Vägverkets produktionsdivision

Betänkande 1995/96:TU11

Trafikutskottets betänkande 1995/96:TU11

Vägverkets produktionsdivision

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1995/96
TU11

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet
regeringens förslag i proposition
1995/96:91 att riksdagen upphäver sitt
år 1994 fattade beslut att godkänna att
Vägverkets produktionsdivision ombildas
till ett av staten helägt aktiebolag
den 1 januari 1996.

M-, c- och fp-ledamöterna reserverar
sig till förmån för motionsyrkanden om
avslag på propositionen och ett
motionsyrkande om att regeringen bör
ange en alternativ tidpunkt för
bolagiseringen.

M- och fp-ledamöterna reserverar sig
till förmån för ett motionsyrkande om
att en bolagiserad produktionsdivision
bör privatiseras.

Propositionen

Regeringen
(Kommunikationsdepartementet) föreslår
i proposition 1995/96:91 att riksdagen
upphäver sitt beslut (prop.
1993/94:180, bet. TU32, rskr. 387) att
Vägverkets produktionsdivision skall
bedrivas i aktiebolagsform efter den 1
januari 1996.

Motionerna

1995/96:T28 av Ulla Löfgren (m) vari
yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens
förslag i enlighet med vad som anförts
i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om möjligheten att skjuta på
tidpunkten för en bolagisering,

3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om en privatisering av det
framtida bolaget.

1995/96:T29 av Karin Starrin (c) vari
yrkas att riksdagen avslår proposition
1995/96:91.

1995/96:T30 av Mats Odell m.fl. (kds,
m, fp) vari yrkas att riksdagen avslår
proposition 1995/96:91.

Utskottet

1. Vägverkets huvuduppgifter och
organisation

Vägverket är central
förvaltningsmyndighet för frågor om
väghållning, dvs. byggande och drift av
vägar, och säkerheten i vägtrafiken.
Den centrala uppgiften är att svara
för statens väghållning. Vägverkets
övergripande mål är att dess
verksamhet skall bidra till att
uppfylla de av riksdagen år 1988
fastställda väg- och trafikpolitiska
målen.

Våren 1991 beslutade riksdagen om en
uppdelning av Vägverket i en
beställardel - Väg- och
trafikdivisionen - och en
produktionsdel, Produktionsdivisionen
(prop. 1990/91:87 delvis, bet. TU26,
rskr. 326). I samband med denna
organisationsförändring ändrades även
Vägverkets regionala förvaltning.
Vidare ställde sig riksdagen bakom
uttalanden i den nämnda propositionen
om vikten av att Vägverket utnyttjar,
och verkar för, konkurrens på
producentområdet. I sammanhanget
framhölls att verket, sedan
erfarenheter vunnits av den nya
organisationen, borde kunna överväga
att närmare utreda frågan om att helt
eller delvis bolagisera
produktionsorganisationen.

Våren 1993 ställde sig riksdagen bakom
regeringsuttalanden om att
produktionsverksamheten borde helt
marknadsanpassas och utsättas för full
konkurrens (prop. 1992/93:100 bil. 7,
bet. TU24, rskr. 272). Samtliga
nyinvesteringar skulle fr.o.m. år 1994
upphandlas i konkurrens. Om drift- och
underhållsverksamheten sades att den
till 50 % skulle upphandlas i
konkurrens år 1994.

2. 1994 års beslut om bolagisering av
Vägverkets
produktionsdivision

Riksdagen beslutade i juni 1994
godkänna att Vägverkets
produktionsdivision skulle ombildas
till ett av staten helägt aktiebolag
den 1 januari 1996 (prop. 1993/94:180,
bet. TU32, rskr. 387). Riksdagen
bemyndigade samtidigt regeringen att
genomföra bolagsbildningen så att det
nya bolaget kunde arbeta på ett
konkurrensneutralt och
konkurrenskraftigt sätt. Vidare
beslutade riksdagen att
produktionsdivisionen borde ges
möjlighet att fr.o.m. den 1 januari
1995 agera inom ett utökat
verksamhetsområde i syfte att stärka
konkurrenskraften inför bolagiseringen.

