslagit att OSSE
skall undersöka om de militära förtroendeskapande åtgärderna också skulle
kunna utnyttjas mer systematiskt i det allmänna konfliktförebyggande arbetet
och i samband med återuppbyggnadsinsatser efter en konflikt. Steg i den senare
riktningen har tagits genom Daytonavtalet.
Stabilitetspakten i OSSE är en mekanism för regionala åtgärder som syftar
till att stärka goda grannskapsförbindelser över nationsgränserna inom en
region. I förberedelsearbetet för pakten upprättades två s.k. regionala bord,
ett för Östersjöregionen och ett för Central- och Östeuropa. Ett liknande
initiativ har tagits beträffande Balkan, men förhandlingar härom äger rum
utanför OSSE:s ram till dess att frågan om Förbundsrepubliken Jugoslaviens
ställning i OSSE lösts.

Minoritetskommissarien
Genom att på fredlig väg lösa minoritetstvister och främja respekten för
internationella normer om de mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter
för personer som tillhör nationella minoriteter, kan både inomstatliga och
mellanstatliga konflikter förebyggas.
Av denna anledning tillsatte OSSE under 1992 en högkommissarie för frågor
som rör nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities,
HCNM). Dennes uppdrag är att fungera som ett konfliktförebyggande instrument
genom att söka dämpa motsättningarna i frågor som rör nationella minoriteter
och som annars skulle riskera att trappas upp till en konflikt. Därutöver har
minoritetskommissarien till uppgift att varsko permanenta rådet eller höga
rådet så snart motsättningarna inte kan hanteras med de medel som står till
hans förfogande.
Minoritetskommissarien uppmärksammade under året bl.a. medborgarskapsfrågor,
minoritetsspråkens ställning och möjligheterna för personer som tillhör
nationella minoriteter att återvända till områden i vilka de tidigare varit
bosatta. I februari 1996 arrangerade minoritetskommissarien ett seminarium i
Kazakstan om främjande av relationerna mellan olika folkgrupper. I mars
anordnades rundabordssamtal mellan ukrainska myndigheter och folkvalda
representanter från Krim.

Mänskliga rättigheter och demokratibyggande
Frågor rörande demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna
har satt sin prägel på OSSE:s verksamhet alltsedan begynnelsen.
Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (Office
for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i Warszawa fyller en
viktig funktion inom detta område. Kontoret ordnar seminarier och möten samt
tillhandahåller utbildning i frågor inom den mänskliga dimensionen. Stöd ges
till nationella institutioner för mänskliga rättigheter, och en särskild
verksamhet bedrivs för minoritetsgrupperna romer och sinter.
ODIHR svarar även för OSSE:s uppföljningsmöte för den mänskliga dimensionen
som hålls vartannat år.
Flera länder, däribland Sverige, förespråkar att det permanenta rådet på ett
mer systematiskt sätt borde behandla frågor som hänger samman med bristande
respekt för de mänskliga rättigheterna. Därigenom skulle den mänskliga
dimensionen i ökad utsträckning integreras med OSSE:s övriga verksamhet.
Valövervakning har blivit ett betydelsefullt demokratifrämjande instrument.
ODIHR fyller här en viktig funktion som samordnare av valövervakningsinsatser
och ledde under 1996 valövervakningen i bl.a. Ryssland, Albanien, Rumänien,
Armenien, Bulgarien, Moldova och Litauen.
Genom Daytonavtalet tilldelades OSSE flera uppgifter i Bosnien-Hercegovina
inom området mänskliga rättigheter och demokratiuppbyggnad. OSSE skall bl.a.
övervaka valprocessen, utöva tillsyn över mänskliga rättigheter och ge råd vid
utformningen av ny lagstiftning. Genom att stödja lokala enskilda
organisationer i Bosnien-Hercegovina främjas återuppbyggnaden av det civila
samhället. OSSE utsåg under 1996 en internationell ombudsman för mänskliga
rättigheter i Bosnien-Hercegovina, som tillsammans med en nyinrättad kammare
för mänskliga rättigheter bildar kommissionen för mänskliga rättigheter.

Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder
Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder utgör
en central del av OSSE:s verksamhet. Under årens lopp har ett antal dokument
förhandlats fram inom detta område. De viktigaste av dessa är avtalet om
begränsning av konventionella stridskrafter i Europa, kallat CFE-avtalet, och
Wiendokumentet av 1994. CFE-avtalet begränsar styrkenivåerna för de stater som
ingår i NATO eller ingick i den numera upplösta Warszawapakten. Wiendokumentet
innehåller olika former av förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Det
gäller för samtliga OSSE-stater.
I maj 1996 hölls översynskonferensen rörande CFE-avtalet. Resultatet blev
att Ryssland tilläts ha avsevärt mer krigsmateriel i flankområdet än vad som
medgavs i det ursprungliga avtalet. Trots att Sverige inte är avtalspart,
följdes förhandlingarna noggrant från svensk sida, varvid betydelsen av
flankbegränsningarna för Norden och Baltikum poängterades.
Överenskommelsen om CFE-avtalet innebar också att avtalet skall anpassas och
vidareutvecklas. Anpassningsförhandlingarna inleddes i januari 1997 och avses
vara avslutade inom 18 månader, dock senast i maj 1999. Regeringen betonar i
skrivelsen att Sverige noggrant kommer att följa detta arbete och bevaka de
svenska intressen som berörs av anpassningsförhandlingen.
Vid toppmötet i Lissabon antogs två dokument benämnda ramverket respektive
dagordningen för fortsatt rustningskontroll. Ramverket lägger fast allmänna
grunder och principer. En grundläggande princip är att avtal inom
rustningskontrollområdet är en legitim angelägenhet för alla stater, oavsett
om de är avtalsparter eller ej. Fortsatt rustningskontroll skall bedrivas så
att ett nätverk av ömsesidigt förstärkande regler och normer skapas.
Dagordningen prioriterar förbättrad kontroll av att överenskomna åtgärder
genomförs, säkerhetsdialog och regional rustningskontroll. Avrapportering
skall ske till ministerrådsmötet i Köpenhamn i december 1997.

Den ekonomiska dimensionen
OSSE:s ekonomiska dimension omfattar samarbete i ekonomiska frågor, vetenskap,
teknik och miljö.
I januari hölls i Genève en utvärdering av vad som uppnåtts i relation till
målsättningarna i 1990 års Bonndokument, som utgör grunden för samarbetet inom
detta område. I slutet av mars hölls OSSE:s årliga ekonomiska forum i Prag,
det fjärde i ordningen. Temat - ekonomiska aspekter på säkerhet - var avsett
att bidra till det pågående arbetet med säkerhetsmodellen i Wien och utgöra
förarbete för översynsmötet och toppmötet senare under året. Sverige
underströk vikten av att utveckla instrument för tidig analys av krisrisker
och påtalade behovet av fördjupade studier av sambandet mellan säkerhetsrisker
och ekonomiska faktorer.

Konkreta insatser - OSSE:s representationer
OSSE:s arbete med konfliktförebyggande insatser i fält inleddes 1992 och har
växt i omfattning sedan dess. OSSE finns nu närvarande genom representationer
i elva länder.
Mandaten för representationerna är individuellt utformade och varierar i
storlek, men de flesta består av mellan fem och tio diplomater, i vissa fall
förstärkta av relevant expertis såsom jurister eller militärer.
OSSE:s representationer är flexibla instrument för att förhindra eller
bilägga konflikter. Arbetet är ofta komplicerat och konflikterna eller
problemställningarna svårlösta. Eftersom målsättningen är att försöka
åstadkomma varaktiga politiska lösningar måste arbetet ses i ett långsiktigt
perspektiv. Detta är en av de främsta anledningarna till att ingen
representation ännu kan sägas ha slutfört sitt uppdrag.
OSSE:s fältrepresentationer beskrivs i det följande.

Estland
Representationens mandat är inriktat på att bidra till att skapa förståelse
och främja de olika folkgruppernas integration. Representationen upprätthåller
kontakt med nationella och lokala myndigheter, i synnerhet de som ansvarar för
medborgarskap, invandring, språkfrågor och sociala frågor. Kontakterna
inkluderar även politiska partier, fackföreningar och massmedier.
I likhet med tidigare år har arbetet under 1996 inriktats på frågor rörande
medborgarskap, uppehållstillstånd och främlingspass. Representationen har även
rapporterat om situationen för den ortodoxa kyrkan i Estland, de ryskspråkigas
möjligheter att rösta i det ryska presidentvalet, språkkrav för kandidater i
lokalval samt samarbetet mellan olika befolkningsgrupper.
I Estland finns en särskild OSSE-representant som arbetar med frågor som rör
de kvarvarande ryska militärpensionärerna.

