Underhållsstöd vid växelvis boende

Betänkande 2000/01:SfU7

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2000/01:SFU07

Underhållsstöd vid växelvis boende

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

2000/01

SfU7

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition
1999/2000:118 Underhållsstöd vid växelvis boende
jämte en motion som väckts med anledning av
propositionen och en som väckts under den allmänna
motionstiden 2000.

I propositionen föreslås ändrade regler för
beräkning och fördelning av underhållsstöd när barn
till särlevande föräldrar bor varaktigt hos båda
föräldrarna (växelvis boende). Utgångspunkten för de
föreslagna ändringarna är att var och en av
föräldrarna vid växelvis boende har rätt till ett
halvt underhållsstöd, 586 kr per barn och månad.
Från detta belopp avräknas halva det
återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om
föräldern hade varit återbetalningsskyldig enligt
lagen om underhållsstöd.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari
2001 och tillämpas första gången i fråga om
underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker
motionerna.

I ärendet finns två reservationer och två särskilda
yttranden.

Propositionen

I proposition 1999/2000:118 Underhållsstöd vid
växelvis boende har regeringen (Socialdepartementet)
föreslagit att riksdagen antar de i propositionen
framlagda förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1996:1030) om
underhållsstöd,

2. lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring i
lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionerna

Motion väckt med anledning av propositionen

1999/2000:Sf25 av Birgitta Carlsson m.fl. (c) vari
yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om obligatoriska
samarbetssamtal,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att underhållsstödet
bör regleras genom ett umgängesavtal.

Motion väckt under den allmänna motionstiden 2000

2000/01:Sf240 av Margit Gennser m.fl. (m) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

2. Riksdagen avslår förslagen i proposition
1999/2000:118, i enlighet med vad som anförs i
motionen.

Utskottet

Gällande ordning

Syftet med systemet med underhållsstöd, som infördes
i februari 1997, var att genomföra besparingar för
det allmänna men också att tydliggöra föräldrarnas
ekonomiska ansvar och garantera barnet en rimlig
försörjning. Det nya systemet ersatte systemet med
bidragsförskott (inklusive det förlängda
bidragsförskottet) och det särskilda bidraget till
vissa adoptivbarn.

Ett barn har enligt lagen (1996:1030) om
underhållsstöd (USL) rätt till underhållsstöd om
föräldrarna inte bor tillsammans. Underhållsstöd
lämnas också om den ena föräldern är avliden, dock
inte om barnet har rätt till barnpension enligt
lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) efter en
bidragsskyldig förälder. Om barnet är underårigt
krävs det dessutom att det varaktigt bor och är
folkbokfört hos en av föräldrarna (boföräldern),
samt att boföräldern bor här i landet och är
vårdnadshavare för barnet. Ett barn kan också i
vissa fall ha rätt till underhållsstöd, om en eller
två särskilt förordnade vårdnadshavare har
förordnats för barnet.

Underhållsstöd lämnas med högst 1 173 kr per månad
och barn. Om barnet har egna inkomster reduceras
dock stödet med hälften av det belopp som överstiger
48 000 kr per år.

För det underhållsstöd som lämnas till barnet är
den förälder som inte bor tillsammans med barnet
återbetalningsskyldig gentemot staten.
Återbetalningsskyldigheten är dock begränsad till 1
173 kr per barn och månad och är utformad som en
viss procent av den återbetalningsskyldiges årliga
bruttoinkomst efter ett avdrag med 72 000 kr. Såväl
grundavdraget som de procentsatser som bestämmer
återbetalningsskyldighetens storlek höjdes fr.o.m.
den 1 februari 2000. Grundavdraget höjdes från 24
000 kr till 72 000 kr och procentsatserna per barn
bestämdes till 14 % för ett barn, 11,5 % för två
barn och 10 % för tre barn. Som tidigare ökar den
totala procentsatsen med en procentenhet för varje
ytterligare barn utöver tre.
Återbetalningsskyldigheten omprövas årligen och
fastställs utifrån senast tillgängliga taxering.

Enligt föräldrabalken föreligger inte någon
skyldighet att betala underhållsbidrag när barnet
bor växelvis hos båda föräldrarna. Reglerna om
bidragsförskott, som var nära kopplade till
föräldrabalkens regler, medgav inte heller att
bidragsförskott betalades ut vid växelvis boende.
Enligt USL kan däremot underhållsstöd i form av
utfyllnadsbidrag betalas ut till boföräldern vid
växelvis boende. Någon återbetalningsskyldighet
fastställs inte utan underhållsstödet minskas med
det belopp som skulle ha betalats tillbaka av den
förälder som inte är boförälder. Vid växelvis boende
förutsätts att föräldrarna kan komma överens om hur
utfyllnadsbidraget eventuellt bör fördelas dem
emellan.

Propositionen

Hur påverkas barnen av växelvis boende?

