Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 1999-2003 (skr.2003/04:104)

Betänkande 2004/05:FIU12

Finansutskottets betänkande2004/05:FIU12

Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 1999-2003 (skr.2003/04:104)

---

Sammanfattning
Regeringen lämnar varje vår sedan våren 2000 en skrivelse till riksdagen
om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten
i redovisningen ligger på det senaste året. Statsskulden förvaltas efter
riktlinjer som regeringen fastställer på hösten i november inför varje
budgetår. Målet för statsskuldsförvaltningen är att de långsiktiga
kostnaderna för statsskulden ska minimeras samtidigt som riskerna beaktas.
Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken
ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför funnit det
lämpligt att tillämpa fem-åriga rullande utvärderingsperioder. Årets
utvärdering omfattar därför perioden 1999-2003.
Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer
efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat:
Regeringens riktlinjer, Riksgäldskontorets strategiska beslut om delmål
och Riksgäldskontorets operativa förvaltning av statsskulden.
Utskottets utvärdering är koncentrerad till i första hand de två
förstnämnda övergripande nivåerna.
Tyngdpunkten i utvärderingen av regeringens riktlinjebeslut ligger på
sammansättningen av statsskulden och löptidsförkortningen av skulden
som gjordes under 2000. Regeringens beslut att långsiktigt minska
valutaskuldens andel av statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning
bedöms som väl motiverat av både kostnadsskäl och riskmässiga skäl. Den
tidigare differensen mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat
kraftigt och därmed är det av kostnadsskäl svårt att motivera en stor
skuld i utländsk valuta. Dessutom har riskerna med en stor valutaskuld
och förändringar i kronans växelkurs tydliggjorts under senare år.
Regeringens ambition att öka andelen realskuld motiveras främst av
riskmässiga skäl. Real upplåning bidrar enligt regeringen till att
diversifiera upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver
nominell kron- och valutaupplåning, vilket minskar risken i statsskulden.

Förkortningen av statsskuldens löptid från 3,0 till 2,7 år som gjordes
2000 tycks ha gjorts i ett gynnsamt läge och indikativa beräkningar
tyder på kostnadsbesparingar och att risken endast ökat marginellt.
Utskottet har utifrån vad som redovisas i skrivelsen inte några
invändningar mot regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen.
Som utskottet framhållit vid ett flertal tillfällen borde dock underlaget
för utvärderingen av regeringens egna beslut kunna utvecklas vidare.

Vad gäller Riksgäldskontorets beslut på den strategiska nivån bedöms
besluten om amorteringstakten i valutaskulden, löptiden i den nominella
skulden och valutasammansättningen i riktmärket för valutaskulden som
välgrundade och uppsatta mål har uppnåtts.
Riksgäldskontoret har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländsk
valuta jämfört med de alternativa upplåningsformer som står till buds.

Riksgäldskontorets operativa hantering inom ramen för målen bedöms av
regeringen ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella och
reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för
verksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts.

Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen. Utskottet vill dock
i likhet med tidigare år framhålla vikten av att utvärderingsmetoderna
utvecklas. Utskottets helhetsintryck av verksamheten ger ingen anledning
till kritik mot Riksgäldskontoret och de resultat som uppnåtts. Utskottet
finner därför liksom regeringen att Riksgäldskontoret förvaltat skulden
i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen.
De amorteringsbeslut som fattats av Riksgäldskontorets styrelse har
varit rimliga och välgrundade, både ur kostnads- och risksynpunkt.
Den strategiska valutapositionen i dollar som Riksgäldskontoret tog i
slutet av 2000 utvecklades i den riktning som avsågs och en vinst
motsvarande ca 4,5 miljarder kronor hade realiserats när positionen
avvecklades under 2003. Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket
för valutaskulden, som gjordes under 2000, har sammantaget inneburit en
kostnadsbesparing på ca 600 miljoner kronor under den senaste fyraårsperioden.

Under utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen i
upplåningen från privatmarknaden till ca 1,3 miljarder kronor. Då även
samtliga låneinstrument inklusive Riksgäldsspar uppvisade positivt
resultat för utvärderingsperioden bedöms målet för privatmarknadsupplåning
vara uppfyllt. En motion om att avskaffa Riksgäldsspar avstyrks av
utskottet.
Till betänkandet har fogats en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för
statsskuldsförvaltningen
Riksdagen godkänner vad utskottet anför om regeringens beslut om
riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Därmed lägger
riksdagen skrivelse 2003/04:104 i denna del till handlingarna.

2. Riksgäldskontorets beslut om upplåning och skuldförvaltning
Riksdagen godkänner vad utskottet anför om Riksgäldskontorets strategiska
och operativa beslut om upplåning och skuldförvaltning. Därmed avslår
riksdagen motion 2003/04:Fi32 och lägger skrivelse 2003/04:104 i denna
del till handlingarna.
Reservation (m)

Stockholm den 12 oktober 2004
På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg
(s), Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell
Nordström (s), Mats Odell (kd), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s),
Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Roger Tiefensee (c), Hans Hoff
(s), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Tommy Ternemar (s), Cecilia
Widegren (m) och Gunnar Nordmark (fp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Regeringen lämnar varje vår sedan våren 2000 en skrivelse till riksdagen
om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten
i redovisningen ligger på det senaste året. Statsskulden förvaltas efter
riktlinjer som regeringen fastställer på hösten i november inför varje
budgetår. Förslag till riktlinjer lämnas av Riksgäldskontoret till
regeringen senast den 1 oktober. Målet för statsskuldsförvaltningen är
att de långsiktiga kostnaderna för statsskulden ska minimeras samtidigt
som riskerna beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som
penningpolitiken ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför
funnit det lämpligt att tillämpa femåriga rullande utvärderingsperioder.
Årets utvärdering omfattar därför perioden 1999-2003.
En motion har väckts i ärendet.
Bakgrund
I regeringens riktlinjer anges Riksgäldskontorets handlingsutrymme för
hanteringen av statsskuldsfrågorna. Senast i februari lämnar Riksgäldskontoret
sin berättelse om hur förvaltningen av statsskulden har genomförts under
det senaste verksamhetsåret. Berättelsen utgör underlaget för regeringens
skrivelse till riksdagen som ska lämnas senast den 25 april. Tanken är
att de uttalanden som riksdagen eventuellt gör med anledning av skrivelsen
ska kunna beaktas vid utformningen av riktlinjerna för nästa år. Normalt
har skrivelsen behandlats av riksdagen under våren men våren 2004
redovisades skrivelsen i propositionsförteckningen bland de ärenden som
riksdagen förväntades behandla först till hösten. Riksdagens behandling
av skrivelsen beräknas vara avslutad före den 15 november då regeringen
avser att utfärda sina riktlinjer för statsskuldsförvaltningen för 2005
och efterföljande år.
Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer
efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat.