Lettland
Även i Lettland vänder sig representationens verksamhet till den ryskspråkiga
befolkningsgruppen och uppmärksammar frågor om bl.a. medborgarskap och
uppehållstillstånd. Representationen tillhandahåller rådgivning såväl till
regering och myndigheter som till enskilda.
Representationens mandat har kommit att utvidgas till att även omfatta hjälp
med genomförandet av de avtal och överenskommelser som Lettland och Ryssland
nått rörande pensionerade ryska officerare bosatta i Lettland.

Bosnien-Hercegovina
OSSE:s ministerråd beslutade i december 1995 att upprätta en
långtidsrepresentation i Bosnien-Hercegovina. Denna växte snabbt till OSSE:s
ojämförligt största. Efter en tid bestod personalstyrkan i Bosnien-Hercegovina
av drygt 230 internationellt rekryterade tjänstemän och var därmed dubbelt så
stor som OSSE:s sekretariat i Wien.
Mandatet för OSSE-representationen i Bosnien-Hercegovina anger tre
verksamhetsinriktningar: övervakning av allmänna val, rustningskontroll-
åtgärder och mänskliga rättigheter.
Under 1996 var OSSE:s insatser i anslutning till de allmänna valen, som ägde
rum den 14 september, en dominerande del av verksamheten. Vid sidan av OSSE-
representationens personal hade OSSE i samband med valen drygt 1 200
rådgivande valövervakare och närmare 900 observatörer på plats i Bosnien-
Hercegovina.
Under 1996 har i enlighet med Daytonavtalet under OSSE:s överinseende
förhandlats fram dels en överenskommelse mellan Federationen Bosnien-
Hercegovina och Republika Srpska om förtroendeskapande åtgärder, dels ett
avtal mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina
om rustningsbegränsning.
Jämfört med andra organisationer har OSSE byggt upp en vittförgrenad
struktur i Bosnien-Hercegovina. Detta har skapat bred kontakt med det bosniska
samhället, vilket varit en förutsättning för överblick, för övervakning av
mänskliga rättigheter och för bidrag till lokala insatser för
demokratiutveckling.
OSSE:s insatser under förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen
gick vida utöver mandatets inriktning på övervakning. Detta har bidragit till
en utbredd uppfattning om en oklar roll- och ansvarsfördelning. Valen fyllde
dock en viktig funktion genom att etablera myndighetsstrukturer som baseras på
erkända valresultat.

Kroatien
I april 1996 beslutade OSSE att upprätta en representation i Kroatien.
OSSE-representationen skall erbjuda såväl kroatiska myndigheter som
intresserade individer, grupper och organisationer stöd och sakkunskap i syfte
att främja försoning och respekt för mänskliga rättigheter, inbegripet
rättigheter för dem som tillhör nationella minoriteter. Den skall vidare bidra
till att utveckla demokratiska institutioner och ett rättssamhälle.
I februari 1997 utsågs den svenske ambassadören Henrik Amneus till ny chef
för representationen i Kroatien.

Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Sedan 1992 har OSSE en representation i Makedonien vars främsta syfte varit
att förhindra en spridning av den jugoslaviska konflikten även till detta
land. Genom dels Daytonavtalet, dels överenskommelsen om ömsesidigt erkännande
mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och Makedonien har läget blivit mindre
spänt. Den utdragna krisen i Förbundsrepubliken Jugoslavien i slutet av 1996
visar å andra sidan att området förblir instabilt. Detta gäller inte minst
Kosovo.
OSSE-representationen har också främjat dialog och fungerat som brobyggare
för att förebygga konflikter mellan de olika befolkningsgrupperna i
Makedonien.

