Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen

Betänkande 2016/17:KrU2

Kulturutskottets betänkande

2016/17:KrU2

Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en åldersgräns på 18 år för att delta i tillståndspliktiga lotterier, om att öka transparensen i regeringens tillståndsgivning att anordna lotterier, samt om att införa krav på förebyggande åtgärder och bestämmelser om marknadsföring i lotterilagen. Sammanfattningsvis föreslår utskottet att riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i lotterilagen, dels lag om ändring i marknadsföringslagen.

Behandlade förslag

Proposition 2016/17:8 Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Bakgrund

Lagförslagen

Tillstånd enligt 45 § lotterilagen

Krav på förebyggande åtgärder

Åldersgräns

Krav på måttfullhet vid marknadsföring och begränsning av marknadsföring till barn och ungdomar

Ikraftträdande

Utskottets ställningstagande

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Lagförslagen

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lotterilagen (1994:1000),

2. lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:8 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 29 november 2016

På kulturutskottets vägnar

Olof Lavesson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Olof Lavesson (M), Gunilla Carlsson (S), Peter Johnsson (S), Cecilia Magnusson (M), Agneta Gille (S), Aron Emilsson (SD), Saila Quicklund (M), Per Lodenius (C), Niclas Malmberg (MP), Isabella Hökmark (M), Angelika Bengtsson (SD), Bengt Eliasson (L), Rossana Dinamarca (V), Roland Utbult (KD), Ida Karkiainen (S), Christer Adelsbo (S) och Marie-Louise Rönnmark (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2016/17:8 Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Bakgrund

Europeiska kommissionen har i tre ärenden om vadhållning på idrottsevenemang, poker i lokaler och över internet respektive kasinotjänster (2004/4087, 2006/4160 och 2008/4010) bedömt att regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen (1994:1000) bl.a. brister i öppenhet, eftersom förutsättningarna för att bevilja tillstånd inte framgår av lagen. Vidare har kommissionen påpekat att lotterilagen saknar bestämmelser om sociala skyddskrav och regler om vad som gäller vid marknadsföring av lotterier. Finansdepartementet har bl.a. mot bakgrund av de ovannämnda ärendena upprättat en promemoria med förslag till lagändringar för att öka transparensen i tillståndsgivningen och införa bestämmelser om socialt ansvar och marknadsföring (Ds 2015:46). Promemorian har remissbehandlats.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet, vars synpunkter har följts upp i propositionen.

Lagförslaget anmäldes i juni 2016 till Europeiska kommissionen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Under anmälningsförfarandet har Europeiska kommissionen och Malta kommit in med kommentarer, som besvarats av regeringen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen vissa ändringar i lotterilagen (1994:1000). För att åstadkomma en mer transparent handläggning av regeringens ärenden om tillstånd att anordna ett lotteri enligt 45 § lotterilagen föreslår regeringen att det tydliggörs att det endast är spelföretag som ägs av staten och spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet som kan beviljas tillstånd enligt denna lag. Vidare föreslås att ett generellt krav införs i lotterilagen om att den som anordnar ett lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. I propositionen föreslås också att det införs ett krav på att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier till konsumenter och en bestämmelse om att sådan marknadsföring inte särskilt får riktas till barn och ungdomar under 18 år. Slutligen föreslås en åldersgräns på 18 år för att delta i ett tillståndspliktigt lotteri. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Dagens lotterireglering

Sverige har en reglerad spel- och lotterimarknad som är förbehållen staten, trav- och galoppsporten samt ideella organisationer. Huvudregeln är att privata vinstintressen är uteslutna från denna marknad.

Syftet med regleringen är att skapa en sund och säker spelmarknad, där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. staten, föreningslivet och hästsporten. Sociala skyddshänsyn ska prioriteras, samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud samt risker för bedrägerier och olagligt spel beaktas (prop. 2002/03:93 s. 15, bet. 2002/03:KrU8 s. 12, rskr. 2002/03:212).