Regeringen anger riktlinjer för statsskuldens sammansättning, genomsnittliga
löptid och förfalloprofil.
Riksgäldskontorets styrelse ansvarar för att det övergripande målet och
riktlinjerna omsätts i riktmärken och delmål. Det är Riksgäldskontorets
strategiska beslut.
Riksgäldskontoret ansvarar sedan för den operativa förvaltningen.
Utskottets utvärdering är uppdelad på två nivåer: regeringens beslut om
riktlinjer och Riksgäldskontorets strategiska beslut och operativa
förvaltning av statsskulden.

Utskottets överväganden
Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för
statsskuldsförvaltningen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet har utifrån vad som redovisas i skrivelsen inte några
invändningar mot regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen.
Som utskottet framhållit vid ett flertal tillfällen borde dock underlaget
för utvärderingen av regeringens egna beslut kunna utvecklas vidare.

Skrivelsen
Sammanfattning av regeringens beslut om riktlinjerna
Regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning har ett
fler-årigt tidsperspektiv i syfte att skapa förutsättningar för
långsiktighet och förutsägbarhet i statsskuldspolitiken. Regeringens
riktlinjebeslut för 2003 omfattade åren 2003-2005, men riktlinjerna för
2004 och 2005 var preliminära. Riktlinjebeslutet löd sammanfattningsvis
som följer:
Valutaskulden ska amorteras med 25 miljarder kronor 2003. Den långsiktiga
inriktningen är fortsatt att valutaskuldens andel av statsskulden ska
minska och andelen kronskuld öka. För 2004-2005 är inriktningen att
valutaskulden ska amorteras med 25 miljarder kronor per år.
Kostnader och risk ska vägas in i strategiska beslut om amorteringstakten
och Riksgäldskontoret tillåts avvika med ±15 miljarder kronor från den
beslutade amorteringstakten.
Andelen reallån i statsskulden ska långsiktigt öka. Ökningstakten ska
vägas mot efterfrågan på realobligationer samt kostnader och risker för
annan upplåning.
Den del av finansieringsbehovet som inte täcks av real upplåning och
lån i utländsk valuta ska täckas med nominella lån i kronor.
Den genomsnittliga löptiden i den nominella kron- och valutaskulden ska
vara 2,7 år för perioden 2003-2005. Riksgäldskontoret tillåts avvika
från nämnda riktvärde med maximalt ±0,3 år.
En spridd förfalloprofil ska eftersträvas i statsskulden. Upplåningen
ska inriktas mot att inte mer än 25 % av skulden förfaller inom de
närmaste tolv månaderna.
Regeringens motivering för riktlinjerna
Valutaskuldens andel av statsskulden
Regeringens inriktning att långsiktigt minska valutaskuldens andel av
statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning motiveras av både
kostnadsskäl och riskmässiga skäl.
Under de senaste decennierna har valutaupplåning i genomsnitt varit
billigare än kronupplåning, eftersom det funnits betydande riskpremier
till följd av ekonomisk och politisk osäkerhet i Sverige som fördyrat
den inhemska upplåningen. Saneringen av statsfinanserna, införandet av
utgiftstak och överskottsmål samt de senaste årens låga inflationstakt
har dock medfört att den tidigare differensen mellan svenska och utländska
räntor minskat kraftigt. Det är därmed svårt att av kostnadsskäl motivera
en stor skuld i utländsk valuta.
Valutaskuld innebär ett större risktagande än skuld i kronor eftersom
förändringar i kronans växelkurs direkt påverkar dels värdet av
valutaskulden och därmed statsskuldens storlek, dels statens skuldräntor
och därmed budgetsaldot. Valutaskuld riskerar även att förstärka
svängningarna i statsfinanserna eftersom ökade valutaskuldräntor via
försvagningen av kronan tenderar att sammanfalla med ökade budgetbelastningar
i tider då statsfinanserna av konjunkturskäl kan antas vara svaga.
I 2003 års riktlinjebeslut bestämde regeringen att riktvärdet för
amorteringarna på valutaskulden skulle uppgå till 25 miljarder kronor
2003, vilket var samma långsiktiga amorteringstakt som beslutats året
innan.
Reallån
Regeringen har under en följd av år poängterat realskuldens betydelse
för att minska riskerna i statsskulden. Alltsedan riktlinjebeslutet för
2001 har regeringen ansett att andelen real skuld i statsskulden
långsiktigt bör öka. Det huvudsakliga skälet till regeringens ambition att
öka andelen real upplåning på lång sikt har varit att en större andel
realskuld minskar risken i statsskulden. Regeringen har inte angett
något mål för den reala skuldandelen utan gjort bedömningen att
ökningstakten ska vägas mot utvecklingen av efterfrågan på realobligationer
och kostnaderna för upplåning i andra skuldslag, med beaktande av risk.

Regeringens ambition att öka andelen real skuld på lång sikt motiveras
främst av riskmässiga skäl då en större andel real upplåning minskar
risken i statsskulden. Real upplåning bidrar till att diversifiera
upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell kron-
och valutaupplåning, och det finns skäl att anta att real upplåning
bidrar till att minska risken i en skuldportfölj väsentligt. Orsaken
till detta är att den inflationskompensation som utbetalas vid real
upplåning i normalfallet samvarierar med konjunkturen och statens
budgetsaldo.
Teoretiskt bör real upplåning i genomsnitt vara billigare än nominell
kronupplåning, eftersom staten tar över inflationsrisken från investeraren
och därför inte ska betala den inflationsriskpremie som ingår i den
nominella räntan.
Förkortning av genomsnittlig löptid i den nominella skulden
Den genomsnittliga durationen för den nominella skulden i kronor och
utländsk valuta minskades, enligt regeringens riktlinjer, från 3,0 till
2,7 år under 2000. Detta innebar en viss förkortning av statsskuldens
genomsnittliga löptid. Som skäl angavs att räntorna i genomsnitt är
lägre för kortare upplåning än för längre upplåning och att avkastningskurvan
normalt sett därför kommer att ha positiv lutning, vilket innebär att
förkortningen på längre sikt kunde förväntas ge något lägre kostnader
för skuldförvaltningen. Samtidigt bedömdes riskökningen av förkortningen
som marginell. Att statsfinanserna dessutom såg ut att bli allt stabilare
talade för att en begränsad ökning av risken i skulden kunde accepteras.

