Utvecklingen av den ekonomiska styrningen

Betänkande 1999/2000:FiU13

Finansutskottets betänkande 1999/2000:FIU13

Utvecklingen av den ekonomiska styrningen (prop. 1999/2000:1)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1999/2000

FiU13

Sammanfattning

Regeringen redovisar i propositionen vissa
utgångspunkterna för det fortsatta
utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska
styrningen i staten. Det kommande utvecklingsarbetet
och analysen syftar i huvudsak till att få de olika
delarna i den ekonomiska styrningen att i ökad
utsträckning stödja varandra, bl.a. genom en
tydligare koppling mellan finansiell styrning och
resultatstyrning. I propositionen sägs att i en
budget som presenteras i termer av intäkter och
kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt
tillgångar och skulder kommer uppställda mål och
resultat att bättre kunna ställas i relation till
förbrukade resurser. Utskottet välkomnar ett
utvecklingsarbete med en sådan inriktning. Utskottet
redovisar härutöver i betänkandet några
utgångspunkter som ur ett riksdagsperspektiv är
särskilt angelägna att beakta i det fortsatta
arbetet. Vad utskottet anför i betänkandet om den
fortsatta utvecklingen av den ekonomiska styrningen
bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna. Som utskottet anför förutsätts den
parlamentariska referensgruppen löpande kunna följa
det fortsatta arbetet.

Regeringen aviserar i propositionen att resultatet
av den fortsatta analysen kommer att redovisas i en
rapport i departementsserien under våren 2000.
Regeringens slutsatser och förslag till framtida
utformning av den ekonomiska styrningen med
anledning av rapporten förutsätts därefter bli
föremål för riksdagens ställningstagande. Om det
anses lämpligt bör regeringen i vårpropositionen
kunna redovisa hur arbetet fortskrider. Tre
motionsyrkanden avstyrks av utskottet.

Till betänkandet fogas enx reservationer och ett
särskilt yttrande.

Inledning

Propositionens förslag

I proposition 1999/2000:1 Budgetpropositionen för
2000, i vad avser förslag till statsbudget,
finansplan m.m., föreslår regeringen

14. att riksdagen godkänner de riktlinjer för den
fortsatta utvecklingen av den ekonomiska styrningen
i staten som regeringen förordar (avsnitt 9.3).

Motionsyrkandena

1999/2000:Fi203 av Sonja Fransson (s) med förslag
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att återinföra
investeringsbudget.

1999/2000:Fi510 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) med
förslag

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om resultatbudgetering
och redovisning,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om införande av
modeller för Public Private Partnership.

Propositionen

I årsredovisning för staten 1998 (skr. 1998/99:150)
behandlades det arbete som bedrivits under de
senaste åren med utveckling av den ekonomiska
styrningen i staten, det utvecklingsbehov som finns
samt en rad principiella frågeställningar.
Regeringen återkommer nu med förslag till riktlinjer
för det fortsatta utvecklingsarbetet.

Förslagen till riktlinjer har diskuterats med den
parlamentariska referensgrupp som följer arbetet med
utveckling av den ekonomiska styrningen i staten.

Den ekonomiska styrningens främsta uppgift är att
vara ett verktyg för politikens förverkligande. Det
innebär att den måste skapa förutsättningar för

· god kontroll av statens finanser,

·

· resursfördelning i enlighet med politiska
prioriteringar, samt

·

· hög produktivitet och effektivitet i användandet
av statens resurser.

·

Regeringen har i budgetpropositionen för 1998 (prop.
1997/98:1) angett att den ekonomiska styrningen i
staten omfattar såväl planering som uppföljning och
utvärdering, och såväl finansiell styrning som
resultatstyrning.

Finansiell styrning avser de delar av den
ekonomiska styrningen som är inriktade på de
resurser som används i verksamheten, medan
resultatstyrning avser de delar av den ekonomiska
styrningen som är inriktade på de prestationer och
effekter som blir resultatet av verksamheten.

I samma proposition betonade regeringen att
resultatstyrningen och den finansiella styrningen
måste stödja varandra om den ekonomiska styrningen
skall bli effektiv.

Utvecklingsbehov

De senaste årens utvecklingsarbete har bidragit till
att långsiktigt förbättra den ekonomiska styrningen
i staten. Bland annat har den reformerade
budgetprocessen skapat förutsättningar för ökad
budgetdisciplin. Utvecklingen av den statliga
redovisningsmodellen, myndigheternas
årsredovisningar och årsredovisningen för staten har
vidare bidragit till att förbättra
uppföljningsinformationen på olika nivåer i staten.
Samtidigt finns det områden inom vilka det finns ett
fortsatt utvecklingsbehov som hänger samman med
bl.a. två förhållanden.

För det första har enskilda delar i den ekonomiska
styrningen getts stort utrymme i utvecklingsarbetet,
medan samverkan mellan delarna har fått mindre
uppmärksamhet.

För det andra har styrningen av myndigheterna getts
stort utrymme i utvecklingsarbetet, medan
verksamhetsperspektivet har fått mindre
uppmärksamhet.

Mot den bakgrunden är målen för utvecklingsarbetet
bl.a. att förbättra möjligheterna att

q utifrån statsbudgeten få en god bild av den
statliga ekonomin,

q

· relatera den budgeterade resursförbrukningen till
fastställda mål så att prioriteringsdiskussioner
underlättas,

·

· ställa resultatet av en verksamhet mot de resurser
som förbrukats inom verksamheten.