I samband med riksdagens behandling av propositionen
Strategi för att förverkliga FN:s barnkonvention om
barnets rättigheter i Sverige m.m. behandlades också
en motion om hur små barn påverkas vid växelvis
boende. Med anledning av motionen gav riksdagen
regeringen till känna att studier snarast borde
genomföras beträffande hur små barn påverkas vid
växelvis boende (prop. 1997/98:182, bet.
1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171).

Regeringen har i regleringsbrevet för 2000 gett
Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra studier och
sammanställa kunskap över hur små barn påverkas av
växelvis boende. Socialstyrelsen skall vidare utreda
hur berörda parter bäst kan få information och stöd
så att barnets bästa kan tillgodoses. Uppdraget, som
skall ske i samråd med Socialvetenskapliga
forskningsrådet och Barnombudsmannen, skall
redovisas senast den 31 mars 2001.

Vidare har regeringen (Justitiedepartementet) inom
ramen för arbetet rörande automatisk gemensam
vårdnad för ogifta föräldrar uppdragit åt en
barnpsykiatrisk expert att belysa frågan om växelvis
boende ur barnets perspektiv. Av de synpunkter på
vårdnad, boende och umgänge som lämnats av Torgny
Gustavsson, överläkare i barn- och ungdomspsykiatri
i Växjö, framgår bl.a. att barn under tre års ålder
i sin utveckling är beroende av att ha en stabil
situation, återkommande och igenkännbara rutiner och
trygga, stabila primära (föräldra)relationer. Detta
talar enligt Gustavsson för att växelvis boende inte
är att rekommendera för de allra yngsta.

Enligt regeringens uppfattning har det inte
framförts några tungt vägande skäl som generellt
talar mot lämpligheten av att ett barn bor växelvis
hos båda föräldrarna. Tvärtom anser regeringen att
det är av stor vikt att barnen får en
vardagsrelation till båda föräldrarna. Om ett växel-
vis boende är bra eller inte i ett enskilt fall
måste avgöras efter en individuell prövning. När det
gäller barn under tre år konstaterar regeringen att
det är ett ytterst litet antal barn i denna ålder
som bor växelvis hos båda föräldrarna (2,8 % av
totalt 14 086 barn i november 1999). Regeringen
framhåller dock att det kan finnas anledning att ta
upp frågan om underhållsstöd vid växelvis boende
till förnyad prövning om Socialstyrelsens studier
skulle visa att ett sådant boende skulle vara
olämpligt för så unga barn.

Beräkning av utfyllnadsbidrag och fördelning mellan
föräldrarna

De ändringar i föräldrabalkens vårdnadsregler som
gjorts under senare år har enligt propositionen
syftat till att främja samförståndslösningar och
bana väg för ökad användning av gemensam vårdnad.
När bestämmelserna om underhållsstöd infördes ansåg
regeringen att även när det gäller barnets
försörjning borde reglerna ha en sådan inriktning.
Reglerna för underhållsstöd utformades därför så att
samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som
varaktigt bor hos endast en av föräldrarna som till
barn som bor växelvis hos båda föräldrarna.

Enligt regeringen har reglernas utformning för stöd
vid växelvis boende i många fall snarare bidragit
till att skapa konflikter mellan föräldrarna än att
underlätta samarbetet mellan dem. En anledning till
konflikt är bedömningen av om ett växelvis boende
föreligger eller inte. En annan anledning till
konflikt är hur utfyllnadsbidraget beräknas och
fördelas mellan föräldrarna. I extremfallet kan en
förälder med mycket höga inkomster få fullt bidrag,
1 173 kr per barn och månad, om den andra föräldern
saknar inkomst, t.ex. på grund av studier. Å andra
sidan kan en boförälder med låga inkomster bli helt
utan utfyllnadsbidrag om den bidragsskyldige
föräldern har höga inkomster. Vidare förekommer det
att boföräldrar inte vill låta ett barn vistas i för
stor omfattning hos den andra föräldern, eftersom
risken finns att underhållsstödet dras in. Omvänt
uppges bidragsskyldiga föräldrar ha genomdrivit att
barnen vistas så lång tid hos denna att det
betraktas som växelvis boende, vilket i sin tur
medför att föräldern inte är återbetalningsskyldig
för underhållsstödet. Det kan med nuvarande regler
också ge betydligt mer i statligt stöd om
föräldrarna kommer överens om att barnen skall vara
folkbokförda hos den förälder som har högst inkomst.

I syfte att göra reglerna mer rättvisa och lättare
att förstå föreslår regeringen att underhållsstöd
vid växelvis boende skall lämnas med hälften av
1 173 kr per barn och månad till var och en av
föräldrarna. Från detta belopp avräknas därefter
halva det återbetalningsbelopp som skulle ha
fastställts om 24-28 §§ USL hade tillämpats på
inkomsten för den förälder som får bidraget. Om ett
barn, enligt den senaste taxeringen, har egna
inkomster skall underhållsstödet för var och en av
föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar
hälften av den minskning som annars görs.