Enligt lotterilagen kan som huvudregel endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål få tillstånd att anordna lotterier. Regeringen har därutöver, genom ett undantag i 45 § lotterilagen, möjlighet att bevilja tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånd att bedriva lotteriverksamhet har getts till det statligt helägda bolaget AB Svenska Spel och AB Trav och Galopp (ATG), som står under statligt inflytande.

Kravet på att lotteriverksamheten ska bedrivas av ideella föreningar gäller inte för anordnande av kasinospel i restaurangmiljö, t.ex. blackjack. Sådant spel bedrivs med låga insatser och vinster. Bestämmelser om kasinospel med internationella regler, där insatserna och vinsterna är betydligt högre, finns i kasinolagen (1999:355). Tillstånd att bedriva kasino enligt kasinolagen har getts till Svenska Spel, vars dotterbolag Casino Cosmopol AB ansvarar för driften av de landbaserade kasinona.

Spelautomater, s.k. förströelsespel, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.

Därutöver finns bestämmelser om beskattning i lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.

Pågående utredning

Regeringen beslutade i september 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering som ska skapa en spelmarknad präglad av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden (dir. 2015:95). Regleringen ska enligt utredningens direktiv bygga på ett licenssystem där alla som agerar på den svenska spelmarknaden gör det med behöriga tillstånd och där aktörer utan tillstånd stängs ute. De negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas, och förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål ska bevaras i så hög utsträckning som möjligt. Utredningen ska beakta den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen, liksom folkhälsopolitiska mål och EU-rätten. Därtill ska bl.a. en analys göras av vilken roll staten bör ha på en omreglerad spelmarknad. Utredningen, som antagit namnet Spellicensutredningen (Fi 2015:11), ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2017.

Överträdelseärenden

Europeiska kommissionen har i två ärenden om vadhållning på idrottsevenemang och poker i lokaler och över internet (2004/4087 respektive 2006/4160) ifrågasatt om tillämpningen av 9, 38 och 45 §§ lotterilagen är förenlig med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), eftersom dessa bestämmelser enligt kommissionen innebär en inskränkning för utländska spelbolags frihet att tillhandahålla sina tjänster i Sverige.

Kommissionen menar att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen kan beviljas inte specificeras i lagstiftningen och har framhållit att tillståndsordningen, för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig, måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand. Kommissionen har även kritiserat den svenska regleringen för att den inte motverkar att allmänheten lockas till överdrivna utgifter eller bekämpar spelberoende, eftersom mängden lockande marknadsföring och lotteriutbud ökar. De svenska myndigheterna kontrollerar enligt kommissionen inte lotteriverksamheterna ordentligt och ger heller inte spelarna tillräcklig information.

Sverige har anfört att den svenska regleringen är förenlig med EUF-fördraget och att det vid en helhetsbedömning framgår att regelverket är ändamålsenligt och konsekvent samt att det tillgodoser syftena med regleringen. Sverige har vidare framhållit att de inskränkningar som förekommer i regelverket är nödvändiga och proportionerliga för att säkerställa den skyddsnivå som ska gälla i landet.

Kommissionen meddelade i ett pressmeddelande den 16 oktober 2014 att den beslutat att väcka talan mot Sverige i EU-domstolen för fördragsbrott i de ovannämnda ärendena.

Kommissionen har vidare i ett ärende om kasinotjänster (2008/4010) ifrågasatt om bestämmelserna i 2, 3 och 11 §§ kasinolagen (1999:355) samt 9, 15 och 45 §§ lotterilagen är förenliga med EUF-fördraget.

Sverige har anfört att begränsningarna i de svenska lagarna uppfyller kraven på att vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande skäl som avser allmänintresset, att de bidrar till förverkligandet av lagarnas avsedda syften och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa syften.

Lagförslagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag.