·

.

Regeringen föreslår följande utgångspunkter för
utvecklingsarbetet:

· Statsbudgeten skall kunna presenteras i termer av
intäkter och kostnader, inbetalningar och
utbetalningar samt tillgångar och skulder.

·

· I statsbudgeten skall utöver mål även
kostnadsramar föreslås för statlig verksamhet.

·

· Styrningen av enskilda myndigheter och deras
sakverksamheter skall verksamhetsanpassas.

·

Regeringen avser att ytterligare fördjupa analysen
av hur den ekonomiska styrningen skall kunna
utvecklas i enlighet med de redovisade
utgångspunkterna för arbetet. Resultatet av
analysen, som bl.a. kommer att redovisas i en
rapport i departementsserien, kommer att ges en bred
förankring i förvaltningen.

Regeringen kommer fortlöpande att informera den
parlamentariska referensgruppen om
utvecklingsarbetet.

Principer för budgetering och redovisning

För närvarande är anslag för förvaltningsändamål och
investeringar inkomst- och utgiftsmässiga i
statsbudgeten, medan transfereringar m.m.
presenteras enligt kassamässiga principer. I
redovisningen baseras olika dokument på olika
principer. Myndigheternas årsredovisningar och
årsredovisningen för staten är uttryckta i termer av
intäkter och kostnader, in- och utbetalningar samt
tillgångar och skulder. Redovisningen mot anslag och
inkomsttitlar i statsbudgeten är däremot uttryckt i
termer av inbetalningar och utbetalningar respektive
inkomster och utgifter beroende på vilken grund
budgeten beslutats.

Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att
principerna för statsbudgeten bör ändras så att
budgeteringen och redovisningen konsekvent kan
uttryckas i termer av intäkter och kostnader,
inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och
skulder.

En budgetering som uppfyller dessa krav gör det
möjligt att presentera utvecklingen av den statliga
ekonomin på ett bättre sätt. En resultatbudget kan
upprättas som visar resursförbrukning och
resurstillskott, en finansieringsbudget kan
upprättas som visar betalningsflöden mellan staten
och övriga samhällssektorer, en balansbudget kan
upprättas som visar förändringar i statens
tillgångar och skulder, en driftsbudget kan
upprättas som visar kostnader för olika verksamheter
och en investeringsbudget kan upprättas som
komplement till finansieringsbudgeten.

Budgeteringens och redovisningens avgränsning

Budgeteringens och redovisningens avgränsning
handlar om hur staten avgränsas i de olika budget-
och redovisningsdokumenten.

För närvarande tillämpas olika avgränsningar av
staten i olika dokument. Statsbudgeten och
redovisningen mot statsbudgeten omfattar de statliga
verksamheter som anslagsfinansieras.
Årsredovisningen för staten omfattar både
anslagsfinansierad verksamhet och verksamhet som
finansieras på annat sätt. Därmed kompliceras
presentationen av den statliga ekonomin och
sambandet mellan olika dokument blir oklart.

Utgångspunkten för val av den framtida
avgränsningen bör vara att budgeten och
redovisningen skall omfatta alla delar av den
statliga verksamheten som det är relevant att beakta
i budgetprocessen.

Budgeteringens och redovisningens presentation

Budgeteringens och redovisningens presentation
handlar om vilka indelningar som görs av
informationen.

För närvarande innehåller budget- och
redovisningsdokumenten en blandning av
verksamhetsmässiga och organisatoriska indelningar.

Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att
budgeten på ett mera renodlat sätt bör presenteras i
en verksamhetsmässig och en organisatorisk
indelning.

Mål och ekonomiska ramar för verksamheter

Budgetering enligt de principer som presenteras ovan
möjliggör förbättrad koppling mellan finansiell
styrning och resultatstyrning.

En viktig förutsättning för en sådan koppling är
den översyn av mål och målstrukturer som regeringen
aviserade i budgetpropositionen för 1999 (prop.
1998/99:1, volym 1, s. 150) och som skall genomföras
under åren 1999 och 2000. Denna s.k. tvåårsöversyn
lägger grunden för en verksamhetsindelning i
statsbudgeten.

Utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att
statsbudgeten skall innehålla förslag till såväl mål
som kostnadsramar för den statliga verksamheten. När
det gäller resultatstyrningen av enskilda
myndigheter är regeringens inriktning att
verksamhetsanpassningen måste öka, dvs. att målen
måste anpassas till vad som är mest lämpligt med
avseende på förutsättningarna för den enskilda
verksamheten.

Målöversynen

När översynen är avslutad i december år 2000 bör det
också finnas uttalade strategier för hur målen skall
följas upp och utvärderas. Detta för att bl.a.
säkerställa att resultatinformationen till riksdagen
förbättras.

Resultatet av översynen av mål och målstrukturer
kommer att märkas successivt i kommande
budgetpropositioner. Förändringar i resultatinforma-
tionen till riksdagen dröjer ytterligare två år.

Motionerna

I motion Fi510 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) hävdas
(yrkande 7) att för att den nya budgetprocessen och
systemet med utgiftstak skall fungera väl krävs en
övergång till resultatbudgetering och
resultatredovisning. Investeringar skall kunna
beslutas och genomföras utan att undantränga löpande
driftskostnader eller tvärtom. Statens budget måste
kunna följas upp genom en redovisning i samma
termer. Det är angeläget att kapitalkostnader kan
mätas och redovisas löpande.