Inför riktlinjebeslutet 2003 bedömde regeringen, på samma sätt som inför
riktlinjebesluten 2001 och 2002, att det inte framkommit några starka
skäl för att ändra riktlinjen för löptiden i den nominella skulden.
Därmed bestämdes att riktvärdet för den genomsnittliga durationen i den
nominella skulden även fortsättningsvis skulle vara 2,7 år för perioden
2003-2005. Intervallet inom vilket Riksgäldskontoret kunde välja att
sätta sitt riktvärde angavs som tidigare till ±0,3 år.
Uppföljning av regeringens beslut om riktlinjer
Statsskuldens sammansättning
Andelen skuld i utländsk valuta har, som framgår av nedanstående tabell,
minskat kraftigt de två senaste åren. Minskningen förklaras främst av
kronförstärkningen under 2002 och 2003 samt av amorteringen av valutaskulden
med 25 miljarder kronor 2003.
Tabell Statsskuldens sammansättning 1999-2003
(miljarder kronor och procent av statsskuld)

1999 2000 2001 2002 2003
Nominell skuld i svenska kronor 882 811 686 671 726
Nominell skuld i svenska kronor, andel 62 % 61 % 56 % 56 % 59 %
Real skuld i svenska kronor 135 138 117 158 173
Real skuld i svenska kronor, andel 10 % 10 % 10 % 13 % 14 %
Skuld i utländsk valuta 406 395 407 375 330
Skuld i utländsk valuta, andel 29 % 29 % 34 % 31 % 27 %
Statsskuld 1 423 1 344 1 211 1 204 1 229
Källa: Riksgäldskontoret.
Anm. Från den 1 januari 2003 redovisas statsskulden enligt nya principer.
Skuldinstrumenten redovisas till nominellt slutvärde. Dessutom inkluderas
derivatinstrument, som skuldbytesavtal och valutaterminer. Statsskulden
som Riksgäldskontoret redovisar är okonsoliderad, dvs. statliga
myndigheters innehav av statspapper ingår. Jämförelseuppgifterna har justerats
och redovisas enligt de nya principerna.

Andelen reallån fortsatte att öka 2003 från 13 % 2002 till 14 % av
statsskulden. Under den senaste femårsperioden har andelen ökat med 4
procentenheter. Regeringen konstaterar att den reala upplåningen har
inneburit en stor kostnadsbesparing under de tio år som realobligationsmarknaden
funnits, drygt 10 miljarder kronor.
Förkortning av genomsnittlig löptid i den nominella skulden
Det finns olika sätt att utvärdera, både kvalitativa och kvantitativa,
regeringens beslut om löptidsförkortningen av den nominella skulden.
Kvalitativa resonemang kan exempelvis utgå från vilka överväganden som
gjorts med utgångspunkt i marknadsvården av den svenska kronskulden
eller genom att göra internationella jämförelser. Kvantitativa resultat
kan tas fram genom att exempelvis jämföra löptidsförkortningen med status
quo-portföljen vid beslutstillfället. Det innebär att man undersöker
hur stor indikativ kostnadsbesparing som neddragningen av durationen
till 2,7 år gett upphov till jämfört med kostnaden för en portfölj med
oförändrad duration på 3,0 år.
Beräkningar för två stiliserade portföljer med 3,0 respektive 2,7 års
genomsnittlig duration indikerar kostnadsbesparingar motsvarande
800 miljoner kronor 2000 och 400 miljoner kronor årligen 2001 och 2002.
För 2003 uppgår den indikativa besparingen till 500 miljoner kronor,
något större besparing än de två föregående åren till följd av att
avkastningskurvan var något brantare under 2003.
Den långsiktiga årliga kostnadsbesparingen av durationsförkortningen är
troligtvis betydligt lägre än vad beräkningen för 2000 indikerar och
sannolikt även något lägre än beräkningarna för de tre senaste åren. I
tidigare utvärderingar har regeringen påpekat att man bör vara försiktig
med att dra långtgående slutsatser av ovanstående beräkningar eftersom
de baseras på stiliserade portföljer med förenklade antaganden. Det är
också så att så länge avkastningskurvan har positiv lutning, vilket kan
sägas vara normalfallet, kommer en ytterligare neddragning av skuldens
löptid alltid att visa ett positivt resultat. Alternativa beräkningar
baserade på steady state-portföljer, dvs. portföljer vars förfalloprofil
inte ändras över tiden, indikerar en kostnadsbesparing på ca 250 miljoner
kronor per år, vilket eventuellt är en rimligare nivå på en långsiktig
årlig kostnadsbesparing.
Den lägre räntekostnaden av en kortare upplåning ska vägas mot en ökad
refinansieringsrisk, till följd av att en större andel av statsskulden
omsätts varje år, vilket i sin tur medför att förändringar i marknadsräntorna
får ett större genomslag på emissionsräntorna. Riksgäldskontorets
modellsimuleringar visar att den genomförda löptidsförkortningen endast
skulle ge en marginell effekt på risknivån. Analysen visar också att
det krävs en betydligt större durationsförändring än den faktiskt
genomförda för att risknivån ska stiga nämnvärt.
Regeringens bedömning av statens upplåning och skuldförvaltning
1999-2003
Regeringen anser att besluten om riktlinjer för åren 1999-2003 har
fattats i enlighet med det övergripande målet för statsskuldspolitiken
om att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande
av risken i förvaltningen.
Tyngdpunkten i utvärderingen av regeringens riktlinjebeslut ligger på
sammansättningen av statsskulden, dvs. ambitionen att långsiktigt
reducera andelen valutaskuld och öka andelen kronskuld samt öka andelen
realskuld, och löptidsförkortningen av skulden som gjordes under 2000.