Förbundsrepubliken Jugoslavien
Jugoslavien ingår formellt i OSSE men har sedan 1992 varit avstängt från
deltagande i OSSE:s möten. Belgrad kräver att få återupptas i OSSE på
Jugoslaviens plats, men flertalet OSSE-stater driver linjen att
Förbundsrepubliken Jugoslavien måste begära inträde som ny medlem på samma
sätt som de andra stater vilka tidigare tillsammans utgjorde den socialistiska
federativa republiken Jugoslavien.
Under knappt ett års tid - från 1992 till 1993 - hade OSSE en representation
i Jugoslavien.
Sommaren 1993 bestämde sig regeringen i Belgrad för att tvinga bort denna
OSSE-övervakning genom att inte förlänga överenskommelsen med OSSE. OSSE
svarade med att dels systematisera och effektivisera samarbetet mellan OSSE-
ländernas ambassader i Belgrad, i synnerhet vad avser bevakningen av Kosovo,
Sandjak och Vojvodina, dels inrätta en särskild samrådsgrupp under permanenta
rådet i Wien för dessa frågor.
Regeringen i Belgrad inbjöd strax före jul 1996 OSSE att sända en delegation
för att på ort och ställe kunna bedöma läget beträffande hållandet av lokala
val. OSSE-delegationen, som leddes av den före detta spanske premiärministern
Gonzalez, utfärdade ett antal rekommendationer som fick såväl EU:s som OSSE:s
samfällda stöd.

Tjetjenien
OSSE har aktivt deltagit i sökandet efter en politisk lösning på kriget i
Tjetjenien. En permanent OSSE-närvaro, i form av en stödgrupp, etablerades i
april 1995. Stödgruppen kunde komma på plats först efter intensiva
konsultationer och tidvis svåra förhandlingar inom OSSE.
Gruppens övergripande uppgift är att försöka bidra till en politisk lösning
av konflikten, men den skall även följa och rapportera om respekten för
mänskliga rättigheter. Sverige har sedan stödgruppen bildades haft en officer
stationerad i gruppen.
Gruppens insatser var mycket viktiga för det rysk-tjetjenska avtal som slöts
under sommaren 1996. Avtalet innebar eldupphör, tillbakadragande av de ryska
trupperna och fria val. Nyckelfrågan om Tjetjeniens status sköts på framtiden
för att avgöras först år 2001.

Ukraina
OSSE-representationen i Ukraina etablerades sommaren 1994. Dess främsta
uppgift är att främja och följa förhandlingarna om Krims status. Frågor
rörande mänskliga rättigheter, författningen, medborgarskap och mediernas
frihet bevakas också av representationen.

Moldova
Sedan 1993 har OSSE en representation i Moldova. Den försöker medverka till en
varaktig politisk lösning av konflikten om Transnistrien, baserad på
territoriell integritet för Moldova och viss autonomi för Transnistrien.
Representationen har även ägnat uppmärksamhet åt mänskliga rättigheter,
främst skol- och språkfrågor.

Georgien
Två konflikter pågår på georgiskt territorium. Abchasien i väster och
Sydossetien i norr strävar båda efter självständighet från Georgien.
Stridshandlingar i egentlig mening förekommer inte längre, men konflikterna
kvarstår olösta. OSSE har engagerat sig för att finna en lösning på konflikten
i Sydossetien, och FN har en roll i Abchasienkonflikten.
Sedan 1992 har OSSE en representation i Georgiens huvudstad Tbilisi.
Representationens insatser sker på bred front, och under 1996 har stor möda
ägnats åt att försöka få till stånd ett återupptagande av de politiska
förhandlingarna mellan Tbilisi och myndigheterna i Tschinvali, Sydossetiens
största stad. Huvudfrågan rör Sydossetiens framtida politiska status.

Tadzjikistan
OSSE har haft en representation i huvudstaden Dusjanbe sedan 1994.
Huvuduppgifterna är att främja dialog och förtroende mellan olika folkgrupper,
respekt för de mänskliga rättigheterna och upprättandet av demokratiska
institutioner.
I december 1996 slöts överenskommelser mellan regeringen och den tadzjikiska
oppositionen om att förhandlingsvägen försöka finna en lösning på landets
politiska problem.

Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete
En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om enklaven Nagorno-Karabach i
Azerbajdzjan. Nagorno-Karabach har armenisk befolkningsmajoritet och
eftersträvar självständighet, samtidigt som Azerbajdzjan endast kan acceptera
att enklaven erhåller begränsad autonomi.
Sedan 1992 har OSSE lett förhandlingar med parterna om en lösning på
konflikten, som orsakat stort mänskligt lidande och drivit uppskattningsvis en
miljon människor på flykt. OSSE eftersträvar en stabil och varaktig lösning
baserad på följande huvudprinciper: erkännande av Azerbajdzjans territoriella
integritet, självstyrelse för Nagorno-Karabach kopplad till
säkerhetsgarantier, säkrad landförbindelse mellan enklaven och Armenien samt
flyktingars obehindrade rätt till återvändande.
Förhandlingarna sker inom ramen för den s.k. Minskprocessen. Den s.k.
Minskgruppen arbetar kontinuerligt med att förbereda en fredskonferens, som
skall hållas i den vitryska huvudstaden Minsk. Minskgruppen består av ett
antal intresserade stater, däribland Sverige, samt konfliktens parter. Sverige
var ordförande i Minskprocessen 1994-1995.
Under det senaste året har intensiva förhandlingar och konsultationer förts
av både Minskkonferensens samordförande (Finland och Ryssland) och
Minskgruppens medlemmar. Flera förslag har förelagts konfliktens parter, men
inget har kunnat accepteras av samtliga.

OSSE:s samverkan med andra organisationer
OSSE utgör en sådan regional organisation som avses i FN-stadgans åttonde
kapitel och ingick 1993 under svenskt ordförandeskap ett ramavtal med FN om
närmare samarbete. Efter ett initiativ av det svenska ordförandeskapet samma
år äger numera regelbundna konsultationer rum mellan FN:s och OSSE:s
generalsekreterare. Samarbetet och samordningen mellan OSSE och FN har stärkts
sedan dess, särskilt vad gäller konfliktförebyggande verksamhet och
krishantering. I februari 1996 hölls ett möte mellan FN och de regionala
organisationerna, vid vilket man bl.a. diskuterade hur samarbetet mellan
organisationerna kunde förbättras ytterligare.
OSSE:s och Europarådets generalsekreterare och de båda organisationernas
ordförandeskap diskuterade under 1996 ökad samverkan. De båda
generalsekreterarna utväxlade besök i varandras organisationer.
Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda åtaganden är områden
på vilka såväl OSSE och Europarådet som deras medlemsstater har mycket att
vinna på organiserad samverkan. I mars 1997 hölls ett möte i Strasbourg mellan
OSSE och Europarådet, vid vilket de båda organisationerna utbytte erfarenheter
och jämförde metoder för granskning av medlemsländernas fullgörande av sina
åtaganden.

OSSE:s parlamentariska församling
1996 års möte med OSSE:s parlamentariska församling ägde rum i Stockholm i
juli. Vid det årliga mötet, som var församlingens femte, deltog närmare 300
delegater från 51 av OSSE:s medlemsländer. Andorra upptogs som ny medlem i
församlingen efter att tidigare under året ha gått med i OSSE. Till president
i församlingen för det kommande året valdes spanjoren Javier Rupérez. Den
svenska riksdagsledamoten Helena Nilsson (c) valdes till vice ordförande i den
kommitté som behandlar ekonomi, miljö och vetenskapligt samarbete.
Den parlamentariska församlingen är fristående i förhållande till OSSE:s
övriga institutioner. När församlingen fattar beslut gäller
majoritetsprincipen. OSSE i övrigt tillämpar konsensusregeln. Församlingen har
vid flera tillfällen, senast i Stockholm, uttryckt önskemål om att beslut inom
OSSE i större utsträckning skall kunna fattas utan krav på enhällighet.
Under mötet inbjöds på svenskt initiativ till ett särskilt möte med
kvinnliga parlamentariker. De svenska riksdagsmännen drev också frågor rörande
problem för kvinnor som kan uppstå vid övergången från plan- till mark-
nadsekonomi.
Nästa möte med församlingen äger rum i Warszawa i juli 1997.

OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet
OSSE-systemets respons på de förändringsprocesser som igångsatts av NATO och
EU har framför allt legat på två plan. På rustningskontrollområdet kan
omförhandlingen av avtalet om konventionella styrkebegränsningar i Europa
(CFE-avtalet) skapa militära förutsättningar för en återhållsam NATO-
utvidgning, men den kan samtidigt i sämsta fall leda till en ytterligare
försvagning av de militära restriktioner som avtalet ålägger parterna. Det
gäller bl.a. de för Sverige så väsentliga flankbestämmelserna.
På det normativa området kan den förestående förhandlingen om ett nytt
säkerhetspolitiskt grunddokument, en säkerhetsstadga, ses som ett svar på
ryska önskemål om att parallellt med NATO:s utvidgning se över OSSE:s
grundprinciper och öka OSSE:s relevans för europeisk fred och säkerhet. Detta
kan i bästa fall leda till en vitalisering av OSSE, men i sämsta fall till en
urvattning av ett grundläggande OSSE-dokument, Parisstadgan.
Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att OSSE förmår att även på
ett tredje plan svara på de av EU och NATO igångsatta förändringsprocesserna
genom att mer metodiskt, och med medlemsstaternas politiska och materiella
stöd i ryggen, söka utnyttja de politiska instrument organisationen har till
sitt förfogande, inte minst i det förebyggande och återuppbyggande arbetet.