Genom förslaget kommer enligt regeringen storleken
på bidraget att bero på förälderns egen ekonomiska
situation och inte på den andra förälderns
ekonomiska förhållanden. Eftersom båda föräldrarna
har möjlighet att få utfyllnadsbidrag, kommer också
frågan om hos vilken av föräldrarna barnet är
folkbokfört att förlora i betydelse. Detta kan leda
till att konflikterna mellan föräldrarna om
folkbokföringen kan minska. I vissa fall kan de nya
reglerna sannolikt minska antalet konflikter mellan
föräldrarna även i fråga om själva ut-
fyllnadsbidraget. Båda föräldrarna får del av
bidraget och behöver därmed inte hamna i
diskussioner om hur stödet eventuellt skall fördelas
mellan dem.

Enligt vad som anges i propositionen finns det dock
vissa nackdelar med förslaget. Som nämnts vill
bidragsskyldiga föräldrar ibland att barnet skall bo
växelvis hos båda föräldrarna, eftersom föräldern då
inte behöver återbetala något till
försäkringskassan. Med de föreslagna reglerna får de
ytterligare ett skäl att vilja att barnet skall bo
växelvis hos båda föräldrarna, nämligen för att få
ett bidrag. De nya reglerna kan också leda till
försämringar för boföräldern, om den andra föräldern
inte tar del i kostnaderna för barnet. De kan också
sägas innebära en modifiering av principen att
föräldrar med gemensam vårdnad skall kunna enas i
alla frågor som rör barnet, dvs. även om hur
kostnaderna för barnet skall fördelas dem emellan.
Vidare kan förslaget sägas leda till bristande
symmetri genom att reglerna anpassas efter
förälderns ekonomiska förutsättningar medan det
fulla underhållsstödet är generellt (inte
behovsprövat mot boförälderns ekonomi). Dessutom
ökar de administrativa kostnaderna för
utbetalningar, eftersom de görs till två personer i
stället för till en.

Regeringen anser dock att fördelarna med de
föreslagna reglerna väger tyngre än nackdelarna och
att förslaget kommer att leda till att antalet
konflikter minskar.

Ansökan om utfyllnadsbidrag

Enligt regeringen kommer det sannolikt även i
fortsättningen att förekomma konflikter mellan
föräldrar i samband med frågor om växelvis boende.
Var och en av föräldrarna bör därför själv ansöka om
stödet. En ordning där varje förälder söker bidraget
hos den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende
avseende den föräldern skulle kunna medföra att
samma förhållande prövas av olika försäkringskassor
med risk för att dessa kommer till olika resultat.
Enligt regeringens uppfattning talar därför starka
skäl för att en och samma försäkringskassa skall
pröva båda föräldrarnas ansökan.

I propositionen föreslås därför att var och en av
föräldrarna skall ansöka om stödet och att ansökan
skall prövas av den försäkringskassa som skall
avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet
är folkbokfört hos. Vid växelvis boende betalas
stödet ut till var och en av föräldrarna.

Gränsen mellan umgänge och växelvis boende

Enligt vad som anges i propositionen föreligger
växelvis boende i första hand i sådana fall där
barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som
hos den andra föräldern. Varken i USL eller dess
förarbeten finns det några närmare riktlinjer för
gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende.

I rättsfallet NJA 1998 s. 267 har Högsta domstolen
(HD) slagit fast att det normalt är fråga om umgänge
- och inte om varaktigt boende - om barnet vistas
hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden.
HD anför vidare att bedömningen ofta blir densamma,
även om skillnaden i vistelsetiderna hos de båda
föräldrarna är mindre, om det inte finns faktorer
som klart pekar i en annan riktning. Det gäller
enligt HD i särskilt hög grad, när barnet till
övervägande delen vistas hos en förälder som är en-
sam vårdnadshavare och därmed har hela ansvaret för
barnets personliga förhållande. Faktorer utöver
vistelsetiden som kan få betydelse vid bedömningen
är enligt HD var barnet är folkbokfört, hur barnets
boende är ordnat, var barnet förvarar sina
tillhörigheter och hur barnets försörjning fördelas
mellan föräldrarna.

Riksförsäkringsverket (RFV) konstaterar i Allmänna
Råd 1999:2 att HD i det nämnda avgörandet behandlat
gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende.
Enligt RFV framgår det av domen att dessa
bedömningsgrunder även gäller bedömningen av om
växelvis boende föreligger enligt USL.

Regeringen gör bedömningen att utgångspunkten även
i framtiden bör vara att ett växelvis boende
föreligger i sådana fall där barnet vistas ungefär
lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern.
Det är dock nödvändigt att på sätt som HD angett ta
hänsyn även till andra omständigheter än
vistelsetiden.

Samarbetssamtal och samförståndslösningar

I propositionen anförs att frågan om barnens boende
utan tvekan är en av de frågor som kan skapa
konflikter mellan föräldrarna efter en separation. I
början av 1970-talet introducerade socialtjänsten
samarbetssamtal som en metod att lösa vårdnads- och
umgängestvister. Sedan den 1 mars 1991 är kommunerna
skyldiga att erbjuda samarbetssamtal. Sedan 1998
gäller skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal
numera även barnets boende. Kommunerna är vidare
skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att
skriva avtal om vårdnad, boende och umgänge och
socialnämnden kan också godkänna avtalen. Godkänns
avtalet blir det gällande på samma sätt som en dom
från domstol. Ansvaret för att informationen om
möjligheterna till samarbetssamtal når ut till
berörda föräldrar vilar enligt regeringen på
Socialstyrelsen. I regleringsbrevet för 1999 har
Socialstyrelsen fått i uppdrag att stödja ut-
vecklingen av metoder för samarbetssamtal för att
främja barnets bästa vid tvister om vårdnad, boende
och umgänge. Uppdraget skall redovisas den 31 mars
2001.