Regeringens beslut att långsiktigt minska valutaskuldens andel av
statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning bedöms som väl motiverat
av både kostnadsskäl och riskmässiga skäl. Den tidigare så tydliga
differensen mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat kraftigt
och därmed är det av kostnadsskäl svårt att motivera en stor skuld i
utländsk valuta. Dessutom har riskerna med en stor skuld i utländsk
valuta och förändringar i kronans växelkurs tydliggjorts under senare
år.
Regeringens ambition att öka andelen realskuld på lång sikt motiveras
främst av riskmässiga skäl då real upplåning bidrar till att diversifiera
upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell
kron- och valutaupplåning, vilket minskar risken i statsskulden.
Förkortningen av statsskuldens löptid från 3,0 till 2,7 år som gjordes
2000 framstår alltjämt som rimlig. Löptidsförkortningen tycks ha gjorts
i ett gynnsamt läge och indikativa beräkningar tyder på kostnadsbesparingar
utan att risken ökat annat än marginellt.
Utskottets ställningstagande
Utformningen av skrivelsen
Utskottet har vid några tillfällen uttalat sig om utformningen av
skrivelsen. Inslaget av förklarande rutor har ökat i årets skrivelse och
den sammanfattning av Riksgäldskontorets årsredovisning som tidigare
ingått som bilaga har utgått. I stället finns ett appendix om principer
för utvärdering där man av texten att döma vänder sig till en begränsad
skara av specialister.
Utskottet anser alltjämt att redovisningen till riksdagen bör kunna
göras mer pedagogisk och tydlig utan avkall på kvalitet. Strävan bör
vara att även den intresserade allmänheten ska kunna tillgodogöra sig
innehållet och kunna bilda sig en uppfattning om resultatet.
Utvärdering och jämförelsemått
Vid 2002 års utvärdering konstaterade utskottet att regeringen utvärderar
sina egna förslag till riktlinjer för statsskuldspolitiken och kontorets
beslut med anledning av riktlinjerna. Någon utomstående utvärdering
görs inte. Riksdagen tillförsäkras betydande insyn och inflytande genom
Riksgäldskontorets styrelse. Flera ledamöter i styrelsen har anknytning
till finansutskottet. Ledamöterna i styrelsen har emellertid inte någon
egen fristående utredningskapacitet för att kunna genomföra granskningar
eller särskilda utredningar som underlag för egna bedömningar. Det är
inte heller självklart på vilket sätt som verksamheten bör följas upp.
Det finns flera angreppssätt som är tänkbara.
Utskottet konstaterade också samma år att statsskuldens storlek och
sammansättning är en följd av olika beslut under årens lopp som bl.a.
beror på budgetsituation, lånebehov, ränteläge och möjligheter att låna
i olika instrument och på olika marknader. Finansmarknaden var till
långt fram på 1980-talet hårt reglerad. Långivningen styrdes hårt till
vissa sektorer, framför allt staten och bostadssektorn. Valutalånen
växte kraftigt under de statsfinansiella kriserna under första hälften
av 1980-talet och i början av 1990-talet. Skuldens storlek och sammansättning
är följaktligen inte ett reslutat av en övergripande bedömning om
skuldens storlek och sammansättning. Den har snarare vuxit fram som en
konsekvens av en rad olika delbeslut beroende på upplåningsbehovet vid
olika tillfällen.
Att förändra statsskuldens sammansättning kan framför allt på kort sikt
innebära betydande svårigheter och kostnader. Med tanke på Riksgäldskontorets
dominerande ställning låter sig inte heller förändringar göras i den
inhemska skulden utan att hela marknaden påverkas. Sett utifrån målet
för statsskuldspolitiken - att minimera kostnaderna för statsskuldsförvaltningen
- hade det å andra sidan varit naturligt att också föra resonemang om
vilka låneformer som långsiktigt skulle medföra de lägsta kostnaderna
med beaktande av riskerna. Hur bör skuldens sammansättning se ut för
att långsiktigt minimera kostnaderna? Regeringens underlag för utvärderingen
av sina egna beslut borde kunna utvecklas vidare.
Valutaskulden
Utskottet anser det värdefullt att regeringen redovisar ett flerårigt
perspektiv på riktlinjerna för statsskuldsförvaltningen. De av regeringen
beslutade riktlinjerna som behandlas i detta sammanhang omfattar perioden
2003-2005. De bör skapa förutsättningar för långsiktighet och förutsägbarhet
i statsskuldspolitiken. Det ligger också i linje med utskottets syn på
hur utvärderingen bör ses.
Regeringen anser att beslutet att långsiktigt minska valutaskuldens
andel av statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning var väl motiverat
av både kostnadsskäl och riskmässiga skäl. Den tidigare så tydliga
differensen mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat kraftigt
och därmed är det av kostnadsskäl svårt att motivera en stor skuld i
utländsk valuta. Dessutom har riskerna med en stor skuld i utländsk
valuta och förändringar i kronans växelkurs tydliggjorts under senare
år.
Utskottet delar regeringens uppfattning att valutaskuldens andel
långsiktigt bör minska. De kostnadsmässiga motiven för valutaupplåning är
inte lika starka som tidigare samtidigt som riskerna med en stor
valutaskuld blivit tydligare.
Förkortning av genomsnittlig löptid
Beträffande förkortningen av den nominella skuldens genomsnittliga löptid
kan konstateras att regeringen inte föreslagit en fortsatt förkortning
av löptiden. Utskottet framhöll i betänkandet förra året att denna
kostnadsfördel måste vägas mot den ökning av risk som förkortningen
innebär. En större andel av skulden måste refinansieras varje år, vilket
innebär att ränteförändringar får större genomslag på emissionsräntorna.
En mer bestämd slutsats om huruvida detta varit en framgångsrik strategi
eller inte bör således enligt utskottet anstå tills en längre period
kan överblickas.
Den beräknade kostnadsbesparingen av förkortningen 2000 har justerats
ned i årets utvärdering.
Sammanfattning
Utskottet har utifrån vad som redovisas i skrivelsen inte några
invändningar mot regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen
för 2003. Som utskottet framhållit vid ett flertal tillfällen borde
dock underlaget för utvärderingen av regeringens egna beslut kunna
utvecklas vidare.
Riksgäldskontorets beslut om upplåning och skuldförvaltning
Utskottets förslag i korthet
Riksgäldskontorets operativa hantering inom ramen för målen bedöms av
regeringen ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella och
reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för
verksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts.
Utskottet gör ingen annan bedömning. Utskottet vill i likhet med
tidigare år framhålla vikten av att utvärderingsmetoderna utvecklas.
Utskottets helhetsintryck av verksamheten ger ingen anledning till kritik
mot Riksgäldskontoret och de resultat som uppnåtts. Utskottet finner
därför liksom regeringen att Riksgäldskontoret förvaltat skulden i
enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen. Jämför
reservation (m).
Skrivelsen
Utvärdering av Riksgäldskontorets strategiska beslut om förvaltning av
statsskulden
Fördelning på skuldslag
Riksgäldskontorets beslut
Inom ramen för riktlinjerna har Riksgäldskontoret möjlighet till
strategiska beslut om fördelningen av statsskulden mellan olika skuldslag,
dels via amorteringsmandatet, dels via riktlinjerna för den reala
upplåningen. Resterande upplåningsbehov täcks genom nominell kronupplåning.