Vidare yrkas att modeller för Public Private
Partnership (PPP) införs, där fristående aktörer
tecknar avtal med staten om anläggning, drift och
underhåll av exempelvis vägsträckor eller broar men
lika gärna andra anläggningar och verksamheter
(yrkande 8).

I motion Fi203 av Sonja Fransson (s) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att återinföra
investeringsbudget. En särskild investeringsbudget
bör införas vid sidan av driftsbudgeten och
tillföras medel i tider av överskott. Medlen bör
användas för investeringar i infrastruktur.

Utskottet

Den ekonomiska styrningen

Inledning

Regeringen redovisar i propositionen
vissautgångspunkterna för det fortsatta
utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska
styrningen i staten. som initierats inom
regeringskansliet.Detta utvecklingsarbete bör ses
som en fortsättning av det arbete som pågått under
den senaste tioårsperioden. Den reformerade
budgetprocessen och utvecklingen av den statliga
redovisningen har skapat förutsättningar för större
överskådlighet, mer rationella beslut och bättre
uppföljningsinstrument. Dessa erfarenheter bör vara
utgångspunktern för det fortsatta arbetet. Det
kommande utvecklingsarbetet och den kommande
analysen syftar i huvudsak till att få de olika
delarna i den ekonomiska styrningen att i ökad
utsträckning stödja varandra, bl.a. genom en
tydligare koppling mellan finansiell styrning och
resultatstyrning. I propositionen sägs att i en
budget som presenteras i termer av intäkter och
kostnader, inbetalningar och utbetalningar samt
tillgångar och skulder kommer uppställda mål och
resultat att bättre kunna ställas i relation till
förbrukade resurser. Utskottet välkomnar ett
utvecklingsarbete med en sådan inriktning.

Regeringen aviserar i propositionen att resultatet
av den fortsatta analysen kommer att redovisas i en
rapport i departementsserien under våren 2000.
Utskottet vill mot bakgrund av detta redovisa några
utgångspunkter, som ur ett riksdagsperspektiv, det
är särskilt angeläget iatt beakta i det fortsatta
arbetet. Utskottet vill också erinra om det
angelägnaframhålla att det även fortsättningsvis är
angeläget i att den parlamentariska referensgrupp
som utsetts att följa arbetet löpandehålls väl
informerad om hur utvecklingsarbetet
framfortskrider.

Utskottet vill först som en allmän bakgrund till
sitt ställningstagande redovisa något om
redovisningsprinciperna samt kort beskriva dengöra
vissa internationella utvecklingen. jämförelser.

Redovisningsprinciper

Man brukar tala om i huvudsak tre olika baser för
redovisningen.

· Kassamässig bas (eng. cash basis), där de
ekonomiska händelserna registreras när de betalas.
Det innebär att nettoutfallet på anslag och
inkomsttitlar (saldot) helt motsvarar statens
lånebehov.

·

· Utgiftsmässig/inkomstmässig bas (eng. modified
accrual basis), där de ekonomiska händelserna
registreras när de uppstår oavsett när de betalas.
Det innebär att anslaget avräknas när en myndighet
tagit emot en vara eller tjänst och kan fastställa
hur mycket den är skyldig även om utbetalningen
görs först senare. Anslaget kommer därmed snarare
att avse anskaffningen av resurser än betalningen.
Det uppstår ett tidsmässigt glapp mellan
anskaffning och utbetalning som gör att nettot
mellan inkomsterna och anslagsutfallet inte exakt
motsvarar lånebehovet. Om detta glapp inte
varierar alltför mycket över åren kommer
nettoutfallet att i det närmaste motsvara
lånebehovet.

·

· Kostnadsmässig/intäktsmässig bas (eng. full
accrual basis), där registrering sker när den
faktiska förbrukningen av resurserna sker och
inkomster förs till det år de hör.
Anskaffningskostnaden för anläggningstillgångar
fördelas med hjälp av avskrivningar över ett antal
år som motsvarar den ekonomiska livslängden. I ett
privat företag är det naturligt att jämföra årets
intäkter med de kostnader som hänför sig till
året. Det ger en indikation på att prissättningen
är riktig på de varor och tjänster som produceras
och säljs av företaget.

·

Det kan konstateras att alla tre redovisningsbaserna
sammanfaller på tillräckligt lång sikt. Då kommer
utbetalningar, nettoutgifter och nettokostnader att
uppgå till samma belopp. Problemet är att dela upp
de ekonomiska skeendena i perioder - ju kortare
desto svårare.

Internationell jämförelse

I de flesta länder är statsbudgeten utformad efter
vissa grundläggande principer nämligen:

· Fullständighetsprincipen - budgeten skall
omfatta hela den statliga verksamheten, inga
verksamheter redovisas vid sidan av budgeten,

·

· bruttoprincipen - inkomster tas upp för sig på
inkomstsidan och utgifterna för sig på
utgiftssidan,

·

· kassaprincipen - inkomster och utgifter tas upp
när de betalas.