För barnets skull är det enligt regeringen viktigt
att föräldrarna får vetskap om den möjlighet som
kommunerna erbjuder i form av samarbetssamtal.
Eftersom försäkringskassorna ofta är det organ som
föräldrar som separerat, eller står i begrepp att
separera, först tar kontakt med gör regeringen
bedömningen att försäkringskassan bör bidra till att
sprida information om den service kommunerna ger.
Regeringen avser att i regleringsbrevet för 2001 ge
RFV i uppdrag att tillse att försäkringskassorna
informerar om att kommunerna erbjuder föräldrar
samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor som
rör vårdnad, boende och umgänge och om kommunernas
skyldighet att sörja för att föräldern får hjälp att
träffa avtal i frågorna.

Ikraftträdande och kostnader

Regeringen föreslår att lagändringarna skall träda i
kraft den 1 januari 2001 och tillämpas första gången
i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31
mars 2001.

För att det skall vara möjligt att beräkna statens
kostnader för de föreslagna reglerna krävs det
enligt regeringen information även om boföräldrarnas
inkomster. Sådana uppgifter finns i dag inte
tillgängliga hos RFV, eftersom de saknar betydelse
vid beräkningen av underhållsstödets storlek. För
att göra en rättvisande bedömning av kostnaderna för
förslaget skulle även eventuella beteendeföränd-
ringar behöva vägas in. Underlag för en sådan
bedömning saknas dock.

Utgångspunkten för regeringens bedömning av de
ekonomiska effekterna av förslaget är det belopp som
betalas i utfyllnadsbidrag till barn med växelvis
boende. Enligt propositionen lämnades i maj 1999
utfyllnadsbidrag med 6,2 miljoner kronor till
närmare 13 000 boföräldrar. Årskostnaden för
utfyllnadsbidrag vid växelvis boende kan därmed
uppskattas till ca 80 miljoner kronor. Regeringen
gör bedömningen att de föreslagna reglerna innebär
att statens utgifter för anslag 21:3 Underhållsstöd
minskar med 37,5 miljoner kronor år 2001 och åren
därefter med ca 50 miljoner kronor.

Motionerna

Margit Gennser m.fl. (m) begär i motion Sf240
yrkande 2 avslag på propositionen. Motionärerna
delar uppfattningen att underhållsstöd inte skall
vara beroende av var barnet är folkbokfört. Detta
gäller emellertid även barn som bor hos en förälder.
Det är därför fel att skapa särlösning för barn med
växelvis boende. Om stödet generellt görs beroende
av bådas föräldrarnas ekonomi når man enligt
motionärerna samma effekt som med regeringens
förslag. De framhåller vidare att det finns risk att
utbetalning av underhållsstöd måste ske till
utlandet. De ifrågasätter om växelvis boende över
huvud taget är en boendeform som bör uppmuntas med
bidrag från samhällets sida och om det är en lämplig
boendeform för barn under tre år. Enligt
motionärerna bör man ersätta nuvarande system med
ett behovsprövat ensamståendestöd.

I motion Sf25 av Birgitta Carlsson m.fl. (c)
begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om
obligatoriska samarbetssamtal. Motionärerna anser
att sådana samtal skall föregå domstolsprövning
och syfta till ett avtal om vårdnad, umgänge och
boende samt om ekonomiska förhållanden. Avtalet
bör därefter fastställas av socialnämnden. I
samma motion yrkande 2 begärs ett
tillkännagivande om att underhållsstödet bör
regleras genom ett umgängesavtal. Enligt
motionärerna bör inte staten reglera det
ekonomiska förhållandet mellan föräldrarna utan
det bör behandlas i ett sammanhang tillsammans
med umgänge och vårdnad.

Utskottets bedömning

Utskottet har i samband med beredningen av ärendet
inhämtat kompletterande upplysningar från statsrådet
Ingela Thalén och från tjänstemän vid
Socialdepartementet bl.a. om förslagets konsekvenser
ur ett barnperspektiv och om hur förslaget förhåller
sig till det regelverk som Sverige är bundet av
genom sitt medlemskap i Europeiska unionen.