Riktmärket för valutaamorteringen 2003 var 25 miljarder kronor med en
tillåten avvikelse på ±15 miljarder kronor.
Kontoret valde att amortera 25 miljarder kronor i enlighet med regeringens
riktlinjer.
Regeringens bedömning
Regeringen bedömer att Riksgäldskontorets beslut att avvika från
regeringens amorteringsbeslut och utnyttja möjligheten att avvika från
riktvärdet under 2001 och 2002 var rimliga. Mot bakgrund av att kronkursen
under dessa år låg på en ganska svag nivå bedöms risken för att kronan
ska försvagas till en ännu svagare nivå som förhållandevis liten. Däremot
är det givetvis så att det till följd av besluten att skjuta på
amorteringarna återstår en större valutaskuld, vilket innebär att förvaltningen
är utsatt för en större risk än om amorteringarna hade gjorts enligt
den tänkta planen. Att Riksgäldskontoret under 2003 beslutade att
amortera i linje med regeringens riktvärde för valutaskulden reducerade
dock denna risk.
Regeringen anser att de amorteringsbeslut som Riksgäldskontoret fattat
varit rimliga och välgrundade.
Duration för den nominella skulden
Riksgäldskontorets beslut
Liksom tidigare år valde Riksgäldskontoret att under 2003 tillämpa skilda
löptider i de nominella skuldslagen. Den nominella skuldens sammanvägda
duration på 2,7 år uppnåddes genom att durationsmålet för kronskulden
sattes till 2,9 år och för valutaskulden till 2,3 år. Riksgäldskontoret
tilläts, liksom tidigare år, avvika från angivna riktvärden med maximalt
±0,3 år. Att ha en något längre duration i kronskulden gör det möjligt
att emittera en större andel obligationer i långa löptider. På detta
sätt främjas likviditeten i obligationsmarknaden.
Regeringens bedömning
Med hänvisning till risken att de långa räntorna skulle förbli låga
eller falla ytterligare valde Riksgäldskontoret att inte ändra riktvärdet
för durationen. Regeringen ser ingen anledning att göra någon annan
bedömning än den Riksgäldskontoret gjorde.
Valutasammansättning
Riksgäldskontorets beslut
Riktmärket för valutaskulden har traditionellt utformats i syfte att
minimera risken för fluktuationer i valutaskuldens värde mätt i svenska
kronor till följd av variationer mellan i skulden ingående valutor.
Riksgäldskontoret har valt att i två fall frångå denna riskminimeringsstrategi,
dels genom att öka andelen skuld i schweizerfranc i valutariktmärket,
dels genom att ta en strategisk valutaposition i amerikanska
dollar.
Inför 2000 ökades andelen skuld i schweizerfranc (CHF) permanent med 5
procentenheter (från 4 till 9 procentenheter) i valutariktmärket.
Ändringen motsvarade ett absolut belopp på ca 20 miljarder kronor.
Förändringen baserades på bedömningen att skuld i CHF till följd av den
systematiskt låga räntenivån i Schweiz långsiktigt skulle ge en lägre
kostnad än motsvarande skuld i euro, samtidigt som risken endast skulle
öka marginellt. Analysen var i stort sett tillbakablickande och det
konstaterades att det under de senaste 20 åren varit billigare att låna
i CHF än i övriga europeiska valutor under ca 80 % av tiden.
Den högre andelen schweizerfranc minskade under 2003 kostnaderna för
statsskulden med ca 1,6 miljarder kronor. Merparten av kostnadsbesparingen,
1,3 miljarder kronor, berodde på att schweizerfrancen försvagades mot
euron under året och resterande 300 miljoner kronor berodde på lägre
räntekostnader. Sammantaget har omviktningen av riktmärket för valutaskulden
inneburit en kostnadsbesparing på ca 600 miljoner kronor under den
senaste fyraårsperioden. Utvärderingen bör dock ske på lång sikt då
resultatet på kort sikt kan variera till följd av tillfälliga växelkursrörelser.