·

I praktiken görs dock ofta avsteg från dessa
principer. Statsbudgetens struktur och principer är
vanligtvis styrande för redovisningen på anslag och
inkomsttitlar. I flera länder pågår en utveckling av
redovisningen som bättre återspeglar
resursförbrukningen i olika verksamheter. Så har
skett även i Sverige på myndighetsnivå genom den nya
redovisningsmodell som tillämpas sedan 1993. Dessa
förändringar har hittills inte föranlett några
större förändringar av principerna för
statsbudgeten. I ett fåtal länder (Nya Zeeland,
Australien, Storbritannien och i viss mån Island)
har man även ändrat principerna för statsbudgeten
som en följd av ändrade redovisningsprinciper på
myndighetsnivå. I andra länder (Danmark, USA,
Kanada, m.fl.) försöker man kombinera en utgifts-
eller kostnadsbaserad redovisning i verksamheten med
en kassamässig statsbudget.

Utvecklingstendenserna internationellt visar att
redovisningen alltmer renodlas mot kostnads- och
kassamässiga principer. En annan utvecklingstendens
är att uppställda mål och resultat bättre skall
kunna ställas i relation till förbrukade resurser.

Riksdagens behandling av budgeten baserad på nya
budgeteringsprinciper

Den reformerade budgetprocessen som tillämpats sedan
hösten 1996 har inneburit en mer överskådlig och
konsekvent hantering av budgetfrågorna i riksdagen.
Genom att fastställa de budgetpolitiska målen i
saldorelaterade termer och som finansiellt sparande
samt i form av ett treårigt utgiftstak fördelat på
ettåriga ramar för utgiftsområden har
budgetpolitiken givits en övergripande inriktning
som direkt kan knytas till statsbudgetens omfattning
och den statliga verksamhetens inriktning i
väsentliga avseenden. Målen kan också ställas i
relation till de s.k. Maastrichtkriterierna om
finansiellt sparande och som statsskuld i relation
till bruttonationalprodukten. Inte minst
betydelsefullt har varit att innefatta i budgeten
viss in- och utlåningsverksamhet i
Riksgäldskontoret. Det har gjort att begreppet
budgetsaldo blivit liktydigt med statligt
upplåningsbehov och därmed fått en tydlig koppling
till statsskuldens förändring. Ett starkt motiv för
att inrätta och bedriva verksamheter vid sidan av
budgeten har därmed försvunnit. Likaså har den ökade
graden av bruttoredovisning lett till att nästan all
statlig verksamhet blir föremål för en årlig budget-
prövning där olika utgiftsanspråk ställs mot
varandra samtidigt och därmed blir en del av den
politiska beslutsprocessen i riksdagen.

I den beslutsordning som tillämpades före 1996
behandlades de övergripande frågorna i form av s.k.
riktlinjer för budgetregleringen. Regeringen
redovisade och lade fram förslag till sådana i de
preliminära och reviderade finansplanerna. Partierna
svarade med att ange motsvarande riktlinjer i sina
ekonomisk-politiska partimotioner. Riktlinjerna
kunde vara mycket allmänt hållna eller på enstaka
punkter vara mycket specifika men de hade ingen
formell koppling till statsbudgeten och än mindre
till finansiella frågor som t.ex. upplåningsbehov
och statsskuldens utveckling. De beslut om de
budgetpolitiska riktlinjerna som fattades som ett
resultat av finansdebatterna i mars hade mycket
liten styrande verkan på de följande budgetpolitiska
besluten i riksdagen eller för arbetet i
Regeringskansliet.

Det hände till och med vid några tillfällen på
1970- och 1980-talen att regeringen led nederlag i
riksdagen på de budgetpolitiska riktlinjerna, men
detta hade på intet sätt någon inverkan på besluten
om statsbudgeten som fattades därefter. Våren 1976
förlorade den socialdemokratiska regeringen med
lottens hjälp omröstningen om riktlinjerna (se prot.
1975/76:80 resp. 148), och våren 1982 avstod
Moderaterna från att stödja Fälldins tredje regering
vilket fick till följd att de socialdemokratiska
riktlinjerna för budgetregleringen (FiU:s bet.
1981/82:20 s. 74) med Vänsterpartiets hjälp vann
riksdagens stöd. I dag skulle ett motsvarande
nederlag ha inneburit att regeringens förmåga att få
igenom sin budget allvarligt skulle ha ifrågasatts
och sannolikt skulle regeringen ha varit tvungen att
avgå.

Sett mot denna bakgrund har således riksdagens
politiska inflytande över de övergripande frågorna i
budgetprocessen ökat. I frågor på anslagsnivå har
riksdagens inflytande alltid varit, och är alltjämt,
stort. Detta kommer till uttryck i särskilt hög grad
på vissa områden och har sin grund i regerings-
formens bestämmelser att statens medel ej får
användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (RF
9:2) och att riksdagen anvisar anslag till angivna
ändamål (RF 9:3 första stycket).

Det är således entydigt att de övergripande beslut
som riksdagen numera fattar om statsbudgetens
inriktning och omfattning har en tydlig och klar
koppling både till den politiska debatten för att
tydliggöra de skillnader som där finns och till
statsbudgeten med dess styrning av den statliga
verksamheten. Att ett parti föreslår en annan nivå
på utgiftstaket är samtidigt ett uttryck för en
annan politisk inriktning och ambitionsnivå. Det är
dessutom uppenbart att partiernas budgetalternativ
numera utformas efter striktare principer
beträffande förslagens finansiering än tidigare. Det
är naturligtvis möjligt att gå vidare och utveckla
besluts- och styrformerna ytterligare. Regeringens
förslag i budgetpropositionen om ekonomisk styrning
kan ses som ett steg i en sådan riktning. Det är
emellertid enligt utskottets mening viktigt att
omsorg också ägnas åt att överväga på vilket sätt
riksdagens arbete påverkas av förändringarna samt
hur riksdagens inflytande kan utvecklas och stärkas
i dessa avseenden.