Utskottet gör följande bedömning. Enligt
föräldrabalken föreligger inte någon skyldighet att
betala underhållsbidrag när barnet bor varaktigt hos
båda föräldrarna, och bidragsförskott betalades
därför inte ut vid växelvis boende. Underhållsstöd
kan däremot betalas ut till boföräldern vid växelvis
boende. Stödet beräknas då på samma sätt som ett
utfyllnadsbidrag och någon återbetalningsskyldighet
fastställs inte. I proposition 1995/96:208 (s. 36)
angavs som skäl för införandet av utfyllnadsbidrag
vid växelvis boende bl.a. följande. De ändringar i
föräldrabalkens vårdnadsregler som gjorts under
senare år har syftat till att främja
samförståndslösningar och vidga utrymmet för
gemensam vårdnad. Även när det gäller barnets
underhåll bör reglerna ha en sådan inriktning.
Reglerna för underhållsstöd bör därför utformas så
att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som
varaktigt bor hos endast en av föräldrarna, som till
barn som bor växelvis hos båda föräldrarna.

I nu behandlad proposition anges att reglerna för
underhållsstöd vid växelvis boende i många fall
snarare har bidragit till att skapa konflikter
mellan föräldrarna än att underlätta samarbetet
mellan dem. Regeringen föreslår därför en förändring
som i huvudsak kan sägas innebära att
utfyllnadsbidraget fördelas med hälften på vardera
föräldern i förhållande till den förälderns egen
inkomst.

I motion Sf240 ifrågasätts det lämpliga med
växelvis boende. Utskottet kan konstatera att några
säkra kunskaper om detta ännu inte finns men att
regeringen har givit Socialstyrelsen i uppdrag att
bl.a. genomföra studier och sammanställa kunskap
över hur små barn påverkas av växelvis boende.
Enligt utskottets mening måste det i första hand
vara föräldrarna som skall se till att vårdnad om
och boende för barnen löses på ett sätt som är till
barnens bästa. Det är således inte genom reglerna om
underhållsstöd som samhället skall avgöra hur
föräldrarna löser vårdnads- och boendefrågan.
Utskottet kan inte se att det nu framlagda förslaget
till annan fördelning av bidragsbeloppet, vid en
situation med växelvis boende, skulle ekonomiskt mer
främja ett växelvis boende än den nuvarande
ordningen där boföräldern får hela
utfyllnadsbeloppet. Enligt utskottet förhåller det
sig snarare tvärtom. Att lösningen samtidigt får den
effekten, att den minskar anledningarna till
konflikter mellan föräldrarna är trots allt till
fördel för hela situationen där växelvis boende
faktiskt förekommer. I propositionen anges att det
kan finnas anledning att ta upp frågan om
underhållsstöd vid växelvis boende till förnyad
prövning om Socialstyrelsens studier skulle visa att
ett sådant boende skulle vara olämpligt för små
barn.

En fråga som påtalas i motion Sf240 är hur
underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag vid
växelvis boende förhåller sig till det regelverk som
Sverige är bundet av genom sitt medlemskap i
Europeiska unionen. Utskottet noterar att Lagrådet i
sitt yttrande över lagförslagen bl.a. har pekat på
det förhållandet att underhållsstöd vid växelvis
boende uteslutande fungerar som utfyllnadsbidrag.
Lagrådet konstaterar att stödet enligt förslaget har
gjorts om på så sätt att det utges till var och en
av föräldrarna och beräknas på visst sätt i
förhållande till dennes inkomst. Vidare skall
förmånen, liksom för närvarande, inte vara kopplad
till någon bidragsskyldighet för endera föräldern.
Underhållsstödet kommer att bli en ordinär, i viss
mån behovsprövad, familjeförmån. Det är inte, såsom
i andra länder, fråga om ett verkligt förskott på
ett underhåll som en underhållsskyldig egentligen
skulle ha utgett. Enligt Lagrådets mening blir det
underhållsstöd som förslaget innehåller med all
sannolikhet att räkna som en familjeförmån enligt
artikel 1 u) i förordningen (EEG) nr 1408/71 om
tillämpningen av systemen för social trygghet när
anställda, egenföretagare eller deras
familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Enbart
den omständigheten att reglerna om det nya
utfyllnadsbidraget har sin placering i lagen om un-
derhållsstöd kan enligt Lagrådet inte göra bidraget
jämförbart med ett förskott på ett barns underhåll.
Varje förmåns syfte och konstruktion får i stället
vara avgörande för dess klassificering. Om
förordningen, såsom Lagrådet ansett sannolikt,
skulle vara tillämplig på utfyllnadsbidrag vid
växelvis boende, kan Sverige komma att tvingas
exportera bidraget till andra länder inom EU/EES.
Förutsättningen att den förälder som söker stödet
skall bo här kommer i så fall endast att gälla i
förhållande till länder utanför EU/EES.

Utskottet noterar vidare att den svenska regeringen
i ett yttrande den 22 november 1999 till EG-
domstolen i ett mål rörande bidragsförskott enligt
österrikisk lag förklarat att bidragsförskott enligt
regeringens uppfattning inte är att anse som en
familjeförmån enligt förordning (EEG) nr 1408/71.
Inte heller anser den svenska regeringen att
bidragsförskott utgör en social förmån i den mening
som avses i förordning (EEG) nr 1612/68 om
arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.
Något avgörande från EG-domstolen föreligger ännu
inte. Statsrådet Thalén bekräftade att den svenska
regeringens ståndpunkt är att underhållsstödet inte
är en förmån som omfattas av nämnda förordningar och
att regeringen således inte delar den uppfattning
som framförts av Lagrådet.

