Tillträde till internationella instrument mot penningförfalskning

Betänkande 1999/2000:JuU20

Justitieutskottets betänkande 1999/2000:JUU20

Tillträde till internationella instrument mot penningförfalskning

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionen
• Utskottet
• Hemställan

1999/2000

JuU20

Sammanfattning

I detta ärende behandlar utskottet ett regeringsförslag att riksdagen skall
godkänna två rättsakter som rör åtgärder mot penningförfalskning och ut-
prångling av falska pengar. Det rör sig dels om den internationella konven-
tionen av den 20 april 1929 för bekämpande av penningförfalskning med
tillhörande protokoll, dels om det inom EU upprättade utkastet till rambeslut
om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i
samband med införandet av euron.

Några förslag till lagstiftning med anledning av de båda rättsakterna läggs
inte fram i propositionen. Regeringen har aviserat att den avser att återkom-
ma till riksdagen i denna fråga.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande.

Propositionen

I proposition 1999/2000:85 (Justitiedepartementet) har regeringen föreslagit
att riksdagen

1. godkänner konventionen för bekämpning av penningförfalskning av den
20 april 1929 med tillhörande protokoll,

2. godkänner utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga
och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron.

Motionen

1999/2000:Ju25 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om straffansvar för
juridiska personer.

Utskottet

Inledning

Ärendet och dess beredning

Inom Justitiedepartementet har upprättats en promemoria, Sveriges tillträde
till vissa internationella överenskommelser för bekämpande av penningför-
falskning m.m., i vilken föreslås att Sverige skall ansluta sig till den intern
tionella konventionen för bekämpande av penningförfalskning av den 20
april 1929. I promemorian föreslås vidare att Sverige aktivt bör arbeta för att
det straffrättsliga skyddet mot penningförfalskning skall förstärkas inom EU
och att Sverige därvid bör ansluta sig till en inom unionen upprättad bindan-
de rättsakt som kompletterar konventionen. Promemorian har remissbe-
handlats (dnr Ju1999/5783/L5).

EU:s ministerråd för rättsliga och inrikes frågor (RIF-rådet) nådde den 27
mars 2000 politisk överenskommelse om ett rambeslut om förstärkning av
det straffrättsliga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av
euron. Avsikten är att rambeslutet skall antas vid RIF-rådet den 29-30 maj
2000.

Till grund för förslagen i propositionen ligger huvudsakligen promemorian
och remissbehandlingen av denna.

I propositionen redovisar regeringen att överenskommelse träffats om vis-
sa förändringar i utkastet till rambeslut i förhållande till den version av det
som bilagts propositionen. Förändringarna innebär att rambeslutet skall
omfatta Gibraltar och att medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som
är nödvändiga för att följa rambeslutet senast ett år efter att detta antagits
(prop. s. 4 och 13).

Regeringen har härefter till riksdagen överlämnat en ny version av utkastet
till rambeslut som kompletterats med de överenskomna förändringarna.

Bakgrund

Den 1 januari 1999 infördes euron som gemensam valuta för elva av EU:s
medlemsländer. Sedlar och mynt i euro kommer att införas i dessa länder den
1 januari 2002 och senast den 1 juli samma år kommer de nationella mynten
och sedlarna att upphöra att gälla.

Inom Nationernas förbund (NF) antogs den 20 april 1929 en konvention
för bekämpande av penningförfalskning. När NF upplöstes övertog Förenta
nationerna ansvaret för de konventioner som upprättats inom ramen för NF.

Avsikten med konventionen var att förbättra det internationella samarbetet
för att förebygga, utreda och lagföra penningförfalskning och utprångling av
falska pengar. Konventionen utgör alltjämt den viktigaste internationella
överenskommelsen på området. Konventionen har vunnit bred anslutning,
och den har bl.a. tillträtts av samtliga medlemsstater inom EU med undantag
för Sverige och Luxemburg.

Europeiska unionens råd antog den 28 maj 1999 en resolution om förstärk-
ning av det straffrättsliga skyddet mot förfalskning i samband med införandet
av euron (EGT C 171, 18.6 1999, s. 1). I resolutionen anges riktlinjer för en
framtida bindande rättsakt. Vidare anges i resolutionen att bestämmelserna i
1929 års konvention skall utgöra en gemensam minimistandard för det
straffrättsliga skyddet mot förfalskning för alla EU:s medlemsstater.

I enlighet härmed har det, som ovan nämnts, inom EU utarbetats ett utkast
till rambeslut som skall komplettera bestämmelserna i 1929 års konvention.
Rambeslutet föreskriver bl.a. att de medlemsstater som ännu inte har anslutit
sig till 1929 års konvention skall göra det.