Regeringen säger i årets budgetproposition att
utgångspunkten för utvecklingsarbetet är att
principerna för statsbudgeten bör ändras så att
budgeteringen och redovisningen konsekvent kan
uttryckas i termer av intäkter och kostnader,
inbetalningar och utbetalningar samt tillgångar och
skulder. En budgetering som uppfyller dessa krav gör
det möjligt att presentera utvecklingen av den
statliga ekonomin på ett bättre sätt. En
resultatbudget kan upprättas som visar
resursförbrukning och resurstillskott, en
finansieringsbudget kan upprättas som visar
betalningsflöden mellan staten och övriga
samhällssektorer, en balansbudget kan upprättas som
visar förändringar i statens tillgångar och skulder,
en driftsbudget kan upprättas som visar kostnader
för olika verksamheter och en investeringsbudget kan
upprättas som komplement till finansieringsbudgeten.

Informationen till riksdagen blir på detta sätt mer
omfattande och heltäckande, men det finns en risk
för att den också blir mer komplex och
svåröverskådlig. När riksdagen i dag tar ställning
till budgeten och anslagen kan den om den finner det
lämpligt företa ändringar av anslagen. Av dessa
förändringar framgår direkt också hur
utgiftsramarna, den statliga budgetens omfattning
och det statliga lånebehovet och statsskulden
förändras.

Om riksdagen i framtiden skall ta ställning till
resultatbudgetar, finansieringsbudgetar, balans- och
driftsbudgetar samt investeringsbudgetar kräver
detta andra typer av beslut av riksdagen än i dag då
man begränsar sig till att ta ställning till de
poster som riksdagen direkt kan besluta om. Om ett
parti i dag anser att det statliga åtagandet i
samhället totalt sett bör minskas kan detta
uttryckas i form av ett sänkt utgiftstak. Om ett
parti vill öka byggandet av motorvägar eller
förändra det familjepolitiska stödet är det relativt
enkelt att anvisa medel för detta och det framgår
tydligt av riksdagens beslutsprocess hur dessa
förslag påverkar den statliga budgeten, hur det slår
på utgifterna och inkomsterna samt på det statliga
lånebehovet. Det kan möjligen bli svårare att få
överblick över sådana förändringar i termer av
resultatbudgetar, finansieringsbudgetar, balans- och
driftsbudgetar samt investeringsbudgetar. Det kommer
sannolikt också att ställa större krav på partierna
och de enskilda ledamöterna om de, under de två
veckor motionstiden löper, skall kunna utarbeta sina
budgetalternativ i sådana termer. Det är dock enligt
utskottet angeläget att riksdagen inte återgår till
att diskutera och besluta om frågor kring budgeten i
allmänna termer utan att dessa beslut direkt kopplas
till budgeten. Utskottet förutsätter att man inom
riksdagen analyserar hur de föreslagna
förändringarna kommer att påverka riksdagens
beredning och beslutsfattande kring budgetfrågorna.
Det är naturligt att dessa frågor t.ex.
uppmärksammas av den inom riksdagen utsedda
riksdagskommittén. Vidare vill utskottet erinra om
att man inom den parlamentariska referensgrupp som
knutits till det s.k. VESTA-projektet följer arbetet
med utvecklingen av den ekonomiska styrningen.

Tyvärr finns det inte något parlament i världen som
kan tjäna som förebild för hur riksdagen skulle
kunna hantera en budget i ett kostnads- och
intäktsbaserat system. I det fåtal länder där sådana
system har införts ägnar inte parlamentet
budgetbehandlingen något större intresse. Det
förekommer t.ex. inte att parlamentet ändrar i
regeringens förslag. Det är inte heller ovanligt att
budgetförslaget lämnas så sent att parlamentets
expediering kan ske först några månader in på det
nya budgetåret.

Effekter på skatter och transfereringar av en
kostnads- och intäktsmässig redovisning

Skatterna är den dominerande inkomstkällan för
statsbudgeten och transfereringarna svarar för
huvuddelen av utgifterna. Inkomsterna är i dag
huvudsakligen redovisade i kassamässiga termer men
det finns även vissa inkomsttitlar som redovisas
intäktsmässigt fastän med något års eftersläpning.
Att göra redovisningen av inkomsterna helt i form av
intäkter kräver att skatterna periodiseras till det
inkomstår som de rätteligen tillhör. För en
periodisering krävs att de skattskyldiga lämnar
deklarationer och att taxeringen fastställs. Först
därefter kan en intäktsmässig redovisning göras av
inkomsterna. Taxeringsutfallet föreligger inte
förrän sent året efter inkomståret och därefter sker
ytterligare skatteinbetalningar hänförliga till
inkomståret. Det finns således en risk att en
intäktsmässig redovisning påtagligt skulle försämra
möjligheterna att redovisa budgetutfallet tidigt
året efter inkomståret, t.ex. i vårpropositionen. En
sådan redovisning skulle således i hög grad bygga på
prognosuppgifter. Med tanke på de svårigheter som
föreligger att beräkna inkomsterna är detta inte
tillfredsställande. Motsvarande svårigheter
föreligger för de transfereringar som är relaterade
till taxerade inkomster, t.ex. bostadsbidragen. Det
kan nämnas att i Storbritannien, som tillhör de
länder som utvecklat budgeteringen och redovisningen
längst i dessa avseenden, är inkomsterna alltjämt
kassamässiga.