Riksdagen ställde sig också bakom
uttalanden i den nämnda propositionen
om att den befintliga marknaden inom
vägprojekterings- och
vägbyggnadsområdena kunde tillgodose
Vägverkets behov av tjänster inom dessa
områden. På marknaden för drift och
underhåll fanns det dock inte någon
möjlighet för Vägverket att upphandla
tjänster i tillräcklig omfattning i
effektivt verkande konkurrens. Ett
intensivt och lovande arbete pågick
emellertid inom Vägverket med att
utveckla upphandlings- och
uppföljningssystem, vilket var en
förutsättning för att få till stånd en
fungerande marknad. Vägverket borde
till den 1 januari 1996 ha stärkt sin
beställarkompetens så att en effektiv
upphandling av det samlade behovet av
väghållningstjänster och
väghållningsprodukter kunde ske fr.o.m.
den dagen med fullt beaktande av de
trafikpolitiska målen.

3. Vägverkets överväganden och förslag

I propositionen framhålls att Vägverket
i september 1995 för regeringen
redovisade två rapporter avseende dels
de ekonomiska förutsättningarna och
nuläget för en bolagisering av
Vägverkets produktionsdivision, dels
organisation av produktionsverksamhet
inom Vägverket i bolagsliknande form.

Vägverkets styrelse har - framhålls
det vidare i propositionen - vid en
analys av dessa rapporter funnit att
förutsättningarna för att genomföra en
ombildning av egenregiverksamheten till
aktiebolagsform inte kan anses vara
uppfyllda. Skälen härför är enligt
styrelsen att det föreligger nya
förutsättningar för organisationen av
Vägverkets produktion, att de
trafikpolitiska målen kan äventyras på
grund av att Vägverkets kompetens som
beställare av väghållningstjänster inte
till fullo är utvecklad samt att de
ekonomiska förutsättningarna inte
medger att en bolagisering finansieras
till fullo via Vägverkets anslag för
drift och underhåll av statliga vägar.

Styrelsen förordar i stället att en
bolagsliknande form för Vägverkets
produktionsverksamhet införs per den 1
januari 1996. En sådan
organisationsform skulle enligt
styrelsen tillföra nya möjligheter som
stärker fortsatt
produktivitetsutveckling.
Konkurrensutsättningen bör anpassas så
att de trafikpolitiska målen säkras. En
fullständig konkurrensutsättning
förutsätter dock enligt Vägverkets
styrelse att berörda enheter vid
Vägverket får arbeta i bolagsform på
samma sätt som konkurrenterna.

4. Regeringens överväganden och förslag

Regeringen säger sig kunna konstatera
att Vägverkets styrelse inte anser att
det finns förutsättningar att redan nu
genomföra en bolagisering av Vägverkets
produktionsdivision. Regeringen
framhåller att den gör samma bedömning.
En förutsättning för att en
bolagisering skall vara lämplig att
genomföra är - betonar regeringen - att
Vägverkets förmåga att beställa drift-
och underhållsverksamhet på vägnätet är
fullt utvecklad. En utvärdering av
vintersäsongen 1994/95 ger vid handen
att Vägverket hittills varit relativt
lyckosamt med sin upphandling av
driftentreprenader. Vägverket har
emellertid också funnit att mycket i
beställningsförfarandet behöver
förbättras. Verket har därför
föreslagit att konkurrensutsättningen
av dess driftentreprenader sker
successivt. Om en bolagisering av
verksamheten i egen regi skulle ske
redan nu - fortsätter regeringen -
disponerar Vägverket ingen egen
produktionsverksamhet. Alla
tillkommande beställningar måste då ske
genom upphandling av entreprenader i
full konkurrens. Detta kan initialt,
under den tid som Vägverkets
beställarkompetens utvecklas, komma att
drabba trafikanterna så till vida som
väghållningen inte befinns vara av
avsedd standard, eftersom beställningen
kan ha varit otydlig och ofullständig
eller entreprenören själv kan ha
missbedömt behovet av
produktionsresurser. Mot den angivna
bakgrunden är det angeläget - betonar
regeringen - att det i stället sker en
fokusering mot en fortlöpande
produktivitetsutveckling. Konkurrens är
ett effektivt medel härför.
Konkurrensutsättning av Vägverkets
produktion bör därför anpassas till de
övergripande kraven på verket och till
hur dess beställarkompetens utvecklas.