Sammanfattning av motionen
I motion U19 (mp) behandlar Miljöpartiet den miljömässiga och ekonomiska
utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE. Det
breda säkerhetsbegreppet, som nu är väl etablerat, omfattar inte endast
militära hot utan också miljöförstöring, vatten- och livsmedelsbrist och
ökande sociala och ekonomiska klyftor. Denna typ av hot kan enligt
motionärerna inte mötas med militära medel. Det krävs i stället investeringar
i verklig säkerhet, för bätttre miljö och minskade sociala klyftor.
Miljöpartiet anser att Sverige bör vara pådrivande vad gäller tillämpningen
av den vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet. Miljöfrågornas betydelse för den
säkerhetspolitiska utvecklingen måste föras upp på OSSE:s dagordning.
Motionärerna hänvisar till det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets
betänkande 1996/97:UFöU1 och vad det sammansatta utskottet där anförde:
?Utskottet anser att Sverige bör vara drivande när det gäller den vidgade
hotbilden i OSSE-samarbetet, i OSSE:s ekonomiska forum, och framhåller
miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling.?
Motionärerna saknar i skrivelsen en beskrivning av hur regeringen har agerat
på detta område och vill därför att regeringen skall återkomma till riksdagen
med ett åtgärdsprogram för hur man skall arbeta med den miljömässiga och
ekonomiska utvecklingens betydelse för det säkerhetspolitiska samarbetet inom
OSSE.