De närmare effekterna av en övergång till intäkts-
och kostnadsmässig redovisning av skatter och
transfereringar bör således enligt utskottets mening
belysas i det fortsatta utredningsarbetet.

Konsekvenser för riksdagens beslut om större
investeringar

Ett utgiftsmässigt betydelsefullt område är de
statliga investeringarna. För de investeringar som
görs av myndigheterna för förvaltningsändamål finns
redan i dag lösningar som innebär en fördelning av
kapitalkostnaderna efter ekonomisk livslängd. Men
för övriga investeringar, som större
infrastrukturella investeringar och
försvarsinvesteringar, behöver olika beslutsmodeller
utarbetas, inte minst därför att riksdagen under
årens lopp uttryckt ett betydande intresse för att
kunna utöva sitt inflytande och sin finansmakt i
dessa frågor.

Större infrastrukturinvesteringar liksom
försvarsinvesteringar får betydande effekter just de
år de genomförs, statsfinansiellt och för
utnyttjandet av finansiella och reala resurser.
Detta kommer bättre till uttryck i en budget i
utgiftsmässiga termer som återspeglar anskaffningen
av resurser. Anslag i dessa termer anger också
omfattningen av de investeringar som riksdagen och
regeringen kan påverka när beslutet om investeringen
fattas. I en kostnadsmässig budget kommer
investeringarna att belasta anslagen under 10 till
25 år med avskrivningskostnader som riksdagen under
denna period inte kan påverka. För riksdagen blir
det således mindre intressant att ta ställning till
storleken på ett kostnadsbaserat anslag som
huvudsakligen belastas med avskrivningar. I en
budget redovisad i dessa termer är det i stället
finansierings- och investeringsbudgeten som blir
intressant att ta ställning till om man vill påverka
omfattningen under de år investeringen genomförs.

Det bör dock uppmärksammas att det, när det gäller
vissa infrastrukturinvesteringar och
försvarsinvesteringar, inte finns några lätt
identifierbara framtida intäkter eller minskade
produktionskostnader att bedöma investeringarna mot.
Det går inte att med sedvanlig nuvärdesberäkning av
framtida kapitalströmmar bedöma om investeringen bör
genomföras eller inte. Den är därför inte att
betrakta som en investering i företagsekonomisk
mening. Det är således inte lämpligt att en enskild
myndighet bedömer och tar ställning till
omfattningen av sådana investeringar. Det bör i
stället ankomma på regering och riksdag, som har att
bedöma och värdera effekterna i ett vidare
perspektiv, att fatta sådana beslut.

Nuvarande finansieringsmodell för denna typ av
investeringar med direkt avskrivning, till den del
den inte finansieras med monetära inkomster, innebär
att riksdagen vid varje beslutstillfälle kan besluta
om omfattningen och ändringar av investeringarnas
inriktning och göra prioriteringar mellan olika
ändamål och skatter. Om denna typ av investeringar
skall lånefinansieras eller ej blir därmed en fråga
om hur hela budgeten skall finansieras och vilka
budgetpolitiska mål som regering och riksdag vill
sätta upp för det finansiella sparandet. Att
bestämma att en viss typ av utgift skall finansieras
med en viss typ av lån kan med ett sådant synsätt
bli inoptimalt eller innebära en onödig restriktion
för statsskuldspolitiken. Det bör vara möjligt att
med den inriktning som regeringen föreslår skilja
beslutet om investeringarna från själva
finansieringen.

Övergripande budgetmässiga restriktioner

Ett av de mest centrala övergripande budgetpolitiska
restriktionerna i dag är utgiftstaket. Detta är en
självklar utgångspunkt för det fortsatta
utvecklingsarbetet. Utgiftstaket utgör en
restriktion på omfånget av den statliga verksamheten
och påverkar därför på längre sikt skatteuttagets
och lånebehovets storlek. En eventuell övergång till
ett kostnadstak - där bl.a. investeringarna
periodiseras efter ekonomisk livslängd - behöver
sannolikt inte försämra restriktionens långsiktiga
innebörd. Det nuvarande utgiftstaket har dock en
nära koppling till det andra budgetpolitiska mål som
riksdagen har fastställt och som innebär att det
finansiella sparandet i den offentliga sektorn skall
uppgå till en viss målsatt nivå. Beslut om
förändrade utgifter, som t.ex. nettoinvesteringar,
påverkar normalt både de takbegränsade utgifterna
och det finansiella sparandet. Detta samband kan
vara en styrka vid en analys av finanspolitikens
inriktning och vid fastställandet av de
budgetpolitiska målen. Självfallet bör man i detta
sammanhang uppmärksamma sambanden med andra
ekonomisk-politiska mål, som sysselsättningsmål och
sparmål, liksom möjligheterna att göra realistiska
prognoser. I det fortsatta utvecklingsarbetet bör
därför sambandet mellan restriktionen för statens
omfång och saldomålet analyseras närmare.

Behovet av ett begripligt och stabilt regelverk som
vårdas och övervakas

I en redovisning enligt kassamässiga eller
utgiftsmässiga principer är beloppen verifierbara
mot faktiska ekonomiska händelser som kan styrkas
med t.ex. fakturor. En redovisning av kostnader och
intäkter bygger på redovisningsprinciper som delvis
grundas på bedömningar och uppskattningar av belopp.
Detta gäller även resultaträkningar i företag, men i
staten finns vissa typer av händelser som är av
speciell karaktär, t.ex. skatter, bidragssystem,
infrastrukturinvesteringar, försvarsinvesteringar
och utlåning med subventionsinslag. Beräkningar av
t.ex. befarade förluster är naturligtvis alltid
osäkra men för staten måste särskilda principer
fastställas för exempelvis skatter och studielån.