I slutet av december 2000 beslutade Riksgäldskontoret att ta en strategisk
valutaposition genom att öka andelen skuld i amerikanska dollar (USD)
med 6 procentenheter (från 14 till 20 procentenheter) på bekostnad av
andelen skuld i euro. Vid tillfället för positionstagningen bedömdes
dollarn vara kraftigt övervärderad mot euron.
Den strategiska dollarpositionen uppgick till 24 miljarder kronor och
genomfördes till en genomsnittlig EUR/USD-kurs på 0,8970. Under 2002
förstärktes euron i förhållande till dollarn med ca 17 % och positionens
värde ökade kraftigt.
I juli 2002 påbörjade Riksgäldskontoret den gradvisa avvecklingen av
valutapositionen. Förstärkningen av euron fortsatte under 2003 och
sommaren 2003 stängdes den sista delen av positionen. Riksgäldskontoret
köpte dollar till en kurs motsvarande 0,897 dollar för en euro och sålde
dollar till genomsnittskursen 1,087.
Vinsten från den strategiska valutapositionen uppgick till sammanlagt
ca 4,5 miljarder kronor.
Regeringens bedömning
Regeringen konstaterar att nettoeffekten av omviktningen blev mycket
hög under 2003, främst till följd av en gynnsam utveckling av
schweizerfrancen. Att den ackumulerade kostnadsbesparingen under
utvärderingsperioden
dessutom för första gången visade positivt resultat är glädjande,
konstaterar regeringen.
Den strategiska dollarpositionen är enligt regeringen ett exempel på
när Riksgäldskontoret anpassar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategi
till rådande marknadsläge. Det är också vad regeringen uppmanat
Riksgäldskontoret att göra. Det är positivt att den strategiska valutapositionen
i dollar som togs under slutet av 2000 har avvecklats med en vinst
motsvarande ca 4,5 miljarder kronor.
Marknads- och skuldvård i kronskulden
Riksgäldskontorets beslut
En väl fungerande statspappersmarknad är en viktig förutsättning för
att nå det övergripande målet för statsskuldspolitiken. Riksgäldskontoret
har under årens lopp vidtagit en rad åtgärder som direkt eller indirekt
kan bidra till att långsiktigt sänka de absoluta räntekostnaderna för
statsskulden. Många av dessa åtgärder är dock svåra att utvärdera
kvantitativt och därför baseras utvärderingar av marknadsvård i stor
utsträckning på kvalitativa analyser och överväganden.
Under 2002 genomförde Riksgäldskontoret en övergripande utvärdering av
marknadsvården på den svenska statspappersmarknaden. Enligt rapporten
står sig den svenska statspappersmarknaden och Riksgäldskontorets
marknadsvård sig väl i en internationell jämförelse med motsvarigheter i
andra europeiska länder.
Regeringens bedömning
Regeringen anger i skrivelsen att som dominerande emittent på den svenska
marknaden är det viktigt att Riksgäldskontoret agerar långsiktigt och
förutsägbart. Regeringens bedömning är att så också är fallet.
Upplåningsstrategin är känd på marknaden. På så sätt ökar förutsättningarna
för hög likviditet och låg refinansieringsrisk i upplåningen.
Regeringen anser att de mål som satts upp för marknads- och skuldvården
har varit rimliga och ger goda förutsättningar för att minska lånekostnaderna
för statsskulden.
Statsskuldens förfalloprofil
Riksgäldskontorets beslut
Att minska risken för att stora volymer måste refinansieras vid en
tidpunkt då ränteläget är ofördelaktigt är en naturlig del i Riksgäldskontorets
skuldförvaltning. Andelen lån med förfall inom tolv månader var under
2003 större än 25 % under elva av årets tolv månader. Riksgäldskontoret
hade vissa svårigheter att kombinera durationsmålet med riktlinjen för
statsskuldens förfalloprofil.
Regeringens bedömning
Regeringen upplever inte överskridandet av förfalloprofilsrestriktionen
2003 som något stort problem ur refinansieringsrisksynpunkt. Att minska
risken för att stora volymer måste refinansieras vid en tidpunkt då
ränteläget är ofördelaktigt är snarast en naturlig del i Riksgäldskontorets
skuldförvaltning. Regeringens syn på förfalloprofilsrestriktionen
förtydligades i riktlinjebeslutet för 2004 då riktlinjen för statsskuldens
förfalloprofil slopades.
Trots att andelen lån som förföll inom de närmaste tolv månaderna under
2003 genomgående låg något över 25 % anser regeringen att målet om en
spridd förfalloprofil har uppnåtts. Riksgäldskontoret agerade sammantaget
i överensstämmelse med målet för statsskuldsförvaltningen.
Utvärdering av Riksgäldskontorets operativa beslut
Lån och skuldförvaltning i utländsk valuta
Riksgäldskontorets beslut
Riksgäldskontoret har möjlighet att inom av styrelsen väl definierade
ramar bedriva en aktiv förvaltning av en del av skulden i utländsk valuta.
Den operativa förvaltningen av valutaskulden är, till skillnad från
den nominella kronskulden, inriktad på aktivt positionstagande gentemot
riktmärket. Positioneringen baseras i huvudsak på överväganden dels om
förväntad ränteutveckling, dels om förväntad valutautveckling.
Riksgäldskontorets operativa förvaltning av valutaskulden gav för 2003
ett positivt resultat, 880 miljoner kronor.
Riksgäldskontorets strategi på valutasidan var att positionera sig för
en svagare dollar, men även för en starkare euro mot schweizerfranc.
Dessa positioner gav under året upphov till huvuddelen av vinsterna,
656 miljoner kronor. De mest framgångsrika strategierna på räntesidan
var positioner för lägre europeiska räntor samt att amerikanska räntor
åter ska komma upp över de europeiska. Kontoret positionerade sig även
periodvis framgångsrikt för sänkt eller bibehållen styrränta från ECB
och Federal Reserve. Räntepositionerna gav sammantaget ett resultat på
224 miljoner kronor.
I syfte att sprida riskerna i förvaltningen samt för att få ytterligare
referenspunkter för en bedömning av måluppfyllelsen i den aktiva
förvaltningen av valutaskulden anlitar Riksgäldskontoret sedan 1992/93
externa förvaltare. Vid utgången av 2003 var de externa förvaltarna sju
till antalet.
Spridningen i resultat mellan förvaltarna var ganska stor under 2003
men i genomsnitt var resultatet positivt, 57 miljoner kronor. Riskmåttet,
mätt som hur mycket kostnaden har varierat under året, indikerar att
Riksgäldskontorets resultat inte har uppnåtts till priset av ett högre
risktagande jämfört med de externa förvaltarna. Det är snarare så att
Riksgäldskontoret uppnått ett bättre resultat trots lägre risktagande.

Sammantaget uppgick resultatet i den operativa valutaförvaltningen till
937 miljoner kronor 2003 och till 138 miljoner kronor för utvärderingsperioden
1999-2003. Sett över hela utvärderingsperioden har räntepositionerna
genererat ett positivt resultat, medan valutapositionerna har gett upphov
till ett negativt resultat.
Regeringens bedömning
Riksgäldskontoret har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländsk
valuta jämfört med de alternativa låneformer som står till buds.
Målet för den aktiva förvaltningen är att uppnå lägre kostnader relativt
en passivt förvaltad valutaskuld. Resultatet blev 937 miljoner kronor
för 2003 och 138 miljoner kronor för utvärderingsperioden 1999-2003.
Därmed har Riksgäldskontoret uppfyllt det uppställda kvantitativa målet.

I tidigare utvärderingar har regeringen kunnat konstatera att
Riksgäldskontoret varit generellt sett bättre på att förutse ränteutvecklingen
på olika marknader än att hantera variationer i de positioner som
placerats i valuta. Regeringen anser det därför vara tillfredsställande
att Riksgäldskontorets aktiva förvaltning 2003 samtidigt visade positivt
resultat för både valuta- och räntepositioner för första gången på fem
år.
Upplåning i realobligationer
Riksgäldskontorets beslut
Den totala utestående stocken av realobligationer ökade från 157,2 till
171,8 miljarder kronor under 2003. Andelen realobligationer i statsskulden
ökade från 13 till 14 %. Detta är i enlighet med regeringens riktlinjer
att andelen realskuld långsiktigt ska öka.
Den starka efterfrågan på realobligationer har avspeglats i fortsatt
höga teckningskvoter och för Riksgäldskontoret fördelaktiga räntenivåer
i auktionerna. Realobligationerna emitterades på break even-nivåer mellan
1,7 och 2,5 %, med ett genomsnitt på 2,1 %. Nivåerna var alltså i linje
med Riksbankens inflationsmål.
Kostnadsbesparingen beräknas som kostnadsskillnaden mellan upplåning i
nominella och reala obligationer. Måttet är indikativt. Vad det faktiska
resultatet slutligen blir beror på den framtida inflationsutvecklingen
fram till dess att reallånen förfaller till betalning, vilket för
flertalet reallån är ganska långt fram i tiden. Det ackumulerade resultatet
kan således både förbättras och försämras beroende på inflationsutvecklingen
framöver.
Det indikativa resultatet för realupplåningen 2003 var 1,5 miljarder
kronor och ackumulerat resultat för den senaste femårsperioden uppgick
till 5,2 miljarder kronor. Eftersom en stor del av realemissionerna
skedde under de första åren, kan det vara intressant att följa det
ackumulerade resultatet sedan starten av den svenska realobligationsmarknaden.
Den samlade kostnadsbesparingen från det att verksamheten inleddes
1994 uppgår till 10,3 miljarder kronor. En ansenlig del av det ackumulerade
resultatet beror på förhållandevis låga inflationsutfall under tidigare
år.
Regeringens bedömning
Regeringen konstaterar att Riksgäldskontoret har uppnått det kvantitativa
målet för realupplåningen i svenska kronor, då den reala upplåningen
har varit billigare än motsvarande nominella upplåning i svenska kronor
både för 2003 och för den femåriga utvärderingsperioden.
Nominella lån i svenska kronor
Riksgäldskontorets beslut
Statens upplåning i svenska kronor sker främst i nominella statsobligationer
och statsskuldväxlar. Samtliga obligationsemissioner under 2003
övertecknades och trots den ökade volymen per auktionstillfälle var
teckningskvoten högre än under året innan. Räntespridningen, dvs. skillnaden
mellan högsta accepterade ränta och genomsnittlig ränta vid emissionerna,
visar att obligationerna emitterades i paritet med rådande marknadsräntor.