Vidare framhåller regeringen att det
tilltänkta produktionsbolaget har goda
förutsättningar att hävda sig på
entreprenadmarknaden, om bolaget förses
med ett eget kapital på 790 miljoner
kronor och om staten finansierar den
pensionsskuld som har upparbetats i
Vägverket innan verksamheten
bolagiseras. Emellertid förutsätter en
bolagisering redan år 1996 dels att
staten till bolagen överlåter
tillgångar, skulder och eget kapital
knutna till verksamheten, dels att
pensionsåtaganden om ca 1 miljard
kronor finansieras. Former för
överföringar av tillgångar och
tryggande av pensionsskulden behöver
dock - betonar regeringen - utredas
vidare.

Regeringen framhåller också att
Vägverkets produktionsdivision i
dagsläget inte kommit så långt i
uppbyggnaden av sin interna struktur
att det är lämpligt att flytta ut
verksamheten i egen regi till extern
regi. Verksamheten kan i dagsläget inte
bedömas som mogen för en
konkurrensutsättning till 100 %.

Mot bakgrund av de sålunda återgivna
övervägandena föreslår regeringen att
riksdagen upphäver sitt beslut om att
Vägverkets produktionsdivision skall
bedrivas i aktiebolagsform efter den 1
januari 1996.

Produktionsverksamheten bör enligt
regeringen tills vidare bedrivas i
myndighetsform. Denna är flexibel,
betonar regeringen, och kan utvecklas
inom ramen för de bemyndiganden och
riktlinjer som riksdagen tidigare
ställt sig bakom. Vägverket har i allt
väsentligt de bemyndiganden som
erfordras för att skapa en modell som
utvecklar produktionen och kraven på
konkurrensneutralitet. Detta gäller,
säger regeringen, riksdagens beslut
såväl år 1991, om Vägverkets
organisation, som år 1994 om
förvaltnings-myndigheternas ledning i
allmänhet. I det senare beslutet har
riksdagen ställt sig bakom vissa
allmänna principer om ledningsformer
för de centrala
förvaltningsmyndigheterna. En sådan
allmän princip är att myndigheterna
själva får bestämma sin inre
organisation. Denna princip omfattar
även Vägverket. Det ankommer således på
Vägverket att självt besluta om bl.a.
sin inre organisation. Vägverket kan
därmed - betonar regeringen
avslutningsvis - anpassa sin verksamhet
så att den passar de syften som
Vägverket vill nå.

5. Motionsförslag

I motionerna T29 (c) och T30 (kds, m,
fp) yrkas avslag på propositionen.

I den förstnämnda motionen betonas att
riksdagens beslut om en bolagisering av
Vägverkets produktionsdivision innebär
en angelägen reform, som inte bör
uppskjutas.

I den sistnämnda motionen framhålls
att erfarenheten visar att bolagsformen
skapar effektivitet, rörlighet,
marknadsorientering och lönsamhet.
Motionärerna säger sig inte kunna se
något som tyder på att en bolagisering
skulle försämra möjligheterna att uppnå
de trafikpolitiska målen. Tvärtom -
betonar de - torde beställarfunktionen
inom Vägverket, genom bolagisering av
produktionsdivisionen, snabbare
förbättra sina rutiner och höja sin
kompetens. Därmed kan upphandlingen
effektiviseras och de trafikpolitiska
målsättningarna främjas, inte äventyras
såsom regeringen befarar.

Motion T28 (m) innehåller tre
yrkanden.

Det första yrkandet är att riksdagen
avslår regeringens förslag i enlighet
med vad som anförs i motionen.
Motionären erinrar om att Vägverket på
senare år utsatt sin
produktionsverksamhet för en successivt
ökande konkurrens. Härigenom, och tack
vare riksdagsbeslutet om bolagisering
av denna verksamhet, har
produktionsdivisionen rationaliserats -
med besparingar på ca 1 miljard kronor
per år som följd. Motionären betonar
att en bolagisering av
produktionsverksamheten medför flera
fördelar. Den största och tydligaste är
att verksamheten därmed ges samma
spelregler som konkurrenterna har. En
annan fördel är att både Vägverket, som
beställare, och produktionsbolaget, som
utförare, får större trovärdighet på
marknaden. Därigenom gynnas
konkurrensen. Driftsformer som kan
misstänkliggöra samspelet mellan
beställare och entreprenör hotar att på
sikt sätta konkurrensen ur spel.

