Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen

Betänkande 2019/20:JuU2

Justitieutskottets betänkande

2019/20:JuU2

Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i bl.a. rättegångsbalken och lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Genom lagändringarna genomförs det fjärde penningtvättsdirektivet fullt ut i svensk rätt i fråga om advokater och advokatbolag.

Förslaget innebär i huvudsak att advokatbolag ska utgöra verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen till den del verksamheten avser vissa tjänster. Däremot ska biträdande jurister på advokatbyråer inte längre vara verksamhetsutövare enligt lagen. Vidare innebär förslaget bl.a. att Advokatsamfundet ska få ingripa mot advokatbolag vid överträdelser av penningtvättslagen och att Länsstyrelsen i Stockholms län vid sådana överträdelser ska få ingripa mot advokater, advokatbolag och personer i advokatbolags ledningar genom beslut om sanktionsavgifter och tillfälliga förbud att ingå i bolagsledningen.

Utskottet föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 november 2019.

Behandlade förslag

Proposition 2018/19:125 Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister,

3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

4. lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism,

med den ändringen att lagarna ska träda i kraft den 1 november 2019.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:125 punkterna 1–4.

Stockholm den 26 september 2019

På justitieutskottets vägnar

Fredrik Lundh Sammeli

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Lundh Sammeli (S), Andreas Carlson (KD), Johan Forssell (M), Petter Löberg (S), Magdalena Schröder (M), Adam Marttinen (SD), Maria Strömkvist (S), Linda Westerlund Snecker (V), Ellen Juntti (M), Katja Nyberg (SD), Joakim Sandell (S), Carina Ödebrink (S), Johan Pehrson (L), Rasmus Ling (MP), Ingemar Kihlström (KD) och Bo Broman (SD).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2018/19:125 Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen. I propositionen föreslår regeringen lagändringar för att fullt ut genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt i fråga om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag.

Inga motioner har väckts med anledning av förslaget.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Utskottets överväganden

Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i bl.a. rättegångsbalken och lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, med den ändringen att lagändringarna ska träda i kraft den 1 november 2019. Förslaget syftar till att fullt ut genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt i fråga om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag.

Propositionen

Bakgrund

Det fjärde penningtvättsdirektivet[1] antogs av Europaparlamentet och rådet den

20 maj 2015. I augusti 2017 trädde lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) i kraft. Lagen genomför direktivet i svensk rätt och innehåller bestämmelser som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. 

Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot advokater vid tillämpning av penningtvättslagen finns i 8 kap. rättegångsbalken. De bestämmelserna genomför delar av direktivet i fråga om advokater och advokatbolag. För att fullt ut uppfylla direktivets krav i dessa delar krävs dock ytterligare åtgärder.

Regeringens förslag

Gällande rätt

Penningtvättslagen gäller fysiska och juridiska personer som driver verksamhet i Sverige där det finns risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Dessa verksamhetsutövare kan vara t.ex. kreditinstitut och andra finansiella företag. Även advokater, biträdande jurister på advokatbyråer och andra oberoende jurister är verksamhetsutövare enligt lagen när de för en klients räkning och på dennes vägnar utför vissa angivna tjänster. Däremot är inte advokatbolag att anse som verksamhetsutövare enligt dagens bestämmelser.

Verksamhetsutövarna har en skyldighet att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta ska göras genom bl.a. riskbedömningar och kundkännedom samt genom interna kontroller och anmälningar om misstänkta överträdelser. Vissa bestämmelser i lagen gäller verksamhetsutövare som är fysiska personer och vissa bestämmelser gäller de juridiska personer där de fysiska personerna är anställda. 

För verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag – t.ex. oberoende jurister – finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i penningtvättslagen. För verksamhetsutövare som omfattas av en särskild rörelselag finns bestämmelser om tillsyn och ingripanden i stället i denna lagar. Bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag finns, som framgår ovan, i 8 kap. rättegångsbalken.

Verksamhetsutövare

Det fjärde penningtvättsdirektivet ska tillämpas på fysiska och juridiska personer, bl.a. ”notarier och andra oberoende jurister”, när de utövar sin yrkesmässiga verksamhet. Uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” får enligt regeringen anses ta sikte på de som självständigt driver en ekonomisk verksamhet, oavsett om verksamheten bedrivs av fysiska eller juridiska personer. Därmed, anför regeringen, får uttrycket anses omfatta advokatbolag till den del den advokatverksamhet som advokaterna vid advokatbolaget driver avser tjänster som anges i penningtvättslagen. För att genomföra direktivets krav föreslår därför regeringen att även advokatbolag ska vara verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen.