Regeringens bedömning
Riksgäldskontorets emissioner av statsobligationer förefaller ha varit
framgångsrika: övertecknade emissioner, stora budvolymer och små
ränteskillnader mellan genomsnittsränta och högsta accepterade ränta vid
emissionerna. Även auktionerna i statsskuldväxlar förefaller ha fungerat
väl under 2003 och endast tre auktioner skars ned under året.
Det är svårt att kvantitativt mäta effekterna på lånekostnaderna av den
skuld- och marknadsvård som Riksgäldskontoret bedriver. Regeringen har
dessutom vid flera tillfällen uttryckt att utvärderingen främst bör ske
i kvalitativa termer. Regeringens slutsats är, främst baserat på
kvalitativa grunder, att Riksgäldskontorets marknads- och skuldvård torde
ha bidragit till en mer likvid och effektiv statspappersmarknad. Åtgärderna
kan därmed sägas ha bidragit till långsiktigt lägre kostnader för
statsskulden.
Upplåning från hushållen
Riksgäldskontorets beslut
Den totala sparmarknaden för ränteplaceringar, dvs. inlåning på bankkonton,
räntefonder och privatobligationer, utgjorde 786 miljarder kronor den
30 september 2003. Riksgäldskontorets andel av sparmarknaden för
ränteplaceringar uppgick till 7,1 % 2003, ca 1 procentenhet lägre än
föregående år. Det innebär att Riksgäldskontoret inte lyckats behålla sin
marknadsandel när det totala räntesparandet ökade under året.
Premieobligationerna utgör basen i privatmarknadsupplåningen. Den totala
utestående premieobligationsstocken minskade med 2,2 miljarder kronor
till ca 39 miljarder kronor vid utgången av 2003.
Riksgäldsspar fortsatte att växa 2003, om än något lägre än under 2002.
Den totala volymen i Riksgäldsspar uppgick till 18,8 miljarder kronor
vid utgången av 2003, en ökning med drygt 2 miljarder kronor jämfört
med 2002.
Resultatet för den sammanlagda privatmarknadsupplåningen 2003 uppgick
till 260 miljoner kronor jämfört med motsvarande upplåning på penning-
och obligationsmarknaden. För den femåriga utvärderingsperioden 1999-2003
uppgick det sammanlagda resultatet till 1,3 miljarder kronor. Den största
delen av resultatet kan hänföras till premieobligationerna, detta trots
att sparformen fortsatt uppvisar en sjunkande volym. För 2003 uppgick
kostnadsbesparingen i upplåningen via Riksgäldsspar till 20 miljoner
kronor, en dubbelt så stor besparing som året innan. Sammantaget uppvisar
sparformen även ett överskott över utvärderingsperioden.
Regeringens bedömning
Under utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen i
privatmarknadsupplåningen till 1,3 miljarder kronor, vilket innebär att
Riksgäldskontoret uppnått det kvantitativa målet för privatmarknadsupplåningen.
Verksamhetsmålet avser även de enskilda låneinstrumenten. Även i detta
avseende anses det kvantitativa målet vara uppfyllt då samtliga
låneinstrument uppvisade positivt resultat för utvärderingsperioden. Regeringen
konstaterar att det är önskvärt att Riksgäldsspar fortsätter att utvecklas
till en attraktiv sparform, inte minst för att kunna uppnå stabilitet
i kontorets upplåning från privatpersoner och mindre placerare.
Motionen
I motion Fi32 av Mikael Odenberg m.fl. (m) anser motionärerna att det
är klart olämpligt att en statlig myndighet som Riksgäldskontoret agerar
som ett kreditinstitut bland flera på en konkurrensutsatt marknad där
staten har ansvar för både reglering och tillsyn. Att bedriva inlåning
från hushållen med hjälp av Riksgäldsspar ligger utanför Riksgäldskontorets
huvuduppgifter och fyller ingen reell funktion när det gäller statsupplåning
och skuldförvaltning. Motionärerna anser därför att Riksgäldsspar bör
avvecklas.
Utskottets ställningstagande
Bakgrund
Riksgäldskontorets verksamhet redovisas i skrivelsen uppdelad och
utvärderad på två nivåer, dels de strategiska beslut som fattas av kontorets
styrelse, dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver. Utskottet
har i detta avsnitt valt att ge en mer samlad bedömning av Riksgäldskontorets
förvaltning av statsskulden.
Valutaskulden
Utskottet anser att de amorteringsbeslut som fattats av Riksgäldskontorets
styrelse har varit rimliga och välgrundade, både ur kostnads- och
risksynpunkt. Styrelsens beslut att skjuta på en del av amorteringarna av
valutaskulden under 2001 och 2002 har inneburit stora kostnadsbesparingar,
1-1,5 miljarder kronor. Riksgäldskontorets beslut att under 2003
amortera i enlighet med regeringens riktlinjer innebar att amorteringarna
gjordes till en mer förmånlig växelkurs än vad som hade varit fallet
under tidigare år. Amorteringarna innebar även att riskexponeringen
minskade till följd av en lägre valutaandel.
Statsskuldens förfalloprofil
För att minska risken för att stora volymer måste refinansieras vid en
tidpunkt då ränteläget är ofördelaktigt föreslog regeringen för 2003
att en spridd förfalloprofil skulle eftersträvas. Upplåningen borde
därför inriktas mot att inte mer än 25 % av skulden ska förfalla inom
de närmaste tolv månaderna. Som framgår av redovisningen har Riksgäldskontoret
haft vissa svårigheter att kombinera durationsmålet med riktlinjen för
statsskuldens förfalloprofil. Andelen lån med förfall inom tolv månader
var under 2003 större än 25 % under elva av årets tolv månader. Trots
detta anser regeringen att målet om en spridd förfalloprofil har uppnåtts.
Regeringen upplever inte överskridandet av förfalloprofilsrestriktionen
2003 som något stort problem ur refinansieringsrisksynpunkt.
Det förefaller enligt utskottets mening som om målet för skuldens
genomsnittliga löptid och riktlinjen för skuldens förfalloprofil i vissa
situationer kan vara svåra att uppfylla samtidigt. Riksgäldskontoret
har valt att i det läget försöka uppfylla durationsmålets dvs. statsskuldens
genomsnittliga löptid. Utskottet har inga invändningar mot Riksgäldskontorets
prioriteringar i valet av mål. Risken för konflikter undanröjs för
framtiden i och med att regeringen i riktlinjebeslutet för 2004 har valt
att ta bort kravet på förfalloprofilen.
Lån i utländsk valuta