En bokföring som inte enbart baseras på styrkta
belopp skulle kunna bli osäkrare och löpa större
risk att utsättas för godtycke. Det är därför
viktigt att entydiga principer fastställs för hur
kostnader och intäkter skall redovisas i specifika
fall. I privata företag bestäms sådana principer av
vad som följer av bokföringslagen och god
redovisningssed samt i viss mån av
skattelagstiftningen. Av ägarna utsedda revisorer
granskar att bokföringslagen och god redovisningssed
tillämpas. Skattemyndigheterna fastställer
taxeringen. Inom staten har skattelagstiftningen
inte samma betydelse, och rollfördelningen mellan
utfärdandet av normer (bokföringsförordningen) och
granskningen är inte lika tydlig. I Storbritannien
övervakas redovisningsprinciperna för den intäkts-
och kostnadsmässiga redovisningen av ett från
regeringen fristående revisionsorgan, National Audit
Office, som gör utlåtanden om hur principerna har
tillämpats.

Målstyrningen

Regeringen påbörjade hösten 1998 ett arbete med en
översyn av mål och målstrukturer inom samtliga
utgiftsområden. Projektet, som benämns två-
årsöversynen, syftar till att ta fram målstrukturer
för samtliga utgiftsområden byggda på samma
principer för hur mål formuleras och hur mål kopplas
till varandra mellan olika nivåer. När översynen är
avslutad i december år 2000 bör det också finnas
uttalade strategier för hur målen skall följas upp
och utvärderas. Detta för att bl.a. säkerställa att
resultatinformationen till riksdagen förbättras.
Utskottet vill framhålla det angelägna i att målen
görs mätbara och uppföljningsbara så att det blir
meningsfullt att ställa dessa i relation till
kostnaderna. Det är också av värde att målen
uttrycks i sådana termer att de kan utgöra
utgångspunkter för politiska prioriteringar och
diskussioner. Målen bör således inte vara alltför
vagt eller allmänt formulerade.

Utskottets ställningstagande till det fortsatta
utvecklingsarbetet

Utskottet anser att utvecklingsarbetet bör fortsätta
och i huvudsak följa den av regeringen föreslagna
inriktningen. Som utskottet anfört förutsätts den
parlamentariska referensgruppen löpande kunna följa
det fortsatta arbetet. Avsikten är att resultatet av
arbetet skall redovisas i en rapport i
departementsserien. Regeringens slutsatser och
förslag till framtida utformning av den ekonomiska
styrningen med anledning av rapporten förutsätts
därefter bli föremål för riksdagens
ställningstagande. Om det anses lämpligt bör
regeringen i vårpropositionen kunna redovisa hur
arbetet fortskrider.

Motionerna Fi203 (s) och Fi510 (fp) yrkande 7
avstyrks med det anförda av utskottet.

Alternativ finansiering av
infrastrukturprojekt

I motion Fi510 (fp) yrkas att modeller för s.k.
Public Private Partnership införs, där fristående
aktörer tecknar avtal med staten om anläggning,
drift och underhåll av exempelvis vägsträckor eller
broar men lika gärna andra anläggningar och
verksamheter.

Vägverket hävdar i en rapport (Alternativ till
anslagsfinansiering av väginvesteringar med
direktavskrivning, 981215 rev 990104) att Public
Private Partnership är en finansieringslösning som,
åtminstone på kort sikt, skulle kunna ge ökat
handlingsutrymme för investeringar i infrastruktur.
Det är en metod som introducerats i England och som
fått efterföljd i bl.a. Finland. Tanken är att den
privata sektorn, i form av konsortier,
tillhandahåller väghållningstjänster i stället för
att staten skall investera i infrastruktur.
Konsortierna får ersättning från väghållaren på
marknadsmässiga villkor efter den tjänst man
tillhandahåller, alternativt efter hur omfattande
trafiken är på vägen (skuggtullar). I England och
Finland hävdar vägmyndigheterna att man genom denna
upphandlingsform gjort besparingar på i
storleksordningen 15 %.

I årets budgetproposition (volym 12 utgiftsområde 22
Kommunikationer s. 29) erinrar regeringen om att man
redan i proposition 1996/97:53
Infrastrukturinriktning för framtida transporter
föreslog att anslagsmedel skulle kunna användas för
bidrag till samfinansieringsprojekt tillsammans med
privata intressenter. Regeringen anser det därför
angeläget att utreda om de möjligheter till
effektivitetsvinster som konstaterats i vissa andra
länder kan tas till vara även i Sverige. Regeringen
avser att noggrant gå igenom och överväga
möjligheter till alternativ finansiering av
infrastrukturprojekt. Regeringen avser att återkomma
till riksdagen för att inhämta de bemyndiganden som
krävs om något investeringsprojekt skall genomföras
med denna form av finansiering.

Trafikutskottet anför i sitt betänkande
1999/2000:TU1 att regeringens arbete bör bedrivas
skyndsamt och att slutsatserna skall redovisas för
riksdagen.