Enligt det andra yrkandet i motion T28
(m) bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna vad i motionen
anförts om möjligheten att skjuta på
tidpunkten för en bolagisering.
Motionären framhåller att 1994 års
riksdagsbeslut var tydligt. Om
riksdagen nu upphäver det beslutet - i
enlighet med regeringens förslag -
skapas ovisshet om framtiden, eftersom
regeringen ingenting säger om någon
senare tidpunkt, än den av riksdagen
fastställda, för bolagiseringen. En
tidpunkt måste anges för att ge berörd
personal möjlighet att arbeta mot ett
bestämt mål. Därmed kan också göras
tydligt i vilken takt
konkurrensutsättningen skall ske.

Det tredje yrkandet i motionen är att
riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om en
privatisering av det framtida bolaget.
Motionären framhåller att det inte
finns några motiv för att låta staten
äga en fullt konkurrensutsatt
verksamhet, som bedrivs på
marknadsmässiga villkor. Den
långsiktigt bästa lösningen för en
bolagiserad produktionsverksamhet är
därför en privatisering.

6. Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens och
Vägverkets uppfattning att det inte
finns förutsättningar att redan nu
genomföra en bolagisering av Vägverkets
produktionsdivision. Om så sker kan de
trafikpolitiska målen äventyras,
eftersom Vägverkets kompetens som
beställare av väghållningstjänster inte
är till fullo utvecklad. Härigenom
riskeras en försämrad väghållning med
negativa effekter för trafikanterna.
Som regeringen framhåller förutsätter
en bolagisering också att det nybildade
bolaget förses med ett eget kapital av
betydande omfattning och att staten
finansierar den till ca 1 miljard
kronor beräknade pensionsskuld som
upparbetats inom Vägverket.

Utskottet delar också regeringens
uppfattning att produktionsverksamheten
tills vidare bör bedrivas i
myndighetsform. Vägverket har, som
regeringen framhåller, de bemyndiganden
som erfordras för att skapa en modell
som utvecklar produktionen och kraven
på konkurrensneutralitet. Det ankommer
således på Vägverket att inom
myndighetsformens ram självt besluta om
bl.a. sin inre organisation. Vägverket
kan därmed självt anpassa sin
verksamhet till de trafikpolitiska
målen.

Mot bakgrund av det anförda
tillstyrker utskottet regeringens
förslag att riksdagen upphäver sitt
beslut om bolagisering av Vägverkets
produktionsdivision per den 1 januari
1996. Av utskottets ställningstagande
följer att motionsyrkandena om avslag
på propositionen avstyrks, liksom
motionsyrkandet om att regeringen bör
ange en alternativ tidpunkt för
bolagisering av produktionsdivisionen.

Av vad utskottet anfört framgår vidare
att frågan om en privatisering av en
bolagiserad produktionsdivision torde
sakna aktualitet. Yrkande 3 i motion
T28 (m), som gäller den saken, avstyrks
därför.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande
Vägverkets produktionsdivision

att riksdagen med bifall till
regeringens förslag samt med avslag
på motionerna 1995/96:T28 yrkandena 1
och 2, 1995/96:T29 och 1995/96:T30
upphäver sitt beslut (prop.
1993/94:180, bet. TU32, rskr.

