Uppehållstillstånd för anhöriga

Betänkande 1993/94:SfU27

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1993/94:SFU27

Uppehållstillstånd för anhöriga

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1993/94

SfU27

Sammanfattning

Utskottet tar i detta betänkande på eget initiativ upp frågan
om bestämmelserna för och hanteringen av uppehållstillstånd i
asylärenden där utlänningen har anknytning till en här i landet
bosatt person. Initiativet grundar sig på den bedömning
utskottet gjorde i sitt av riksdagen godkända betänkande
1993/94:SfU14.

I betänkandet anges att ett utredningsförslag avseende
undantag från bestämmelserna om att ansökan om
uppehållstillstånd i princip skall göras före inresan till
Sverige för närvarande bereds inom regeringskansliet. Enligt
utredarens förslag skall prövningen av en ansökan om
uppehållstillstånd som görs under vistelse i Sverige
individualiseras, och större hänsyn bör tas till de mänskliga
inslagen än vad dagens hårt schabloniserade regler medger. En
lagrådsremiss är under utarbetande.

Utskottet anser att det finns anledning för regeringen att
skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid
eller därefter skall hanteras och överväga förändringar, och
utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen
detta till känna.

Utskottet

Bakgrund

Utskottet har i sitt betänkande 1993/94:SfU14 behandlat
motioner om uppehållstillstånd för anhöriga till personer
bosatta i Sverige. I en motion (fp, s, c, kds, v) togs upp
frågor som avser tillståndsprövningen för främst utländska män
som är gifta eller sammanboende med svenska kvinnor. Enligt
motionärerna förmenades en mängd svenska kvinnor rätten att leva
tillsammans med sin man. Deras upprepade ansökningar om
familjeanknytning avslås ofta på grund av att äktenskapet anses
"oseriöst", eller på grund av "icke tillräcklig varaktighet"
eller "för stor åldersskillnad". En mycket stor olägenhet var
enligt motionärerna kravet på att ansökan måste göras utanför
landets gränser. I motionen angavs vidare att många av kvinnorna
har träffat sina män när dessa väntat på beslut om asyl. I de
fall männen inte får asyl tvingas de återvända till länder de en
gång flytt ifrån, och de kan därigenom av olika skäl hindras att
resa ut igen. En del fängslas och försvinner vid återvändandet.
En del vågar inte återvända utan håller sig gömda, vilket leder
till onödigt lidande och onödiga kostnader. Motionärerna anförde
också att i de fall det finns barn i familjen så förmenas dessa
sin självskrivna rätt att leva tillsammans med sina föräldrar.

I betänkandet redovisades även uppgifter som lämnats av
ÅTER-föreningen, en sammanslutning av kvinnor gifta med
utländska män som inte fått uppehållstillstånd i Sverige. Enligt
dessa uppgifter har de flesta av medlemmarnas män kommit hit som
asylsökande och under den långa väntetiden bildat familj. Många
av medlemmarna har kämpat 3--4 år för rätten att leva med sina
män, och många av kvinnorna mår psykiskt och psykosomatiskt
mycket dåligt på grund av den svåra situation de befinner sig i.
Föreningen uppgav vidare att den ursprungliga asylansökan och
polisutredningen ligger till grund även för en senare
anknytningsansökan. Ofta är den ursprungliga utredningen
behäftad med missförstånd och svårigheter. Någon särskild
anknytningsutredning har oftast inte gjorts, när ansökan om
uppehållstillstånd sökts under vistelse i Sverige.

Utskottet anförde i sitt betänkande bl.a. följande. Enligt
föreskrifterna i 2 kap. 5 § utlänningslagen får en ansökan om
uppehållstillstånd i princip inte bifallas om utlänningen
befinner sig i Sverige när ansökan görs. Undantag gäller om
utlänningen har rätt till asyl här. Undantag gäller vidare vid
återförening med en nära familjemedlem som är stadigvarande
bosatt i Sverige och som utlänningen tidigare har sammanlevt med
utomlands eller om det annars finns särskilda skäl.