Den strategiska valutapositionen i amerikanska dollar som Riksgäldskontoret
tog under slutet av 2000, har under de senaste tre åren utvecklats i
den riktning som avsetts och en vinst motsvarande ca 4,5 miljarder kronor
har realiserats. Den strategiska positionen är ett exempel på när
Riksgäldskontoret anpassar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategi
till rådande marknadsläge. Det är också vad regeringen uppmanat
Riksgäldskontoret att göra.
Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket för valutaskulden, som
gjordes under 2000, gav under 2003 upphov till en kostnadsbesparing på
ca 1,6 miljarder kronor. Sammantaget har omviktningen av riktmärket för
valutaskulden inneburit en kostnadsbesparing på ca 600 miljoner kronor
under den senaste fyraårsperioden.
Den ackumulerade kostnadsbesparingen under utvärderingsperioden uppvisar
för första gången ett positivt resultat vilket utskottet anser är
positivt.
Reala lån
Som framgår av skrivelsen uppgick det indikativa resultatet för den
reala upplåningen till 5,2 miljarder kronor för 1999-2003. För 2003
uppgick resultatet till 1,5 miljarder kronor. Resultatet framöver är
kopplat till utvecklingen i inflationen och till i vilken grad Riksbanken
lyckas uppnå inflationsmålet.
Förvaltningen av den nominella kronskulden
För huvuddelen av statsskulden, den s.k. kronskulden, har regeringen
inte angett några riktlinjer som är möjliga att utvärdera kvantitativt.
En positionstagning av Riksgäldskontoret med utgångspunkt i förväntad
ränteutveckling anses som oförenlig med kontorets ställning som dominerande
utgivare av låneinstrument. Detta gör att en utvärdering i kostnadstermer
mot exempelvis en jämförbar riktmärkesportfölj inte låter sig göras.
Riksgäldskontoret har - och numera med instämmande av regeringen - i
stället betonat att skuld- och marknadsvård ska vara den huvudsakliga
uppgiften för kontoret. Det som återstår för kontoret är att genom val
av lån, emissionsteknik och informationsspridning samt åtgärder för att
effektivisera andrahandshandeln försöka göra svenska statspapper
intressanta att placera i och på så sätt långsiktigt medverka till att
minska kostnaderna för låne-skulden.
Det är emellertid mycket svårt att bedöma och värdera ett sådant arbete.
Även om man skulle kunna tänka sig att mäta vissa nyckeltal för hur
marknaden fungerar, genom t.ex. enkäter till aktörer på marknaden, är
det svårt att värdera i vilken utsträckning som Riksgäldskontorets olika
insatser har bidragit till utvecklingen. Enligt Riksgäldskontorets
bedömning vore det mer fruktbart att utveckla den kvalitativa utvärderingen
än att söka ta fram siffersatta mått med lågt informationsvärde. Utskottet
anser mot denna bakgrund att det kunde vara värdefullt att anlita
utomstående experter för att granska Riksgäldskontorets skuld- och
marknadsvård, absolut sett och i internationell jämförelse, för att på så
sätt öka kunskapsnivån om och i vilken utsträckning det är möjligt att
utvärdera förvaltningen av den nominella kronskulden.
Hushållsupplåning och Riksgäldsspar
Resultatet i hushållsupplåningen har varit gott, 1,3 miljarder kronor
för den senaste femårsperioden. Samtliga låneinstrument uppvisar positivt
resultat för utvärderingsperioden. Det kvantitativa målet för upplåningen
från hushållen kan anses vara uppfyllt. För 2003 uppgick kostnadsbesparingen
i upplåningen via Riksgäldsspar till 20 miljoner kronor.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är angeläget att
Riksgäldsspar utvecklas till en attraktiv sparform, inte minst för att
kunna uppnå målet om största möjliga kostnadsbesparing i förhållande
till alternativa upplåningsformer på penning- och obligationsmarknaden.
Utskottet motsätter sig således förslaget i motion Fi32 av Mikael
Odenberg m.fl. (m) att avveckla Riksgäldsspar, varför motionen avstyrks
av utskottet.
Sammanfattning
Riksgäldskontorets operativa hantering inom ramen för målen bedöms av
regeringen ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella och
reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för
verksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts.
Utskottet gör ingen annan bedömning. Utskottet vill i likhet med
tidigare år framhålla vikten av att utvärderingsmetoderna utvecklas.
Utskottets helhetsintryck av verksamheten ger ingen anledning till kritik
mot Riksgäldskontoret och de resultat som uppnåtts. För de delar av
skuldförvaltningen där kvantitativa mått har kunnat beräknas visar
förvaltningen positiva resultat såväl för 2003 som för den senaste
utvärderingsperioden, vilket utskottet anser vara positivt. Utskottet
finner därför liksom regeringen att Riksgäldskontoret förvaltat skulden
i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen.

Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Riksgäldskontorets beslut om upplåning och skuldförvaltning, punkt 2
(m)
av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen [okänd inställning] motion 2003/04:Fi32 och lägger
skrivelse 2003/04:104 i denna del till handlingarna.
Ställningstagande
Vi anser det mindre lämpligt att en statlig myndighet som Riksgäldskontoret
agerar som ett kreditinstitut bland flera på en konkurrensutsatt marknad,
där staten också ansvarar för både reglering och tillsyn. Att med hjälp
av Riksgäldsspar bedriva inlåning från hushållen ligger utanför
Riksgäldskontorets huvuduppgifter och fyller ingen nämnvärd funktion när
det gäller statsupplåning och skuldförvaltning. Upplåningen via
Riksgäldsspar finansierar endast 1,5 % av den totala statsskulden och saknar
i det sammanhanget betydelse.
Vi anser således att Riksgäldsspar bör avvecklas och tillstyrker därmed
motion Fi32 (m).

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Skrivelsen
Regeringens skrivelse 2003/04:104 Utvärdering av statens upplåning och
skuldförvaltning 1999-2003.
Följdmotion
2003/04:Fi32 av Mikael Odenberg m.fl. (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att Riksgäldskontorets sparprodukt Riksgäldsspar avvecklas.