387) att godkänna att Vägverkets
produktionsdivision ombildas till ett
av staten helägt aktiebolag den 1
januari 1996,

res. 1 (m, c, fp)

2. beträffande privatisering av en
bolagiserad produktionsdivision

att riksdagen avslår motion
1995/96:T28 yrkande 3.

res. 2 (m, fp) - villk. 1

Stockholm den 7 december 1995

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

I beslutet har deltagit: Monica Öhman
(s), Per Westerberg (m), Jarl Lander
(s), Per Erik Granström (s), Krister
Örnfjäder (s), Hans Stenberg (s),
Birgitta Wistrand (m), Monica Green
(s), Karl-Erik Persson (v), Lena
Sandlin (s), Lars Björkman (m), Elisa
Abascal Reyes (mp), Christina Axelsson
(s), Claes-Göran Brandin (s), Ulla
Löfgren (m), Elving Andersson (c) och
Lennart Fremling (fp).

Reservationer

1. Vägverkets produktionsdivision (mom.
1)

Per Westerberg (m), Birgitta Wistrand
(m), Lars Björkman (m), Ulla Löfgren
(m), Elving Andersson (c) och Lennart
Fremling (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 6 börjar med Utskottet
delar och slutar med av
produktionsdivisionen bort ha följande
lydelse:

Utskottet är för sin del övertygat om
att Vägverkets produktionsverksamhet
bör bolagiseras snarast möjligt och
därmed utsättas för full konkurrens.
Härigenom uppstår vinster för såväl
staten som de enskilda trafikanterna.
Erfarenheten visar att bolagsformen
skapar effektivitet, rörlighet,
marknadsorientering och lönsamhet.
Utskottet kan inte se något som tyder
på att en bolagisering skulle försämra
möjligheterna att uppnå de
trafikpolitiska målen. Tvärtom torde
beställarfunktionen inom Vägverket,
genom bolagiseringen av
produktionsdivisionen, snabbare
förbättra sina rutiner och höja sin
kompetens. Därmed kan uppköpen bli mer
effektiva och snarare bättre verka för
att uppfylla de trafikpolitiska målen.

Med det anförda tillstyrker utskottet
motionsyrkandena om avslag på
propositionen och avstyrker regeringens
förslag.

Av praktiska skäl torde det inte vara
möjligt att genomföra bolagiseringen
redan till den 1 januari 1996. Så bör
emellertid ske så snart det är
praktiskt genomförbart. Regeringen bör
enligt utskottets mening under våren
1996 förelägga riksdagen förslag om en
annan tidpunkt under år 1996 för
bolagiseringen än den 1 januari.

Vad utskottet sålunda anfört - och som
torde tillgodose syftet med motion T28
(m) yrkande 2 - bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under
mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande Vägverkets
produktionsdivision

att riksdagen

dels med bifall till motionerna
1995/96:T28 yrkande 1, 1995/96:T29
och 1995/96:T30 avslår regeringens
förslag,

dels med anledning av motion
1995/96:T28 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

2. Privatisering av en bolagiserad
produktionsdivision (mom. 2)

Under förutsättning av bifall till
reservation 1

Per Westerberg (m), Birgitta Wistrand
(m), Lars Björkman (m), Ulla Löfgren
(m) och Lennart Fremling (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 6 börjar med Av vad och
slutar med avstyrks därför bort ha
följande lydelse:

Som framhålls i motion T28 (m) finns
det inga motiv för att en fullt
konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs
på marknadsmässiga villkor skall ägas
av staten. En privatisering ger
möjlighet till tillförsel av
riskvilligt kapital och utveckling av
verksamheten. För Vägverket leder det
till en renodling och koncentration på
upphandlingsverksamheten. Vidare
elimineras risken för att misstankar om
gynnande av den egna verksamheten
uppkommer. Vägverkets
produktionsdivision bör sålunda enligt
utskottets mening inte bara bolagiseras
utan också privatiseras.

Vad utskottet sålunda anfört - och som
innebär att motion T28 (m) yrkande 3
tillstyrks - bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under
mom. 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande privatisering av en
bolagiserad produktionsdivision

att riksdagen med bifall till motion
1995/96:T28 yrkande 3 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 1

Utskottet 2

1. Vägverkets huvuduppgifter och
organisation 2

2. 1994 års beslut om bolagisering av
Vägverkets

produktionsdivision 2

3. Vägverkets överväganden och
förslag 3

4. Regeringens överväganden och
förslag 3

5. Motionsförslag 5

6. Utskottets ställningstagande 6

Hemställan 6

Reservationer7

Gotab, Stockholm 1995