I betänkandet angavs att enligt uttalanden i förarbetena bör
undantag göras om förhållandena skulle vara sådana att det
skulle vara "stötande för rättskänslan" att kräva att
utlänningen lämnar landet innan hans ansökan prövas. Som exempel
nämns bl.a. den situationen att utlänningen efter hemkomsten kan
antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land. Som ett annat
exempel på undantag nämns att en utlänning har ansökt om
uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet
bosatt person som han eller hon har eller väntar barn med. I
praxis anses redan anknytning genom sammanboende i minst ett år
utgöra sådana särskilda skäl att undantag kan göras från
principen att uppehållstillstånd skall ordnas före inresan.
Normalt krävs dock att identiteten är klarlagd. Har utlänningen
avhänt sig sin passhandling eller har han på annat sätt
undanhållit uppgifter av betydelse för rätten att stanna här har
uppehållstillstånd inte beviljats trots långvarig anknytning.

Utskottet anförde vidare att i Översynen av vissa delar av
utlänningslagstiftningen m.m. (dir. 1992:51) ingår i utredarens
uppdrag att överväga om nuvarande regler bör mjukas upp så att
det blir möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare
måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som det inte
kan råda några tvivel om att han eller hon kommer att få.
Utskottet ansåg det rimligt att en uppmjukning sker såvitt
gäller möjligheterna att söka uppehållstillstånd under vistelse
i Sverige. Den särskilde utredarens förslag i frågan, som
förväntades lämnas inom kort, borde emellertid avvaktas och
motionerna inte föranleda någon riksdagens åtgärd.

Med det anförda och med vad utskottet anfört om prövningen av
ett förhållandes varaktighet fick behandlade motioner anses i
huvudsak tillgodosedda.

Utredningsförslag

I slutbetänkandet Särskilda skäl -- utformning och tillämpning
av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU
1994:60) anger den särskilde utredaren bl.a. att huvudregeln
även fortsättningsvis bör vara att uppehållstillstånd skall ha
sökts och erhållits före inresan. Däremot bör betydligt större
hänsyn kunna tas till de mänskliga inslagen i ett
ansökningsärende än vad dagens hårt schabloniserade tillämpning
medger. Tillämpningen bör enligt utredaren individualiseras och
undantag från huvudregeln medges där det saknas grundad
anledning att ifrågasätta motiven bakom den gjorda ansökan.
Vidare anges att det förhållandet att Sverige genom EES-avtalet
i en långt ifrån försumbar omfattning fått ge avkall på sin
"suveränitet", när det gäller att avgöra vem som skall få
uppehållstillstånd här, kan självfallet inte undgå att påverka
tillämpningen i den här förordade riktningen när det gäller även
andra utlänningar än dem som omfattas av EES-avtalet.

Vad gäller s.k. ny ansökan enligt 2 kap. 5 § tredje stycket
anför utredaren att den som fått en ansökan om
uppehållstillstånd avslagen med ett förordnande om t.ex.
avvisning inte kan åberopa "särskilda skäl" för att få bifall
till en ansökan om tillstånd som görs medan han är kvar i
landet. Är grunden för en ansökan i detta skede en relation till
en här bosatt person, kan det, anför utredaren, självfallet i
och för sig tänkas föreligga sådana starka humanitära skäl för
ett bifall som lagen förutsätter. Men det överordnade kravet att
relationen inte tidigare åberopats och följaktligen inte heller
prövats måste då vara tillgodosett. Om förhållandet har
åberopats tidigare utan att vinna beaktande kan tillstånd i
detta skede inte komma i fråga. Vidare anges att enligt
statsmakternas uttalanden får normalt inte den tid
tillgodoräknas som förflyter efter det att ett förordnande om
avlägsnande vunnit laga kraft. Det anses att den som vägrats
tillstånd att vistas här inte skall tjäna på att hålla sig undan
eller på annat sätt medvetet fördröja verkställigheten. Avsteg
från principen förekommer dock.

Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling. I
den del utredningsförslaget gäller ansökan om uppehållstillstånd
efter inresa har Kulturdepartementet den 19 maj 1994 hållit en
utfrågning med remissinstanserna, och en lagrådsremiss är under
utarbetande.

Utskottets överväganden

Enligt utredarens förslag skall i ett anknytningsärende
prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som görs under
vistelse i Sverige individualiseras, och större hänsyn bör tas
till de mänskliga inslagen än vad dagens hårt schabloniserade
regler medger. Utskottet ser positivt på att denna fråga bereds
med skyndsamhet inom regeringskansliet.

Utredningens förslag omfattar dock inte asylsökande som fått
avslag på sin asylansökan och skall avvisas. För denna grupp
föreslås inga förändringar. Den nuvarande tillämpningen bygger
på uttalanden i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen.
I proposition 1988/89:86 angavs bl.a. följande.

Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där
utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till
Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under
vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige
bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet
redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången
leder detta inte sällan till att utlänningen beviljas
uppehållstillstånd även om asylskäl saknas.

Det är emellertid vanligt att förhållandet inte har hunnit
vara så lång tid att det anses kunna motivera ett
uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan
prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland
dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i
verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu
har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn
har hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas.
Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen
kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings-
och utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det
system jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala
ett ärende.

Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter,
inte minst vad gäller antalet asylsökande och de långa
väntetiderna, varit sådan att frågan hur de uppkomna
anknytningarna skall hanteras åter bör studeras. Inte minst bör
barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller väntar
barn med någon som är bosatt i Sverige.

Vid utskottets behandling av frågan i betänkandet
1993/94:SfU14 framkom uppgifter som tyder på att det finns skäl
att se över formerna för hur frågan om anknytning till Sverige
skall hanteras och utredas i ett pågående asylärende.

Utskottet vill även erinra om de skillnader som kan uppstå
beroende på om den anhörige i Sverige är svensk medborgare eller
medborgare i annat EES-land. En asylsökande som är gift med en
medborgare i annat EES-land än Sverige torde nämligen ha rätt
att få uppehållstillstånd här.

Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen
att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under
asyltid eller därefter hanteras och överväga förändringar i
dessa avseenden. Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening
ger regeringen detta till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
res. (nyd)

Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en
bordläggning.

Stockholm den 1 juni 1994

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gullan Lindblad

I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Birgitta
Dahl (s), Margit Gennser (m), Sigge Godin (fp), Lena Öhrsvik
(s), Karin Israelsson (c), Nils-Olof Gustafsson (s), Margareta
Israelsson (s), Arne Jansson (nyd), Maud Björnemalm (s),
Liselotte Wågö (m), Widar Andersson (s), Rune Backlund (c),
Märtha Gårdestig (kds) och Rinaldo Karlsson (s).

Reservation

Arne Jansson (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar
med "Enligt utskottets" och slutar med "till känna." bort ha
följande lydelse:

Utskottet vidhåller den bedömning som gjordes i proposition
1988/89:86 att det inte skall få finnas skäl att förhala ett
ärende. Det skall därför inte heller fortsättningsvis vara
möjligt att få uppehållstillstånd på grund av att ett
förhållande först på verkställighetsstadiet haft viss
varaktighet eller att ett barn då har hunnit födas. Utskottet
vill i detta sammanhang erinra om att det är tillåtet att gömma
utlänningar undan avvisning, och detta gör det möjligt för
inblandade personer att medvetet fördröja en verkställighet.

Enligt utskottets mening är det däremot av flera skäl viktigt
att asylhanteringen snabbas upp.

Med hänsyn till det anförda finner utskottet inte skäl föreslå
någon översyn av bestämmelserna.

dels att utskottets hemställan bort utgå.