Titel saknas

Betänkande 2003/04:MJU19

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande2003/04:MJU19

Titel saknas

---

Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 2003/04:132 Handel med
utsläppsrätter I. I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av
koldioxid införs som innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp
av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den
föreslagna lagen innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter
avseende koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 2005-2007
påbörjas. Dessutom föreslås följdändringar i miljöbalken som innebär att
villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att
reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av
koldioxidutsläpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår i
handelssystemet.

Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv 2003/87/EG om ett system
för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om
ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Den nya lagen
och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti 2004.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Lag om utsläpp av koldioxid m.m.
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om utsläpp av koldioxid,
2. lag om ändring i miljöbalken.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:132.

Stockholm den 1 juni 2004
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Catharina Elmsäter-Svärd
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Catharina Elmsäter-Svärd
(m), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson (s), Lennart Fremling (fp), Rune
Berglund (s), Rolf Lindén (s), Kjell-Erik Karlsson (v), Christina Axelsson
(s), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s), Jan Andersson (c), Jan-Olof
Larsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Christin Nilsson (s), Anita Brodén
(fp), Björn von der Esch (kd) och Gunnar Goude (mp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Regeringen presenterade i april 2004 propositionen Handel med utsläppsrätter I
med förslag till lag om utsläpp av koldioxid och vissa ändringar i
miljöbalken. Propositionens förslag bygger på en uppgörelse mellan regeringen,
Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna och återges i bilaga 1.
Lagförslagen återges i bilaga 2. Det har inte väckts några motioner med
anledning av propositionen.
Bakgrund
Den 22 juli 2003 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ett
direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
inom gemenskapen, Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EEG) av
den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för
växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG
(handelsdirektivet). Regeringen presenterade därefter, i december 2003,
riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samt
föreslog att riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska
kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter (prop.
2003/04:31 Ritlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för
handel med utsläppsrätter för växthusgaser). Riksdagen beslutade den 10
mars 2004 i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr.
2003/04:150). I nämnda proposition redogjorde regeringen för sin avsikt att
lämna förslag till lagstiftning för ett svenskt handelssystem under år
2004. Föreliggande lagförslag utgör ett steg i denna process där direktivets
regler rörande tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter genomförs i
svensk lagstiftning.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs som
innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och
om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den föreslagna lagen
innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende
koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 2005-2007 påbörjas.
En verksamhetsutövare som omfattas av den föreslagna lagen måste senast
den 1 januari 2005 inneha ett tillstånd för att ha rätt att bedriva
verksamhet vid anläggningar som medför utsläpp av koldioxid. Utsläppsrätterna
kommer att utfärdas efter ansökan om tilldelning för de verksamheter som
har tillstånd att släppa ut koldioxid och som därmed ingår i den s.k.
handlande sektorn. Verksamhetsutövaren måste för varje år kunna redovisa
tillräckligt antal utsläppsrätter för de utsläpp av koldioxid som gjorts
från en anläggning som omfattas av systemet.
Vidare föreslås ändringar i miljöbalken som innebär att villkor om
begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd
mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte
får meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Avskaffandet
av möjligheten att ställa sådana krav följer direkt av handelssystemets
utformning och en dubblering av kraven kan försvåra utvärderingen av
styrmedlets effektivitet. Dessutom riskerar konkurrensen att snedvridas om
vissa företag i en bransch som ingår i handelssystemet har krav enligt
miljöbalken medan andra medlemsländer inte har motsvarande krav för sina
motsvarande företag.
Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv 2003/87/EG om ett system
för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om
ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Kompletterande
lagförslag rörande framför allt själva handeln med utsläppsrätter avses
att läggas fram senare under år 2004. De planerade lagförslagen följer av
handelsdirektivet och den fortsatta process som sker inom Europeiska
kommissionen med anledning av detta.
Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti
2004.

Utskottets överväganden
Förslag till lag om utsläpp av koldioxid
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens
förslag till lag om utsläpp av koldioxid.
Propositionen
Regeringen föreslår att genomförandet av handelsdirektivet sker etappvis.
En särskild lag införs för att reglera tillstånd till utsläpp av koldioxid
och tilldelning av utsläppsrätter enligt följande.
Det svenska handelssystemet skall avse de verksamhetskategorier som
omfattas av handelsdirektivets bilaga I, och som släpper ut koldioxid.
Handelssystemet utvidgas dock till att omfatta vissa förbränningsanläggningar
under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivets bilaga I.
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka kapacitetsgränser
som skall gälla för andra verksamhetskategorier.
Från och med den 1 januari 2005 krävs tillstånd till utsläpp av koldioxid
för anläggningar som omfattas av handelssystemet. Tillståndsfrågor prövas
av den myndighet som regeringen bestämmer. För att få tillstånd krävs att
erforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen finns och att
verksamhetsutövaren visar att övervakning och rapportering av utsläppen kommer
att ske på ett tillförlitligt sätt. Tillståndet skall förenas med villkor
om detta. I tillståndet skall också anges villkor om överlämnande av
utsläppsrätter för annullering.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela
föreskrifter om bl.a. övervakning och rapportering.
En verksamhetsutövare skall vara skyldig att omedelbart anmäla planerade
förändringar av sin verksamhet. Nytt tillstånd skall meddelas om det är
nödvändigt och om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera
verksamheten även efter förändringen. Om en ny verksamhetsutövare tar över
driften av den eller de verksamheter som bedrivs på anläggningen skall
även denna omständighet anmälas till tillståndsmyndigheten.
Tillståndsmyndigheten
skall i sådana fall återkalla tillstånd till utsläpp av koldioxid om kraven
enligt denna lag inte uppfylls av den nye verksamhetsutövaren.
Tillstånd till utsläpp av koldioxid får återkallas om tillståndet inte
följts och avvikelsen är av allvarlig art, om verksamheten saknar
miljötillstånd, eller om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller villkoren
för övervakning och rapportering. Återkallelse beslutas av
tillståndsmyndigheten.