Däremot bör enligt regeringen biträdande jurister på advokatbyråer inte längre vara verksamhetsutövare enligt lagen. Enligt regeringen får uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” i direktivet anses ta sikte på de som självständigt driver en ekonomisk verksamhet med inriktning på juridisk rådgivning. En biträdande jurist på en advokatbyrå står under instruktion och tillsyn av en advokat. Det innebär att den biträdande juristen har en osjälvständig ställning i förhållande till den advokat som har ansvar för att den biträdande juristen fullgör sina skyldigheter enligt god advokatsed när han eller hon biträder advokatbyråns klienter. Mot denna bakgrund kan, enligt regeringen, uttrycket ”notarier och andra oberoende jurister” i direktivet inte anses omfatta biträdande jurister på advokatbyråer. Eftersom direktivet inte kräver att biträdande jurister på advokatbyråer är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen och eftersom ett disciplinärt ansvar kan utkrävas av den advokat som har ansvar för en biträdande jurist som inte fullgör sina skyldigheter enligt god advokatsed anser regeringen att det är tillräckligt att advokater är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Regeringen föreslår därför att biträdande jurister på advokatbyråer inte ska vara sådana verksamhetsutövare.

Tillsyn

Med anledning av att advokatbolag föreslås vara verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen, och för att tydligt genomföra direktivet, behövs enligt regeringen vissa ändringar av och tillägg till de nuvarande bestämmelserna om tillsyn. Regeringen föreslår således att det, till skillnad från i dag, uttryckligen ska anges i lag att advokatbolag står under tillsyn av Advokatsamfundets styrelse och disciplinnämnd vid tillämpning av penningtvättslagen och att advokatbolag ska lämna de uppgifter till styrelsen eller disciplinnämnden som behövs för tillsynen. Vidare föreslår regeringen att Advokatsamfundets styrelse och disciplinnämnd, när det är nödvändigt för tillsynen, ska kunna genomföra en platsundersökning hos en advokat eller ett advokatbolag. Det ska också uttryckligen anges i lag att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet inte ska få ha ett kvalificerat innehav av andelar i ett advokatbolag eller ingå i dess ledning. Regeringen ska dessutom få meddela föreskrifter om att personuppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om Advokatsamfundets styrelse eller disciplinnämnd begär det för att kunna utöva tillsyn över att advokater och advokatbolag fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen.

Ingripanden

Direktivet kräver att verksamhetsutövare ska kunna bli föremål för vissa disciplinära åtgärder, bl.a. uppmaningar att upphöra med överträdelser och återkallelser av eventuella auktorisationer. När det gäller advokater har direktivet i denna del genomförts genom bestämmelser i rättegångsbalken om att Advokatsamfundet kan ingripa mot en advokat genom ett beslut om uttalande, erinran, varning, varning i förening med en straffavgift på högst 50 000 kronor eller uteslutning ur samfundet vid överträdelser av god advokatsed. För att tillsynen mot advokatbolagen ska bli verkningsfull föreslår regeringen att Advokatsamfundet ska få ingripa också mot ett advokatbolag genom beslut om uttalande, erinran eller varning vid överträdelser av penningtvättslagen. Det finns däremot inte något behov av ingripanden i form av beslut om uteslutning, eftersom ett advokatbolag inte kan vara ledamot i Advokatsamfundet.

Direktivet stadgar även att verksamhetsutövare ska kunna meddelas sanktionsavgifter. Om verksamhetsutövaren är en juridisk person ska dessutom personer i dess ledning kunna meddelas en sanktionsavgift och ett tillfälligt förbud att ha en sådan position. En advokat som åsidosätter sina plikter som advokat får, som framgår ovan, meddelas en varning eller erinran. En advokat som meddelas en varning får också tilldelas en straffavgift på högst 50 000 kronor (8 kap. 7 § rättegångsbalken). En straffavgift av den storleken uppfyller, enligt regeringen, inte kraven på en sanktionsavgift enligt direktivet. Advokater bör därför kunna meddelas en sanktionsavgift i stället för en straffavgift om varningen avser en överträdelse av penningtvättslagen. För att uppfylla kraven i direktivet bör även ett advokatbolag och personer i ett advokatbolags ledning kunna påföras en sanktionsavgift. Om ett advokatbolag har meddelats en varning för en överträdelse av penningtvättslagen bör därför även bolaget och en person som ingår i bolagets styrelse, är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder advokatbolaget, eller är ersättare för någon av dem, kunna påföras en sanktionsavgift. Enligt förslaget ska sanktionsavgiften som högst fastställas till det högsta av två gånger den vinst som verksamhetsutövaren gjort till följd av överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller ett belopp i kronor motsvarande 1 miljon euro.