Utskottets överväganden
Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1996/97:148 och den
redogörelse som där lämnas för verksamheten i Organisationen för säkerhet och
samarbete i Europa (OSSE). Utskottet anser det värdefullt att på detta sätt
årligen få en sammanhållen redogörelse för de frågeställningar som står i
fokus för organisationens arbete. Utskottet anser att OSSE:s styrka framför
allt ligger i dess tillämpning av det breda säkerhetsbegreppet. Frågor rörande
exempelvis demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga rättigheterna har
kommit att få allt större säkerhetspolitisk betydelse, vid sidan av mera
traditionella säkerhetspåverkande faktorer. Denna helhetssyn har legat till
grund för de verksamheter och den speciella kompetens som OSSE under en följd
av år har utvecklat för att aktivt kunna agera konfliktförebyggande.
I samband med framväxten av nya säkerhetspolitiska strukturer kommer OSSE att
spela en viktig roll. Omförhandlingen av avtalet om konventionella
styrkebegränsningar i Europa (CFE-avtalet) kommer att ha implikationer för den
förestående NATO-utvidgningen. I anslutning till toppmötet i Lissabon kom de
30 stater som är parter i CFE-avtalet överens om riktlinjerna för
fortsättningen av detta arbete. Utskottet noterar detta som ett av de
viktigaste resultaten av toppmötet i Lissabon.
På ett mera konkret operativt plan har OSSE:s representationer stått i centrum
för verksamheten. Mandaten för de i dag elva representationerna är
individuellt utformade, och enligt utskottets uppfattning är dessa
fältinsatser ett mycket viktigt bidrag till försöken att förebygga potentiella
konflikter och minska redan uppkomna spänningar och motsättningar.
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:148
Verksamheten inom OSSE under 1996 till handlingarna.
Som motionärerna anför är det breda säkerhetsbegreppet nu väl etablerat. Detta
begrepp kom att utvecklas efter det kalla krigets slut, då de
stormaktsmotsättningar som varit en av grundvalarna för en tämligen statisk
säkerhetspolitisk situation förlorade i betydelse. Riksdagen har vid ett
flertal tillfällen uttalat sig om detta begrepp.
Enligt utskottets uppfattning medför de senaste årens utveckling att vi i
dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar.
Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella
säkerhetspolitiska hot, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i
det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala
utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet. Underliggande
konfliktorsaker kan sökas i såväl politiska som etniska, religiösa,
ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Kännetecknande för
diskussionen kring ett bredare spektrum av hot och risker och det vidgade
säkerhetsbegreppet är den allmänna insikten om de direkta och indirekta
sambanden mellan olika aspekter på säkerhet. Sambanden gäller t.ex. en positiv
utveckling av ekonomi och miljö, respekt för demokrati och mänskliga
rättigheter m.m. som grund för internationell stabilitet och säkerhet.
Utskottet utgår från att detta breda säkerhetsbegrepp ligger till grund för
regeringens agerande i de organisationer där Sverige är medlem.
Vad gäller den fråga som här är aktuell - miljöfrågornas säkerhetspolitiska
betydelse - anförde det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet i
betänkande 1996/97:UFöU1 att Sverige bör vara drivande när det gäller den
vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet. Det sammansatta utskottet framhöll också
miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling.
Motionärerna åberopar också det sammansatta utskottets ställningstagande
härvidlag.
Utskottet vill inledningsvis understryka att miljöfrågorna generellt har
kommit att få en allt större betydelse. Insikten har växt om de ömtåliga
samband som förutsätter en varlig hantering av jordens resurser, för att
säkerställa en hållbar utveckling på sikt. Denna insikt kommer till uttryck på
snart sagt alla politikområden och genomsyrar i allt högre grad regeringens
politik. Bakom satsningarna på ett aktivt miljöarbete finns också en bred
parlamentarisk majoritet.
Vad gäller miljöfrågornas hantering i OSSE, kan konstateras att
miljöaspekterna utifrån den ovan beskrivna helhetssynen, baserad på det breda
säkerhetsbegreppet, dels beaktas vid alla generella överväganden, dels
operativt och konkret innefattas i OSSE:s s.k. ekonomiska dimension. I Bonn-
deklarationen av 1990 lades grunden för samarbetet inom detta område.
Detta innebär att miljöfrågorna kontinuerligt bearbetas inom OSSE och att
handläggningen av dem också blir föremål för de regelbundet återkommande
utvärderingarna av Bonndeklarationen. Varje år hålls också ett ekonomiskt
forum i Prag, där miljöfrågorna har en framträdande plats. Dessutom genomförs
särskilda seminarier för miljöfrågor. Under 1995 och 1996 hölls sådana
seminarier i Tasjkent.
I slutet av maj 1997 arrangeras i Skopje ett seminarium om miljövänlig
varaktig utveckling i sydöstra Europa, med fallstudier, presentation av
samarbetet i Svartahavsområdet och i Donauregionen och diskussioner rörande
företagandet och miljön. En särskild session kommer att ägnas
miljödemokratiska frågor. I juni skall ett seminarium om regional samverkan
hållas, där de nya säkerhetspolitiska hoten kommer att behandlas.
Utskottet vill erinra om att Sverige vid 1995 års ekonomiska forum ingående
presenterade innehållet i Östersjösamarbetet och därvid gav miljöaspekterna en
framträdande plats.
Vid toppmötet i Lissabon i december 1996 fattades beslut om att förstärka
sekretariatet för den ekonomiska dimensionen. Detta kommer att vara positivt
även för OSSE:s arbete med miljöfrågor.
Utskottet vill understryka att det också utanför OSSE:s ram pågår ett
omfattande miljöarbete, som i stor utsträckning kompletterar OSSE:s
målsättningar.
I Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa intar sålunda miljöfrågorna
en framskjuten plats som ett av de fyra övergripande målen.
I EU:s program för stöd till ansökar- och associationsländer läggs stor vikt
vid miljöstödet. Under 1996 framlade EU-kommissionen en särskild strategi för
miljöfrågor inom PHARE, och i den nya förordningen för TACIS-programmet har
miljön lyfts fram som en prioriterad sektor.
I förarbetet till UNGASS (FN:s specialsession för uppföljning av Agenda 21
fem år efter Riomötet) utformas ett globalt program för det fortsatta
miljöarbetet. Detta blir vägledande för kontinenter, regioner och nationer.
Enligt vad utskottet inhämtat kommer de nya hoten mot stabilitet och säkerhet
att belysas utförligt i det arbetet.
De direkta och indirekta samband som finns mellan olika aspekter på säkerhet
innebär att det internationella arbetet med säkerhetspolitiska frågor i
grunden har förändrats. Delvis nya hot och utmaningar kräver i stor
utsträckning nya angreppssätt. Enligt utskottets uppfattning erbjuder
härvidlag OSSE:s ekonomiska dimension ett viktigt forum för arbetet med
miljöfrågor. Dessa frågor har i dag en stor och sannolikt växande
säkerhetspolitisk betydelse.
Utskottet noterar med tillfredsställelse att regeringen lägger ned betydande
ansträngningar inom OSSE-samarbetet, inom alla delar av OSSE:s
verksamhetsfält, också vad avser den ekonomiska dimensionen. Utskottet delar
motionärernas inställning beträffande vikten av ett målmedvetet miljöarbete
inom OSSE:s ram men finner det inte nödvändigt att regeringen utarbetar ett
åtgärdsprogram för miljöarbetet, vilket motionärerna efterlyser. Enligt
utskottets uppfattning ligger regeringens agerande på detta område väl i linje
med riksdagens tidigare säkerhetspolitiska överväganden, med utgångspunkt i
det vidgade säkerhetsbegreppet.
Med det anförda anser utskottet motion U19 (mp) besvarad.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande regeringens skrivelse 1996/97:148 med redogörelse för
verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa
(OSSE)
att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för
verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa
(OSSE) under 1996 till handlingarna,
2. beträffande miljöfrågornas säkerhetspolitiska betydelse
att riksdagen förklarar motion 1996/97:U19 besvarad med vad utskottet
anfört.