Gällande rätt

Enligt 14 kap. 6 § brottsbalken (BrB) gäller att den som eftergör inom eller
utom riket gällande penningsedel eller mynt eller annorledes förfalskar sedel
eller mynt döms för penningförfalskning till fängelse i högst fyra år eller, om
brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet gro
är straffet fängelse lägst två och högst åtta år.

Av 14 kap. 9 § BrB framgår att den som utprånglar falsk sedel eller falskt
mynt döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för brukande av det
förfalskade såsom hade han själv gjort förfalskningen. Utprångling innebär
att det förfalskade utges som äkta under vilseledande av den som mottar det.
Det krävs däremot inte att gärningsmannen erhåller valuta för de falska
pengarna.

Härutöver kan nämnas att enligt 14 kap. 10 § BrB den som, i annat fall än
som anges i 9 § samma kapitel, bland allmänheten sprider något som lätt kan
förväxlas med bl.a. gällande penningsedel eller mynt döms för olaga spri-
dande av efterbildning till böter.

Enligt 14 kap. 12 § BrB är försök eller förberedelse till penningförfalsk-
ning eller brukande av vad som förfalskats liksom underlåtenhet att avslöja
penningförfalskning straffbart, allt under förutsättning att det fullbordade
brottet inte skulle ha varit att anse som ringa.

Under förarbetena till nuvarande 23 kap. 2 § BrB, som reglerar vad som
avses med förberedelse, anfördes att anskaffande eller fortskaffande av falsk
sedel för att utprångla den vore att anse som förberedelse till penningför-
falskning (NJA II 1948 s. 196).

Huvuddragen i konventionen och utkastet till rambeslut

Enligt artikel 2 i 1929 års konvention avses med pengar papperspengar (inne-
fattande banksedlar) och pengar av metall som är lagligen utgivna. Av artikel
3 i konventionen framgår vilka förfaranden som skall vara straffbara såsom
brott mot allmän lag. Det rör sig om följande.

1. Bedräglig framställning eller ändring av pengar, oavsett vilka medel
som har använts.

2. Bedräglig utprångling av falska pengar.

3. Införsel till en stat eller mottagande eller anskaffande av falska pengar i
avsikt att prångla ut dem och med vetskap om att de är falska.

4. Försök till och uppsåtlig medverkan i dessa gärningar.

5. Framställning, mottagande eller anskaffande i bedrägligt syfte av hjälp-
medel eller andra föremål som specifikt är avsedda för förfalskning eller
ändring av pengar.

Konventionen upptar vidare bestämmelser bl.a. om utländska målsägandes
ställning, om domsrätt, om utlämning, om beslag och förverkande, om inter-
nationellt samarbete och om tvister om tolkning eller tillämpning av konven-
tionen.

I artikel 2 i utkastet till rambeslut anges att syftet med rambeslutet är att
komplettera bestämmelserna i 1929 års konvention och att underlätta med-
lemsstaternas tillämpning av den. Därför skall de medlemsstater som hittills
inte har anslutit sig till konventionen åta sig att göra detta. Artikel 3 anger
vilka handlingar som skall vara straffbara i varje medlemsstat. Här anges
följande förfaranden.

1. Att i bedrägligt syfte framställa eller ändra pengar oavsett vilka medel
som har använts.

2. Att i bedrägligt syfte prångla ut falska pengar.

3. Att importera, exportera, transportera, ta emot eller anskaffa falska
pengar i avsikt att prångla ut dem och med vetskap om att de är falska.

4. Att i bedrägligt syfte tillverka, ta emot, anskaffa eller inneha redskap,
föremål, datorprogram eller andra instrument som är specifikt avsedda för att
förfalska eller ändra pengar eller hologram eller andra delar av pengar som
tjänar som skydd mot förfalskning.

Anstiftan eller deltagande i nämnda gärningar liksom försök till de gär-
ningar som anges i 1-3 skall vara straffbart. De förfaranden som anges i 1
och 2 motsvarar de som upptas i artikel 3.1 och 3. 2 i 1929 års konvention.

I artikel 4 föreskrivs att handlingar som avses i artikel 3 skall vara straffba
ra även när det rör sig om sedlar eller mynt som framställs eller har fram-
ställts med hjälp av lagliga anordningar eller material, om framställningen
skett obehörigen. Av artikel 5 framgår att sådana handlingar som avses i
artiklarna 3 och 4 skall vara straffbara också när de riktar sig mot de kom-
mande eurosedlarna och euromynten och handlingen begås före den 1 januari
2002 samt när det rör sig om sedlar och mynt som är avsedda att sättas i
omlopp men som ännu inte har givits ut och som är i en valuta som utgör
lagligt betalningsmedel.