Direktivet kräver, som framgår ovan, även att det ska vara möjligt att besluta om ett tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags ledning. Någon sådan möjlighet finns inte i dag. På samma sätt som för övriga verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag bör det enligt regeringen vara möjligt att ingripa mot en person som ingår i ett advokatbolags ledning genom ett beslut att personen i ledningen under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får upprätthålla en sådan funktion hos ett advokatbolag.

Eftersom en sanktionsavgift mot en advokat inte kommer att kunna omvandlas till en frihetsberövande påföljd och advokater vidare frivilligt har underkastat sig den tillsyn och de disciplinära ingripanden som följer av att vara ledamot av Advokatsamfundet kan, anför regeringen, en sanktionsavgift mot en advokat för en överträdelse av penningtvättslagen inte anses utgöra ett straff i den mening som avses i Europakonventionen. Regeringen anser därför inte att en sanktionsavgift mot en advokat bör förutsätta att advokaten uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Eftersom en verkställande direktör i ett advokatbolag inte behöver vara advokat bör däremot ett ingripande mot personer i ett advokatbolags ledning förutsätta att advokatbolagets överträdelse av penningtvättslagen är allvarlig, upprepad eller systematisk och att personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. I likhet med vad som gäller för verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag kan det nämligen antas att en sanktionsavgift mot en sådan person skulle ses som ett straff i Europakonventionens mening (se närmare propositionen s. 29 f.).

Beslut om ingripande

Advokatsamfundet utövar tillsyn över advokater och advokatbolag. Samtidigt ska Advokatsamfundet tillvarata deras intressen i olika avseenden. För att de och allmänheten ska ha förtroende för Advokatsamfundet krävs att det råder en balans mellan dessa roller. Regeringen anser därför att den mest lämpliga ordningen är att det är en myndighet, nämligen Länsstyrelsen i Stockholm, som ges befogenhet att besluta om ingripanden mot advokater, advokatbolag och personer i advokatbolags ledning genom beslut om sanktionsavgifter och tillfälliga förbud att ingå i ett advokatbolags ledning. Det bör införas en särskild bestämmelse om att Advokatsamfundet bör lämna de uppgifter till länsstyrelsen som behövs för prövningen.

För att fullt ut genomföra direktivet i fråga om advokater och advokatbolag bör vidare, anför regeringen, det som i dag gäller för verksamhetsutövare som inte omfattas av någon särskild rörelselag även gälla när man bedömer vilket slags ingripande som ska väljas för advokater och advokatbolag vid överträdelser av penningtvättslagen, liksom när man bestämmer sanktionsavgiftens storlek. Hänsyn ska tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till skador som har uppstått och graden av ansvar. I försvårande riktning ska det beaktas om advokaten eller advokatbolaget tidigare har begått en överträdelse eller om personen i advokatbolagets ledning tidigare har orsakat en sådan överträdelse. I förmildrande riktning ska det beaktas om den som ingripandet gäller i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat Advokatsamfundets utredning och snabbt upphört med överträdelsen eller snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av samfundet. När sanktionsavgiften fastställs ska särskild hänsyn tas till dessa omständigheter och till den berördes finansiella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som gjorts till följd av överträdelsen.

Enligt förslaget ska frågor om ingripande mot personer i advokatbolags ledningar, av rättssäkerhetsskäl, prövas genom sanktionsförelägganden. Slutligen föreslås att de bestämmelser som i dag finns i penningtvättslagen om verkställighet och överklaganden ska gälla även ingripanden i form av sanktionsavgifter och tillfälliga förbud att ingå i ett advokatbolags ledning mot advokater och advokatbolag.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 oktober 2019. Lagändringarna föreslås endast gälla överträdelser av penningtvättslagen som har inträffat efter ikraftträdandet.

Utskottets ställningstagande

Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under utskottsbehandlingen. Utskottet anser att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och att de bör antas.

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 oktober 2019. Med hänsyn till den korta tid som återstår till dess föreslår utskottet att lagändringarna i stället ska träda i kraft den 1 november 2019.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2018/19:125 Tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag vid tillämpning av penningtvättslagen:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

---

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.