Enligt utskottets uppfattning kan den nu föreslagna
förändringen inte i sig medföra en skillnad i
bedömningen av om underhållsstödet skall anses som
en familjeförmån enligt förordning (EEG) nr 1408/71.
Varken det nuvarande underhållsstöd som utges till
boföräldern vid växelvis boende eller det nya stödet
som fördelas på båda föräldrarna utgör förskott på
ett barns underhåll. Om framtida avgöranden från EG-
domstolen medför att underhållsstödet helt eller
delvis skall anses som en familjeförmån enligt
förordning (EEG) nr 1408/71, får situationen ånyo
analyseras och behovet av förändringar i
stödsystemet övervägas.

Såvitt gäller konsekvenserna för
försäkringskassornas administration av regeringens
förslag påpekade statsrådet Thalén att förslaget
till skillnad mot förslaget i promemorian
Underhållsstöd vid växelvis boende (Ds 1999:30)
innebär att en och samma försäkringskassa skall
pröva båda föräldrarnas ansökan. Hon bedömer därför
att förslaget inte kommer att medföra några större
problem för försäkringskassorna.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att
regeringens förslag bör bifallas. Utskottet
avstyrker därmed motion Sf240 yrkande 2.

Såvitt gäller samarbetssamtal framhöll
socialförsäkringsutskottet i samband med riksdagens
behandling av proposition 1997/98:7 Vårdnad, boende
och umgänge i yttrande till lagutskottet
(1997/98:SfU2y s. 6) att utskottet såg det som
positivt med samarbetssamtal där det bör
eftersträvas helhetslösningar med beaktande av
samtliga omständigheter av såväl ekonomisk som annan
natur. Utskottet ansåg dock att sådana samtal inte
bör vara obligatoriska. I sitt av riksdagen godkända
betänkande 1997/98:LU12 (s. 21) avstyrkte
lagutskottet krav på att samarbetssamtal skall vara
obligatoriska. Lagutskottet uttalade dock (s. 56)
att ett system där man eftersträvar samförstånd
mellan föräldrarna även när det gäller föräldrarnas
gemensamma underhållsskyldighet gentemot barnet var
tilltalande och borde övervägas närmare tillsammans
med frågor rörande vilka insatser från samhällets
sida som kan vara lämpliga för att hjälpa föräldrar
att nå sådana överenskommelser. Detta gav riksdagen
som sin mening regeringen till känna.

Socialförsäkringsutskottet anser liksom tidigare
(senast i bet. 1998/99:SfU9) att samarbetssamtal är
något i grunden positivt och att det finns all
anledning för bl.a. domstolar att verka för att
sådana kommer till stånd. Utskottet anser att
hållbara helhetslösningar, som inte enbart bör röra
frågor om vårdnad, boende och umgänge, därvid bör
eftersträvas. Samtalen bör dock inte göras
obligatoriska, främst med hänsyn till att ett tvång
att delta i sådana samtal knappast kan leda till att
fler tvister löses.

Mot bakgrund av vad nu anförts är det enligt
utskottets mening lämpligt att försäkringskassan får
i uppdrag att informera föräldrar om att kommunerna
erbjuder samarbetssamtal och även har att sörja för
att föräldern får hjälp att träffa avtal i frågor
som rör vårdnad, boende och umgänge. Med det anförda
avstyrker utskottet motion Sf25.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande underhållsstöd vid växelvis
boende

att riksdagen med avslag på motion 2000/01:Sf240 yrkande 2
antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1996:1030) om
underhållsstöd,

2. lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring
i lagen (1996:1030)

om underhållsstöd,

res. 1 (m)

2. beträffande samarbetssamtal

att riksdagen avslår
motion 1999/2000:Sf25.
res. 2 (c)

Stockholm den 28 november 2000

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Berit Andnor

I beslutet har deltagit: Berit Andnor (s), Bo
Könberg (fp), Margit Gennser (m), Anita Jönsson (s),
Ulla Hoffmann (v), Cecilia Magnusson (m), Mariann
Ytterberg (s), Gustaf von Essen (m), Lennart
Klockare (s), Sven-Erik Sjöstrand (v), Fanny Rizell
(kd), Göran Lindblad (m), Kerstin-Maria Stalin (mp),
Birgitta Carlsson (c), Mona Berglund Nilsson (s),
Göte Wahlström (s) och Désirée Pethrus Engström
(kd).

Reservationer

1. Underhållsstöd vid växelvis boende
(mom. 1)

Margit Gennser, Cecilia Magnusson, Gustaf von Essen
och Göran Lindblad (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i
avsnittet Utskottets bedömning börjar med "Utskottet
gör" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande
lydelse:

Utgångspunkten för regeringens förslag är att var
och en av föräldrarna har rätt till ett halvt
underhållsstöd på 586 kr per barn och månad. Från
detta belopp skall sedan dras halva det belopp som
föräldern i annat fall skulle ha blivit skyldig att
återbetala. Underhållsstödet betalas ut netto och
någon återbetalningsplikt föreligger inte utan det
är fråga om ett rent bidrag.