Regeringen får meddela föreskrifter om tilldelningen i enlighet med den
nationella fördelningsplanen.
Regeringen föreslår vidare att tillståndsansökan skall prövas av behörig
myndighet. Enligt propositionen innebär detta att länsstyrelserna skall
pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet
som resulterar i utsläpp av koldioxid. Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter
skall prövas av tillsynsmyndigheten.
Regeringen föreslår dessutom att straffansvar införs för underlåtenhet
att söka tillstånd enligt lagen och för vissa andra uppsåtliga gärningar.
Ringa fall skall dock inte föranleda straffansvar. Lagens bestämmelser
skall tillämpas subsidiärt i förhållande till brottsbalken.
Vidare föreslår regeringen att en tillsynsmyndighet utses med befogenhet
att vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga lagens
efterlevnad. Myndigheten skall ha rätt att få tillgång till handlingar,
upplysningar och tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.
Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd till utsläpp av koldioxid
och återkallande av sådant tillstånd får överklagas hos miljödomstolen.
Miljödomstolens beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För
överklagande till miljödomstolen och Miljööverdomstolen skall reglerna i
miljöbalken gälla. Beslut av tillsynsmyndigheten om tilldelning och tillsyn
får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs
vid överklagande till kammarrätten.
Utskottets ställningstagande
Som regeringen påpekar innebär handelsdirektivet att en handel med
utsläppsrätter inom EU kan ske. Enligt handelssystemet skall varje medlemsstat
senast tre månader före handelsperiodens början den 1 januari 2005,
bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela
för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till berörda
verksamhetsutövare
för varje anläggning. Beslutsunderlaget utgörs av den nationella
fördelningsplan som varje medlemsstat skall lämna in till Europeiska
kommissionen
för bedömning. Planen skall i sin tur vara grundad på vissa kriterier som
läggs fast i direktivet. Inom EG-kommissionen fortgår arbetet med
förtydligande av direktivet genom riktlinjer och råd samt med kompletterande
regelverk, bl.a. en förordning om register för utsläppsrätterna, vilken
blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. För att möjliggöra ett komplett
genomförande av handelsdirektivet i Sverige till den 1 januari 2005 avser
regeringen ett etappvis genomförande av direktivet. Som framhålls i
propositionen 2003/04:31 om riktlinjer för genomförandet av handelsdirektivet,
avser regeringen att utveckla regelverket i takt med den process som
sker inom EG-kommissionen och återkomma till riksdagen med lagförslag
senare under år 2004. De frågor som då kommer att behandlas omfattar bl.
a. utfärdandet av utsläppsrätterna. Dessutom kommer exempelvis reglering
av skatterättsliga och bokföringsmässiga frågor att behandlas senare.
Någon reglering av själva handeln med utsläppsrätterna kommer däremot
inte att ske. Här får parterna själva organisera marknadsplatsen.
Utskottet konstaterar att med regeringens lagförslag påbörjas införandet
av handelsdirektivet i svensk lagstiftning. Lagförslaget innebär att en
särskild lag om utsläpp av koldioxid som reglerar tillstånd till utsläpp
av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter införs. Enligt propositionen
skall den föreslagna lagen i nuläget inte inarbetas i miljöbalken utan
lämpligheten härav får övervägas inför nästkommande handelsperiod åren
2008-2012. Detta särskilt med anledning av att handelsperioden 2005-2007
utgör en försöksperiod inför Kyotoprotokollets handelsperiod och att
förändringar i det gemenskapsrättsliga regelverkets utformning kan förutses.
Som framgår nedan föreslås dock vissa ändringar i miljöbalken som syftar
till att anpassa bestämmelserna i de delar som är nödvändiga för att
påbörja handelssystemets införande i Sverige. De närmare övervägandena om
den nya lagen redovisas i avsnitten 5-7 i propositionen. Utskottet instämmer
i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag.
Ändring i miljöbalken
Utskottets förslag i korthet
Utskottet instämmer i vad regeringen anför om ändringar i miljöbalken och
tillstyrker förslaget i denna del.
Propositionen
Regeringen föreslår att miljöbalkens bestämmelser ändras så att villkor
om begränsning av koldioxidutsläpp inte får beslutas för verksamhet som
ingår i handelssystemet. Inte heller villkor om att begränsa använd mängd
fossilt bränsle i syfte att begränsa koldioxidutsläppen får meddelas i
miljötillstånden för anläggningarna.
Utskottets ställningstagande
Regeringen anför i propositionen att genom handelsdirektivets artikel 26
ändras också IPPC-direktivet (Intergrated Pollution Prevention and Control
directive, 96/61/EG) på så sätt att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser
endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande
lokala föroreningar, vilket inte avser koldioxid. Som regeringen påpekar
kan reglering av utsläpp av koldioxid ske antingen genom direkta föreskrifter
om tillåten mängd koldioxidutsläpp eller genom reglering av tillåten
användning av fossila bränslen. FlexMex2-utredningen har enligt vad som
framgår av propositionen inte funnit några villkor knutna till tillåten
mängd koldioxidutsläpp i befintliga miljötillstånd. Däremot finns enligt
propositionen exempel på att en motsvarande effekt nåtts genom reglering
av mängden fossilt bränsle som får användas. Om syftet med sådana villkor
endast är att begränsa utsläppen av koldioxid skall de, enligt regeringens
mening, inte vara tillåtna i den handlande sektorn. Villkor om begränsning
av mängden fossilt bränsle som satts i andra syften, t.ex. att minska
utsläpp av svavel, är dock fortsatt tillåtna. I enlighet därmed föreslås
att miljöbalken ändras så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp
eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar
till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för verksamheter
som ingår i handelssystemet. Utskottet instämmer i regeringens överväganden
och konstaterar samtidigt att enligt handelsdirektivet är det meningen
att styrmedlet utsläppshandel skall utvärderas efter försöksperioden. Om
flera styrmedel används för att uppnå samma syfte är det svårt att göra
en korrekt utvärdering.
Enligt regeringen innebär förslaget till ändring av 16 kap. 2 § miljöbalken
att villkor om bästa möjliga teknik inte kan ställas i syfte att begränsa
utsläpp av koldioxid. Det skulle enligt regeringen därmed inte finnas
något behov av att föreslå ändring i 2 kap. 3 § miljöbalken på sätt som
FlexMex2-utredningen föreslagit (Handla för bättre klimat - tillstånd och
tilldelning, m.m., SOU 2003:120, s. 121 f.). Utskottet noterar att Lagrådet
å sin sida har ifrågasatt om syftet uppnås med regeringens förslag till
utformning av 16 kap. 2 § miljöbalken. Utskottet instämmer i regeringens
bedömning att frågan får övervägas på nytt i det fortsatta lagstiftningsarbetet
och att, om det skulle visa sig vara påkallat, regeringen får återkomma
till riksdagen under hösten 2004.
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag i enlighet
med redovisningen i propositionen under avsnitt 8.1.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till tidpunkt för ikraftträdande
och förslag till övergångsregler.
Propositionen
Regeringen föreslår att den nya lagen om utsläpp av koldioxid skall träda
i kraft den 1 augusti 2004. Ändringarna i miljöbalken skall träda i kraft
samtidigt. I den nya lagen skall det tas in övergångsbestämmelser för det
fall att beslut om tillstånd inte hinner fattas före den 31 december 2004.

Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att enligt artikel 31 i
handelsdirektivet skall medlemsstaterna senast den 31 december 2003 sätta
i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga
för att följa direktivet. Eftersom detta nu inte kan åstadkommas för svensk
del instämmer utskottet i regeringens förslag att lagen om utsläpp av
koldioxid skall träda i kraft snarast möjligt, dvs. den 1 augusti
2004.
Som framhålls i propositionen innebär den korta tiden fram till ikraftträdandet
och den tidtabell som angivits i handelsdirektivet en risk att alla
ansökningar om tillstånd inte kommer att hinna behandlas i tid. Detta innebär
att verksamheten inte får fortsätta oavsett om tillstånd meddelas senare.
I så fall får verksamheten återupptas. För att reducera sådana olägenheter
föreslår regeringen en övergångsbestämmelse som innebär att om en ansökan
om tillstånd kommit in till myndigheten senast den 31 december 2004 får
verksamheten fortsätta att generera utsläpp av koldioxid, dock längst t.
o.m. att ett eventuellt beslut om avslag föreligger och under förutsättning
att ett interimistiskt beslut om fortsatt verksamhet efter årsskiftet kan
meddelas.
Förslaget i denna del redovisas i avsnitt 9 i propositionen. Med det
anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I:
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om utsläpp av koldioxid
lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Bilaga 2
Regeringens lagförslag