Utkastet till rambeslut upptar vidare bestämmelser om påföljder, jurisdik-
tion, juridiska personers ansvar, påföljder för juridiska personer samt om
territoriell tillämpning.

Medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att
följa rambeslutet senast den 31 december 2000 i fråga om handlingar som
riktar sig mot de kommande eurosedlarna och euromynten och inom tolv
månader från antagandet av rambeslutet med avseende på övriga bestämmel-
ser.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas regeringens bedömning av vilka åtgärder Sverige
bör vidta för att förbättra det internationella samarbetet och den straffrättsl
regleringen avseende penningförfalskning och utprångling av falska pengar.
Det föreslås att riksdagen godkänner den internationella konventionen av den
20 april 1929 för bekämpande av penningförfalskning med tillhörande proto-
koll. Vidare föreslås att riksdagen godkänner det inom EU upprättade rambe-
slutet om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalsk-
ning i samband med införandet av euron. Några konkreta förslag till ändrad
lagstiftning läggs inte fram i propositionen. De av regeringen redovisade
lagstiftningsbehoven kommer att behandlas i senare sammanhang.

Närmare om rambeslut

När Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 innebar det att sam-
arbetet inom unionens tredje pelare kom att begränsas till straffrättsligt sam-
arbete och polissamarbete. Samtidigt tillskapades rambeslut som en ny form
av rättsligt instrument inom tredje pelaren. Rambeslut ersatte ett institut som
benämnts gemensam åtgärd.

Av artikel 34.2 i avdelning VI i Unionsfördraget framgår att rådet på initi-
ativ av en medlemsstat eller kommissionen får fatta rambeslut om tillnärm-
ning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rambesluten är
bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås
men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvä-
gagångssätt. De har inte s.k. direkt effekt, dvs. de kan inte skapa rättigheter
eller skyldigheter för enskilda så länge de inte införlivats med nationell rätt
Ett beslut av rådet att anta ett rambeslut förutsätter enhällighet.

Samarbetet i tredje pelaren är mellanstatligt. Någon normgivningskompe-
tens har alltså inte överförts från medlemsstaterna till unionen på detta om-
råde utan medlemsstaterna är bundna av de gemensamma besluten på i prin-
cip samma sätt som när det gäller annat internationellt samarbete enligt folk-
rättens principer.

Av 10 kap. 2 § första stycket regeringsformen framgår att regeringen inte
får ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen
har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller
upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket rik
dagen skall besluta. Enligt samma paragrafs tredje stycke får regeringen inte
heller i annat fall ingå för riket bindande internationell överenskommelse
utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större
vikt.

Under riksdagsbehandlingen av propositionen rörande Sveriges anslutning
till Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58 bet. 1997/98:UU13, rskr.
1997/98:197) inhämtade konstitutionsutskottet yttrande från Lagrådet. Lag-
rådet framhöll bl.a. att rambesluten skulle komma att medföra en folkrättslig
förpliktelse för Sverige att bl.a. vid behov genomföra lagstiftning som kräv-
des för att införliva beslutens innehåll i svensk rätt. Ett särskilt problem m
rambesluten var emellertid att de till skillnad från exempelvis en konvention
inte krävde någon efterföljande ratificering. De skulle emellertid antas ge-
nom enhälligt beslut. Detta innebar att regeringen inte kunde delta i ett så-
dant rambeslut om det behandlade riksdagsbundna frågor annat än om det
redan fanns en svensk lag som täckte beslutet (bet. 1997/98:UU13 s. 147 f).

Konstitutionsutskottet uttalade att det återstod att se hur rambesluten i
praktiken skulle komma att hanteras. Konstitutionsutskottet avsåg att följa
utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att riksdagens inflytande
över besluten tillgodosågs (bet. 1997/98:UU13 s. 127).

Överväganden

De rättsakter som nu föreläggs riksdagen för godkännande syftar båda till att
i olika avseenden förbättra det internationella samarbetet mot penningför-
falskning och utprångling av falska pengar. Utkastet till rambeslut tar där-
jämte särskilt sikte på förfalskningsåtgärder riktade mot euron. Inriktningen
av såväl 1929 års konvention som rambeslutet ligger, enligt utskottets upp-
fattning, väl i linje med svenska uppfattningar när det gäller kampen mot
ifrågavarande slag av brott.