Utgångspunkten för utskottets uppfattning är att
regeringens förslag innebär ändringar i ett system
som redan från början visat sig i princip ohållbart.
Genom det nu framlagda förslaget ökar systemets
redan i utgångsläget icke acceptabla brister.

Redan i det befintliga systemet är dessa brister
enligt utskottet framför allt följande.

- Föräldrarna blir betalningsansvariga till staten
i stället för till sina barn.

- Lagen om underhållsstöd och föräldrabalkens
regler ger olika utslag.

- Underhållsstödet är inte inkomstprövat i
förhållande till boförälderns inkomst.

- Stödet till ombildade familjer är onödigt stort.

- Inkomstberäkningen är ofördelaktig för
egenföretagare.

Regeringens avsikt med förändringen är att man inte
skall kunna erhålla högre bidrag genom att skriva
barnet hos den förälder som har högst inkomst.
Utskottet delar uppfattningen att underhållsstöd
till barn med särlevande föräldrar inte bör vara
beroende av hos vem barnet är skrivet. Detta gäller
dock både barn som bor växelvis hos båda föräldrarna
och dem som bor permanent hos en förälder. Enligt
utskottets mening är det därför fel att genomföra en
särlösning för barn som bor växelvis hos båda
föräldrarna. Om bidraget generellt görs beroende av
båda föräldrarnas inkomst på det sätt som föreslås i
motion Sf240 uppnås samma effekt som med regeringens
förslag.

Den allvarligaste kritiken som kan riktas mot
regeringens förslag är emellertid att det inte är
möjligt att förutse konsekvenserna av detta varken
för försäkringskassornas administration eller vad
gäller de ekonomiska effekterna för staten. Som
framgår av propositionen saknas information både om
boföräldrarnas inkomster och om eventuella
beteendeförändringar till följd av förslaget. Att i
det läget ändå lägga fram förslaget är enligt
utskottets mening inte ansvarsfullt. Såvitt gäller
försäkringskassorna ifrågasätter utskottet om
kassorna har kapacitet för att hantera den nya
ordningen med delat underhållsstöd.

Att underhållsstödet övergått från att främst vara
en förskottsbetalning till att bli ett rent bidrag
är något som enligt Lagrådet kan innebära att
Sverige kommer att tvingas betala ut bidraget
utomlands, dvs. tvärtemot vad regeringen själv
anser. Utskottet anser att även detta förhållande
talar mot att förslaget bör genomföras.

En annan allvarlig aspekt av förslaget är att det,
som också påpekas i propositionen, leder till en
bristande symmetri genom att reglerna anpassas efter
föräldrarnas ekonomiska förutsättningar medan det
fulla underhållsstödet är generellt, dvs. inte
behovsprövat i förhållande till boförälderns
ekonomi. Utskottet anser att redan detta förhållande
är skäl nog för att ifrågasätta förslaget.

Utskottet är vidare ytterst tveksamt till om
växelvis boende över huvud taget är en boendeform
som bör uppmuntras med bidrag från samhällets sida.
Regeringens egen expert, överläkare Torgny
Gustavsson i Växjö, anser att växelvis boende inte
passar för barn under tre år eftersom dessa barn
behöver en stabil situation. Vidare anser han att
ett växelvis boende med ständiga byten av miljö
innebär särskilda påfrestningar för tonåringar.
Enligt utskottets mening är det med hänsyn härtill
tveksamt om förslaget är förenligt med
barnkonventionens regler om att beakta barnets
bästa. Detta förhållande i kombination med att
Socialstyrelsen har fått i uppdrag att senast den 31
mars 2001 genomföra en översyn av hur små barn
påverkas av växelvis boende borde ha fått regeringen
att avstå från att nu lägga fram förslaget, som
dessutom är tänkt att börja tillämpas dagen efter
det att Socialstyrelsen skall presentera resultatet
av sin översyn. Det bör vidare påpekas att
regeringen redan 1998 påtalade brister i
samarbetssamtalens tillgänglighet och kvalitet.
Socialstyrelsen har även i uppdrag att stödja
utvecklingen av metoder för samarbetssamtal för att
främja barnets bästa vid tvister om vårdnad, boende
och umgänge. Detta uppdrag skall också redovisas
dagen före det att regeringens förslag avses börja
tillämpas.

Med hänsyn till vad ovan anförts om förslagets
brister i olika avseenden bör riksdagen avslå
propositionen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha
följande lydelse:

1. beträffande underhållsstöd vid växelvis
boende

att riksdagen med bifall till motion 2000/01:Sf240 yrkande 2
avslår propositionen,

2. Samarbetssamtal (mom. 2)

Birgitta Carlsson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i
avsnittet Utskottets bedömning börjar med "Såvitt
gäller" och slutar med "motion Sf25" bort ha
följande lydelse:

Kommunen har enligt socialtjänstlagen att sörja för
att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig
ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande
vårdnad, boende och umgänge. Sådana samarbetssamtal,
som bör föregå en eventuell domstolsprövning, bör
enligt utskottets mening vara obligatoriska.
Samtalen skall ha som syfte att leda fram till ett
avtal om såväl vårdnad, umgänge och boende som de
ekonomiska förhållanden som skall råda mellan
parterna. Även frågan om underhållsstöd bör därvid
regleras.