Finansutskottet vill för sin del framhålla att
finansieringsmetoden som motionärerna förespråkar
inte är en lösning på resursproblemet. Metoden i sig
ökar inte det samhällsekonomiska utrymmet för
infrastrukturinvesteringar. Investeringarna tar i
anspråk resurser antingen de finansieras över anslag
när de genomförs eller om de finansieras genom
avgifter alternativt amorteringar och räntekostnader
över en längre period när de utnyttjas. Som
utskottet framhållit ovan är frågan om hur denna typ
av investeringar skall finansieras en fråga om hur
hela budgeten skall finansieras och vilka
budgetpolitiska mål som regering och riksdag vill
sätta upp för det finansiella sparandet. Att
bestämma att en viss typ av utgift skall finansieras
med en sådan metod som motionärerna föreslår kan bli
inoptimalt för staten som helhet på längre sikt samt
innebära en onödig restriktion på
statsskuldspolitiken.

Det är däremot angeläget att investeringarna
genomförs så kostnadseffektivt som möjligt. Det
underlättas av att upphandlingen av tjänsterna sker
i konkurrens mellan olika byggentreprenörer och
genom att utnyttja upphandlingslagens bestämmelser.
Det är viktigt att man i detta sammanhang också
uppmärksammar effekterna på de långsiktiga
underhållskostnaderna.

Med hänvisning till vad utskottet redovisat
avstyrks motion Fi510 (fp) yrkande 8.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande den ekonomiska styrningen

att riksdagen med bifall till proposition 1999/2000:1
Förslag till statsbudget, finansplan m.m.
yrkande 14 samt med avslag på motionerna
1999/2000:Fi203 och 1999/2000:Fi510 yrkande 7
godkänner de riktlinjer för den fortsatta
utvecklingen av den ekonomiska styrningen i
staten som regeringen förordar,

2. beträffande alternativ finansiering av
infrastrukturprojekt

att riksdagen avslår motion 1999/2000:Fi510 yrkande 8.

res. (m, kd, fp)

Stockholm den 2 december 1999

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan
Bergqvist (s), Mats Odell (kd),
Bengt Silfverstrand (s), Lisbet
Calner (s), Lennart Hedquist (m),
Sonia Karlsson (s), Fredrik
Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s),
Siv Holma (v), Per Landgren (kd),
Anna Åkerhielm (m), Matz
Hammarström (mp), Lena Ek (c),
Gunnar Axén (m), Hans Hoff (s),
Marie Engström (v) och Bijan Fahimi
(fp).

Reservation

Alternativ finansiering av
infrastrukturprojekt (mom. 2) (m, kd, fp)

Mats Odell (kd), Lennart Hedquist (m), Fredrik
Reinfeldt (m), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm
(m), Gunnar Axén (m) och Bijan Fahimi (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som under
rubriken Alternativ finansiering av
infrastrukturprojekt börjar med "Finansutskottet
vill" och slutar med "yrkande 8" bort ha följande
lydelse:

Som framgår såväl av Vägverkets rapport som av
redovisningen i budgetpropositionen kan en
finansieringslösning som bygger på samfinansiering
med privata intressenter bidra till väsentliga
kostnadsminskningar för väghållningstjänster. I
England och i Finland har besparingar i
storleksordningen 15 % gjorts i förhållande till
andra upphandlingsformer. Belastningen på
statsbudgeten anpassas dessutom till hur tjänsten
utnyttjas och vid själva byggandet beaktas också de
framtida underhållskostnaderna. Sådana
finansieringsmodeller bör därför prövas av staten
vid exempelvis vägbyggande men bör också kunna
prövas i andra sammanhang.

Vad utskottet anfört med anledning av motion Fi510
(fp) yrkande 8 bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha
följande lydelse:

2. beträffande alternativ finansiering av
infrastrukturprojekt

att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Fi510 yrkande
8 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Den ekonomiska styrningen (mom. 1)
(m, kd, fp)

Mats Odell (kd), Lennart Hedquist (m), Fredrik
Reinfeldt (m), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm
(m), Gunnar Axén (m) och Bijan Fahimi (fp) anför:

På initiativ av finansutskottet har en
parlamentarisk referensgrupp kopplats till VESTA-
projektet. Inom ramen för denna grupps arbete har
givits stort utrymme åt riksdagens partier att följa
projektets arbete, men också åt att få framföra
substantiella förslag kring hur projektet skall
utvecklas framöver. Därvid har samtliga partier
givit sitt stöd åt utgångspunkten för arbetet.
Syftet är att budgeteringen och redovisningen i
staten konsekvent skall uttryckas i termer av
intäkter och kostnader, inbetalningar och
utbetalningar samt tillgångar och skulder. Detta för
att skapa jämförbarhet mellan de olika dokument som
underställs riksdagen samt underlätta för en
redovisningsmässigt mer riktig hantering av
resursförbrukning i staten och kostnadsföring av
bland annat olika former av investeringar.

Utskottsbetänkandets skrivningar kan ses som exempel
på svårigheter som en omläggning enligt ovanstående
riktlinjer kan komma att stöta på. Utan motsvarande
beskrivning av likartade problem till följd av
dagens budgeteringsprinciper blir framställningen
emellertid skev. Risken finns också att den tidigare
markerade enigheten kring projektet till följd av
denna skevhet kan komma att sättas i fråga.
Utskottsskrivningarna bör diskuteras inom ramen för
den parlamentariska referensgruppen i deras
fortsatta arbete.