Tillstånd enligt 45 § lotterilagen

Gällande ordning

Huvudregeln i lotterilagen är att endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål kan få tillstånd att anordna lotterier. Regeringen har dock enligt 45 § lotterilagen rätt att besluta om tillstånd till lotterier utan att behöva iaktta lotterilagens begränsningar i fråga om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler.

Propositionen

Regeringen föreslår att tillstånd enligt 45 § lotterilagen endast ska kunna ges till spelföretag som ägs av staten eller till spelföretag över vilka staten har det rättsligt bestämmande inflytandet. Regeringen föreslår vidare att det ska anges i paragrafen vilka bestämmelser i lotterilagen som regeringen får göra avsteg från vid sin tillståndsgivning.

Krav på förebyggande åtgärder

Propositionen

Regeringen föreslår att tillstånd att anordna lotterier endast ska få ges om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett sätt som säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas.

Åldersgräns

Gällande ordning

Redan i den nu gällande regleringen och i befintliga tillstånd finns åldersgränser för deltagande i vissa lotterier. I 35 § lotterilagen anges att den som anordnar vadhållning i samband med hästtävlingar, automatspel eller restaurangkasinon inte får låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Av 11 § lotteriförordningen framgår vidare att den som anordnar EMV-lotterier[1] inte får låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Krav på 18-årsgräns finns även som villkor i de tillstånd att bedriva EMV-lotterier som regeringen och Lotteriinspektionen har beviljat. Sedan 2011 tillämpar också de reglerade lotterierna som deltar i samarbetet i Spelbranschens Etiska Råd (Sper) frivilligt en generell 18-årsgräns för alla former av lotterier, oavsett förmedlingssätt.

Propositionen

Regeringen föreslår att anordnare av ett lotteri och ombud för ett lotteri inte ska få låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Ålderskravet ska enligt regeringen inte gälla registreringslotterier eller lotterier som inte kräver tillstånd eller registrering. Information om åldersgränsen ska enligt regeringen tydligt anges på platser där spelprodukter säljs. Om en högre åldersgräns gäller enligt villkoren för det tillstånd som gäller för lotteriet, ska den åldersgränsen anges.

Krav på måttfullhet vid marknadsföring och begränsning av marknadsföring till barn och ungdomar

Gällande ordning

Lotterilagen saknar specifika krav för hur marknadsföring av lotterier ska vara utformad. Generella bestämmelser om marknadsföring, som gäller vid all marknadsföring av varor och tjänster, finns dock i marknadsföringslagen (2008:486). Bestämmelser om marknadsföring av lotterier finns även som villkor i de tillstånd som beviljats aktörerna på marknaden. I Svenska Spels och ATG:s tillstånd från regeringen finns detaljerade villkor om hur företagen får marknadsföra sina lotterier. Även Lotteriinspektionen ställer krav på marknadsföring genom villkor i de tillstånd som myndigheten beviljar. Vidare ställs krav på att det på lotter och i informationsmaterial om samt i reklam och liknande för lotterier på ett tydligt och framträdande sätt ska anges vem som är tillståndshavare eller förmånstagare. Bestämmelser om marknadsföring finns också i Internationella Handelskammarens regler för reklam och marknadskommunikation, som utgör uppförandekoder med ett brett stöd inom näringslivet. Riktlinjer för marknadsföring finns även i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel. Vidare har Sper beslutat om etiska riktlinjer för ansvarsfull marknadsföring av spel om pengar för sina medlemmars marknadsföring.

Propositionen

Regeringen föreslår att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier till konsumenter, och att marknadsföring av lotterier inte ska få riktas särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år.

Regeringen föreslår vidare att en bestämmelse införs i lotterilagen som fastställer att marknadsföring som strider mot lagens reglering av marknadsföring av lotterier vid tillämpningen av marknadsföringslagen ska anses som otillbörlig mot konsumenter. Dessutom föreslås att det i marknadsföringslagen införs en upplysning om att bestämmelser om marknadsföring finns i lotterilagen.