Stockholm den 29 april 1997

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s), Nils
T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Carina Hägg (s), Bertil
Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg
(v), Agneta Brendt (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid
Näslund (kd), Magnus Johansson (s), Henrik Landerholm (m) och Ingbritt
Irhammar (c).

Särskilt yttrande
Bodil Francke Ohlsson (mp) anför:
Miljöpartiets motion citerar det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets
betänkande 1996/97:UFöU1: ?Sverige bör vara drivande när det gäller den
vidgade hotbilden i OSSE-samarbetet, i OSSE:s ekonomiska forum och framhålla
miljöfrågornas betydelse för regionens säkerhetspolitiska utveckling och
ökande ekonomiska och sociala klyftor.?
OSSE:s ekonomiska dimension skall omfatta samarbete i ekonomiska frågor,
vetenskap, teknik och miljö. Men någon beskrivning av hur drivande Sverige
enligt riksdagsbeslutet har varit eller borde ha varit saknas i regeringens
skrivelse om verksamheten inom OSSE.
I slutet av mars i år hölls i Prag OSSE:s fjärde ekonomiska forum, och temat
var Ekonomiska aspekter på säkerhet. Att miljöaspekterna beaktas vid alla
generella överväganden är ingen garanti för vilken omfattning och vilken
betydelse miljöfrågorna har i OSSE:s arbete. Att beakta miljöaspekter är till
intet förpliktande när det gäller den säkerhetspolitiska betydelsen av att
låta miljöhänsyn få påverkans- och genomslagskraft vid beslutsfattandet. Det
finns därför all anledning att Sverige tar fram ett åtgärdsprogram som grund
för den miljömässiga och ekonomiska utvecklingens betydelse för det
säkerhetspolitiska samarbetet inom OSSE.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1
Motionen..............................................1
Utskottet.............................................1
Skrivelsens huvudsakliga innehåll...................1
Verksamheten 1996.....................................2
Toppmötet i Lissabon................................2
Översynsmötet.......................................2
EU-samarbetet och OSSE..............................3
OSSE:s verksamhetsfält................................4
Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder och
insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt
4
Minoritetskommissarien..............................5
Mänskliga rättigheter och demokratibyggande.........5
Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder6
Den ekonomiska dimensionen..........................7
Konkreta insatser OSSE:s representationer...........7
Estland...........................................7
Lettland..........................................8
Bosnien-Hercegovina...............................8
Kroatien..........................................8
Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.......9
Förbundsrepubliken Jugoslavien....................9
Tjetjenien........................................9
Ukraina..........................................10
Moldova..........................................10
Georgien.........................................10
Tadzjikistan.....................................10
Konflikten i Nagorno-Karabach och Minskgruppens arbete11
OSSE:s samverkan med andra organisationer..........11
OSSE:s parlamentariska församling................11
OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet12
Sammanfattning av motionen.........................12
Utskottets överväganden............................13
Hemställan.........................................15
Särskilt yttrande....................................16