Genom samarbetssamtal kan föräldrarna uppnå mer
genomarbetade uppgörelser som utgår från barnets
bästa, samtidigt som många tvister kan undvikas.
Staten bör däremot inte reglera det ekonomiska
förhållandet mellan föräldrarna.

Utskottet anser att regeringen bör återkomma till
riksdagen med förslag som gör individuella generella
umgängesavtal med obligatoriska samarbetssamtal
möjliga. Detta bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha
följande lydelse:

2. beträffande samarbetssamtal

att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:Sf25 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.

Särskilda yttranden

1. Underhållsstöd vid växelvis boende (mom.
1)

Fanny Rizell och Désirée Pethrus Engström (båda kd)
anför:

Kristdemokraterna anser att underhållsstödet bör
utformas så att det tydligt framgår att det i första
hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret
för sina barn. Barn behöver båda sina föräldrar, det
gäller även om föräldrarna inte bor tillsammans med
dem.

Regeringens förslag innebär att man inte skall
kunna erhålla högre bidrag genom att skriva barnet
hos den förälder som har hög inkomst. Vi delar
uppfattningen att underhållsstöd till barn med
särboende föräldrar inte bör vara beroende av var
barnet är skrivet. Förslaget innebär således
praktiska förbättringar utifrån nuvarande
regelsystem, varför vi inte föreslår avslag på
propositionen. Kristdemokraterna delar dock
Lagrådets oro inför en utveckling som innebär att
underhållsstödet kan komma att behöva utbetalas
utomlands.

Vi vill även påpeka att hela systemet med
underhållsstöd bör ses över.

Kristdemokraterna menar att det är fel att stöd
utbetalas till vårdnadshavaren oberoende av hur
stora inkomster han eller hon har. En sådan ordning
riskerar att undergräva legitimiteten i systemet. Om
den underhållsskyldige inte är återbetalningsskyldig
för hela underhållsstödet anser vi att en
inkomstprövning av den mottagande föräldern bör
göras innan statligt stöd utbetalas. Det offentligas
uppgift är först och främst att se till barnet, men
båda föräldrarnas ekonomiska situation och
möjligheter att försörja sina barn måste beaktas.

Den svenska lagstiftningen värnar om att barnen vid
en skilsmässa skall ha rätt till en fortsatt god
kontakt med båda sina föräldrar. Detta är i grunden
en mycket positiv utgångspunkt för barnen. Tyvärr
syns i dag alltför många exempel där barnets
självklara rätt till båda föräldrarna blandas ihop
med föräldrarnas behov och önskningar om att få en
"rättvis" tillgång till sitt barn.

2. Underhållsstöd vid växelvis boende (mom.
1)

Bo Könberg (fp) anför:

Enligt Folkpartiets mening är det fel att ha ett
underhållsstödssystem som frikopplar den
underhållsskyldige förälderns ansvar från
föräldrarnas gemensamma ekonomiska ansvar för
barnen, ett ansvar som också slås fast i
föräldrabalken. Vi anser att det gemensamma ansvaret
skall gälla även om båda föräldrarna inte bor
tillsammans med barnet. Det finns ingen anledning
att ett gemensamt ansvar för gemensamma barn
plötsligt skall reduceras till att vardera föräldern
åläggs en form av ett "halvt" ansvar efter en
separation och, i den mån detta halva ansvar inte
tas, att staten åtar sig att fylla ut detta halva
ansvar. I det nuvarande systemet är det dessutom så
att den underhållsskyldige föräldern inte betalar
sin del av underhållsstödet till barnet utan
återbetalar det till försäkringskassan.

Utöver dessa grundläggande invändningar mot
systemet finns ett antal andra brister, t.ex. att
inte den ekonomiska förmågan hos boföräldern beaktas
vid utbetalning av samhällsstöd och att
återbetalningsskyldighet fastställs och dessutom
räntebeläggs trots att beloppet inte går att driva
in på grund av den återbetalningsskyldige förälderns
bristande ekonomiska resurser.

Vi anser att barn är föräldrars gemensamma ansvar
även efter en separation mellan föräldrarna.
Samhällets stöd till barn till särlevande föräldrar
bör därför inskränkas till ett behovsprövat
utfyllnadsbidrag. Underhållsstödet bör beräknas
efter en sådan nettokvotdelningsmodell som redogörs
för i betänkandet Underhållsbidrag och
bidragsförskott (SOU 1995:26).

Vår uppfattning i denna fråga redovisade vi redan i
samband med att riksdagen tog ställning till
regeringens proposition 1995/96:208, se betänkande
1996/97:SfU3 reservation nr 1.

I propositionen framlagda lagförslag