Av särskilt intresse i förevarande ärende är att riksdagen för första gången
har att ta ställning till hur rambeslut enligt artikel 34.2 i avdelning VI i
Unionsfördraget skall hanteras. Regeringens förslag innebär att riksdagen
skall godkänna ett inom EU framförhandlat utkast till rambeslut som sedan
skall antas av RIF-rådet. Av hänsyn till tidsschemat inom EU lägger rege-
ringen inte nu fram de förslag till lagstiftning som kan föranledas av rambe-
slutet utan avser att återkomma med sådana förslag.

Som utskottet anmärker nedan torde rambeslutet medföra att svensk lag-
stiftning måste ändras i vissa avseenden. Eftersom Sverige är folkrättsligt
förpliktat att genomföra de åtgärder som avses i rambeslutet, följer vid detta
förhållande av 10 kap. 2 § regeringsformen att riksdagen måste godkänna
detta.

Frågan blir då mot bakgrund av Lagrådets uttalande under riksdagsbe-
handlingen av Amsterdamfördraget att regeringen inte kunde delta i ett ram-
beslut som avsåg en riksdagsbunden fråga om det inte redan fanns en svensk
lag som täckte beslutet om det är möjligt för riksdagen att godkänna ett ut-
kast till rambeslut och först därefter fatta beslut om den lagstiftning som
nödvändiggörs av beslutet. Utskottet kan för sin del inte se några avgörande
skäl häremot. Överensstämmer det av riksdagen godkända utkastet till ram-
beslut med det beslut som sedan fattas av rådet, måste det anses att regering-
en ingår denna för riket bindande internationella överenskommelse med
riksdagens godkännande. Att avvakta med lagstiftningen på det sätt som
skett i förevarande ärende bör emellertid enligt utskottets mening inte ske
annat än när det är påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av
rambeslutet.

I förevarande ärende har regeringen valt att avvakta med förslag till lag-
stiftning under hänvisning till tidsplanen för rambeslutets antagande. Mot
denna bakgrund har utskottet ingen erinran mot att riksdagen nu endast före-
läggs ett utkast till rambeslut för godkännande.

När det gäller innehållet i utkastet till rambeslut har det väckts en motion. I
motion Ju25 (m) begärs sålunda ett tillkännagivande av innebörd att rambe-
slutet inte kan ligga till grund för ett införande av straffrättsligt ansvar fö
juridiska personer.

Enligt artikel 8.1 i rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder
som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till
ansvar för de brott som anges i artiklarna 3-5 och som begås till deras för-
mån av personer som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridis-
ka personens organisation och som har en ledande ställning inom den juri-
diska personens organisation.

Av artikel 9 framgår att varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nöd-
vändiga för att säkerställa att en juridisk person som görs ansvarig i enlighet
med artikel 8.1 kan bli föremål för effektiva, väl avvägda och avskräckande
påföljder som skall innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter. Härut-
över får medlemsstaterna tillgripa vissa andra påföljder såsom fråntagande av
rätt till offentliga förmåner eller stöd, tillfälligt eller permanent näringsfö
bud, rättslig övervakning eller rättsligt beslut att avveckla verksamheten.

I artikel 9 punkt 2 föreskrivs att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder
som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har gjorts
ansvarig i enlighet med artikel 8.2 kan bli föremål för effektiva, proportio-
nella och avskräckande påföljder eller åtgärder.

I propositionen gör regeringen bedömningen att rambeslutet inte innebär
något krav på införande av straffrättsligt ansvar för juridiska personer. Reg-
lerna om företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ torde motsvara de krav som ställs i
rambeslutet (prop. s. 19).

Företagsbot är en sanktion som kan åläggas näringsidkare som en särskild
rättsverkan av brott som begåtts i deras verksamhet. Med näringsidkare avses
såväl fysiska som juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet
av ekonomisk art.

Företagsbot skall fastställas till lägst 10 000 kr och högst 3 000 000 kr (36
kap. 8 § BrB). När storleken av företagsbot bestäms, skall särskild hänsyn tas
till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten
(36 kap. 9 § BrB). Under vissa förutsättningar får den sättas ned eller efter-
ges (36 kap. 10 § BrB).

Enligt svensk rätt kan en juridisk person inte begå brott och inte heller ut-
sättas för straff. Oaktat att företagsbot är en rent bestraffande sanktion, har
den därför i systematiskt hänseende betecknats som en särskild rättsverkan
av brott (se NJA II 1986 s. 41).