Ikraftträdande

Propositionen

Regeringen föreslår att ändringarna i lotterilagen och marknadsföringslagen ska träda i kraft den 1 januari 2017. Några behov av övergångsbestämmelser finns inte enligt regeringen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser i likhet med regeringen att de frågor som tagits upp i propositionen bör behandlas med förtur och inte bör avvaktas med till dess Spellicensutredningens förslag till ny spelreglering är klar.

Utskottet ser därmed positivt på regeringens förslag att man så snart som möjligt klart tydliggör i 45 § lotterilagen vem som kan komma i fråga för tillstånd, och att ett sådant tillstånd endast bör beviljas spelföretag som ägs av staten eller spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet. Utskottet anser vidare i likhet med regeringen att det också tydligt bör klargöras vilka bestämmelser i lotterilagen som regeringen får göra avsteg från vid denna tillståndsgivning. Med dessa ändringar ökas enligt utskottets uppfattning förståelsen för och transparensen i regeringens tillståndsgivning, och kommissionens önskemål om att begränsa myndigheternas utrymme för godtycklig och skönsmässig bedömning tillgodoses.

Vidare välkomnar utskottet regeringens förslag att krav ska ställas på förebyggande åtgärder för de som anordnar lotterier, för att minimera riskerna för skadligt och överdrivet spelande som kan leda till att spelproblem uppstår. Utskottet ställer sig därmed bakom regeringens förslag att endast ge tillstånd att anordna ett lotteri om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett sätt som säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. Därmed tillgodoses också, enligt utskottets uppfattning, kommissionens önskan om en utökad reglering av sociala skyddskrav i samband med spelverksamhet.

Barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp, och utskottet anser i likhet med regeringen att barn och ungdomar ska skyddas från lotteriverksamhet. Många lotterier har i dag en åldersgräns på 18 år, och utskottet anser i likhet med regeringen att denna åldersgräns bör gälla som lägsta gräns för alla lotterier. Som regeringen också föreslår bör enligt utskottet ansvaret för att åldersgränsen upprätthålls ligga på den som anordnar och tillhandahåller lotterier. På de platser där spelprodukter säljs bör det vidare enligt utskottet, och som regeringen föreslår, tydligt anges vilken åldersgräns som gäller.

Deltagande i lotterier kan innebära en risk för att människor får ekonomiska och sociala problem med allvarliga konsekvenser som följd, och utskottet anser därför, som regeringen föreslår, att det bör införas krav på att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier till konsumenter. Barn och ungdomar är som regeringen framhåller en särskilt skyddsvärd grupp att ta hänsyn till vid utformningen av bestämmelser om marknadsföring av lotterier. Utskottet delar uppfattningen att marknadsföring av lotterier inte ska få riktas särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år. Med förslagen motverkas, vilket efterlysts av EU-kommissionen, att allmänheten lockas till överdrivna utgifter på grund av bl.a. en stor mängd marknadsföring. Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag till sanktioner, dvs. att det införs en bestämmelse i lotterilagen som fastställer att marknadsföring som strider mot lagens reglering av marknadsföring av lotterier vid tillämpning av marknadsföringslagen ska anses som otillbörlig mot konsumenten.

I likhet med regeringen anser utskottet att förslagen bör träda i kraft den 1 januari 2017.

Sammanfattningsvis anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna medför en ökad tydlighet i regleringen och ger bättre möjligheter till tillsyn, vilket bör bidra till en minskad risk för att spelproblem uppstår. Utskottet tillstyrker mot bakgrund av det anförda regeringens förslag och föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lagändringar.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2016/17:8 Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000).

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

---

[1] EMV-lotterier arrangeras på internet, via telefon eller i samband med sändningar i radio eller tv, och EMV står för elektromagnetiska vågor.