Utskottet kan hålla med motionärerna om att viss tvekan om bestämmel-
sernas innebörd kan uppstå när det i rambeslutet talas om att ställa juridiska
personer till ansvar för brott. Utskottet vill emellertid framhålla att rambe-
slutet inte ålägger medlemsstaterna att införa andra påföljder för juridiska
personer än bötesstraff eller administrativa avgifter. Mot bakgrund härav kan
utskottet inte finna att Sverige behöver införa några sanktioner för juridiska
personer utöver företagsbot. Utskottet vill här anmärka att det inom det in-
ternationella samarbetet måste finnas utrymme för olika systematiska lös-
ningar. Att rambeslutet skulle innebära ett krav på medlemsstaterna att införa
en ordning där juridiska personer kunde lagföras för brott och bestraffas, kan
utskottet alltså inte finna. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att
rambeslutet i denna del inte påkallar några svenska lagstiftningsåtgärder.
Med denna bedömning är motion Ju25 tillgodosedd, och den avstyrks.

Regeringen har i detta ärende gjort bedömningen att svensk rätt i flertalet
avseenden uppfyller de krav som ställs i rambeslutet. Artikel 5 i detta torde
dock, anför regeringen, medföra att även sedlar och mynt som har beslutats,
men ännu inte satts i omlopp, i förfalskningshänseende helt bör likställas
med sedlar och mynt som är gällande betalningsmedel. Utskottet har i detta
skede ingen invändning mot dessa bedömningar.

Vad härefter gäller 1929 års konvention anser utskottet att det är tillfreds-
ställande att Sverige, om än med viss fördröjning, nu ansluter sig till den
grundläggande internationella överenskommelsen på området. Rambeslutet
innebär också att en sådan anslutning blir en skyldighet för Sverige.

Även beträffande bestämmelserna i konventionen gör regeringen bedöm-
ningen att svensk rätt i huvudsak motsvarar de krav som ställs. Av konven-
tionens artikel 3 punkterna 3 och 4 kan emellertid, framhåller regeringen,
följa att bl.a. mottagande och anskaffande av falska pengar i avsikt att
prångla ut dem kan behöva göras till ett självständigt brott, som är straffbart
även på försöksstadiet. På nuvarande stadium har utskottet ingen invändning
mot denna bedömning.

I propositionen aviserar regeringen vidare en lagändring av innebörd att
svensk domsrätt, oavsett innehållet i lagen på gärningsorten, skall föreligga
beträffande penningförfalskning och utprångling av svenska pengar som
skett utomlands. Utan att nu ta slutlig ställning anser utskottet att vissa skä
talar för en sådan lagändring.

Sammanfattningvis anser utskottet att såväl rambeslutet som 1929 års kon-
vention på ett verksamt sätt kan bidra till bekämpandet av penningförfalsk-
ning och utprångling av falska pengar och att Sverige bör godkänna båda
rättsakterna. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag med de komp-
letteringar i fråga om utkastet till rambeslut som regeringen överlämnat till
riksdagen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande straffansvar för juridiska personer

att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ju25,

2. beträffande internationella åtaganden

att riksdagen godkänner

dels konventionen för bekämpande av penningförfalskning av den 20
april 1929 med tillhörande protokoll,

dels utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga och
övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron.
Stockholm den 4 maj 2000

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Ingvar
Johnsson (s), Märta Johansson (s), Margareta
Sandgren (s), Alice Åström (v), Ingemar Vänerlöv
(kd), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m),
Helena Zakariasén (s), Morgan Johansson (s),
Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m), Kia
Andreasson (mp), Siw Persson (fp), Göran
Norlander (s) och Sven-Erik Sjöstrand (v).

Särskilt yttrande

Straffansvar för juridiska personer (mom. 1)

Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m) och Jeppe
Johnsson (m) anför:

I den svenska rättsordningen gäller som huvudregel att det straffrättsliga
ansvaret skall bäras av enskilda personer. Straffrätten vilar ytterst på att
enskilda individer skall vara ansvariga för sina gärningar. Grundläggande
straffrättsliga begrepp som uppsåt och vårdslöshet kan bara knytas till en-
skilda personer. Vidare förutsätter straffrättsliga resonemang om individual-
prevention och allmänprevention att den kriminaliserade gärningen går att
binda till en enskild människa.

Vissa artiklar i rambeslutet synes utgå från tanken att straffrättsligt ansvar
kan åläggas juridiska personer. Även om rambeslutet inte innebär några
förpliktelser för medlemsstaterna att införa sådant ansvar, vill vi klargöra at
det från våra utgångspunkter är uteslutet att införa regler om straffrättsligt
ansvar för juridiska personer i svensk rätt.