Tillsyn av skolan

Betänkande 1994/95:UbU1

Utbildningsutskottets betänkande 1994/95:UBU01

Tillsyn av skolan

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1994/95
UbU1

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande Riksdagens revisorers
förslag om tillsyn av skolan samt tre motioner som väckts med
anledning av förslaget.

Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till revisorernas
förslag och med anledning av en s-motion gör ett
tillkännagivande till regeringen om utökad och mer aktiv
tillsyn av skolan. Bl.a. betonar utskottet tillsynen från
Skolverkets sida i frågor som rör hur skolhuvudmannen tar
ansvar för sin egenkontroll av skolverksamheten. Samtidigt
utgår utskottet från att också kommunerna kommer att vilja ta
itu med påtalade brister i egenkontrollen. Utskottet anser det
vidare angeläget att den statliga tillsynen omfattar i vad mån
förutsättningar finns i kommunerna att uppfylla kravet på en
över hela landet likvärdig utbildning.

Övriga motionsyrkanden avstyrks. Till betänkandet har fogats
tre reservationer. De avser behovet av anvisningar för
tillsynen, likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt
huvudmannaskap och fristående skolor resp. undervisningsrådens
roll i tillsynsarbetet.

Förslaget

Riksdagens revisorer har i förslag 1993/94:RR11 angående
tillsyn av skolan föreslagit att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad och mer
aktiv tillsyn av skolan.

Motionerna

1994/95:Ub1 av Gunnar Goude (mp) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
ökat behov av tillsyn, breddning av tillsynsansvaret samt
tillämpningsföreskrifter (för bl.a. samordning av olika
tillsynsverksamheter).

1994/95:Ub2 av Birthe Sörestedt m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om åtgärder för att skyndsamt få en allsidig
och tillfredsställande utvärdering och tillsyn av skolan.

1994/95:Ub3 av Inger Davidson (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om inriktningen av Skolverkets
tillsynsverksamhet, att den i princip bör arbeta på samma sätt
oavsett om skolorna är fristående eller har kommunal huvudman,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att undervisningsråden har en aktiv
roll att fylla i Skolverkets tillsynsarbete.

Utskottet

1. Inledning

Riksdagens revisorer har granskat tillsynen av skolan.
Granskningen har inriktats på främst Skolverkets
tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av
skolverksamheten. Till viss del har granskningen initierats av
utbildningsutskottet som föreslagit revisorerna att undersöka
konsekvenserna för skolan av det nya statsbidragssystemet. En
rapport (1993/94:7) i ärendet, som färdigställts i mars 1994,
och remissyttranden över denna ligger till grund för
revisorernas förslag i skrivelsen till riksdagen.

I sammanhanget bör nämnas att också Riksrevisionsverket (RRV)
genomfört en granskning av Skolverket. Denna granskning har
syftat till att ta fram en problemorienterad lägesbeskrivning
av myndighetens verksamhet. Resultatet har redovisats i
rapporten Skolverket -- central myndighet i ny roll (RRV
1994:14, 1994-06-08). Skolverket skall senast den 20 december
1994 lämna en skriftlig redogörelse till RRV för de åtgärder
som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av
revisionsrapporten.

Utskottet vill först något belysa Skolverkets uppgifter och
dess tolkning av begreppen uppföljning, utvärdering och
tillsyn. Därefter behandlar utskottet de förslag som
revisorerna lagt fram för riksdagen samt de motioner som väckts
med anledning därav.

2. Skolverkets uppgifter i fråga om tillsyn m.m. av
skolväsendet

Skolverket inrättades den 1 juli 1991 som central
förvaltningsmyndighet för skolväsendet, samtidigt som
Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avvecklades. Genom den
nya myndigheten anpassades den statliga skoladministrationen
till den förändrade statliga styrningen av skolan, nämligen
från regel- och resursstyrning till mål- och resultatstyrning.

Enligt förordningen (1991:1121) med instruktion för Statens
skolverk åligger det verket att särskilt följa upp och
utvärdera skolan, lägga fram förslag till utveckling av skolan
och medverka till sådan utveckling. Skolverket skall även ha
tillsyn över det offentliga skolväsendet, statens skolor för
vuxna, utbildning vid fristående skolor, riksinternatskolor,
utbildning vid särskilda ungdomshem samt andra statsunderstödda
skolor.

Skolverket har utifrån instruktionen valt att indela sin
verksamhet i fem huvudprogram, nämligen uppföljning,
utvärdering, utveckling, forskning och tillsyn. Därutöver
bedrivs verksamhet som ligger inom ramen för Skolverkets ansvar
att vara statlig förvaltningsmyndighet och sektorsföreträdare
för skolväsendet.

I korthet kan verksamheten inom huvudprogrammen beskrivas
sålunda.

Verksamheten inom uppföljningsprogrammet syftar huvudsakligen
till att löpande registrera och redovisa beskrivande data, med
uppgifter om alla skolhuvudmän, där variablerna är valda med
hänsyn till statens behov av kunskap och kontroll.

Skolverket skall inom sitt utvärderingsuppdrag förklara och
bidra till ökad förståelse av iakttagna företeelser,
förhållanden och resultat i skolverksamheten. Utvärdering
innebär fördjupade analyser av valda problemområden.

Uppgifterna inom huvudprogrammet för utveckling är dels att
utarbeta och utveckla mål- och styrdokument för skolan, dels
att med olika medel ge stöd till skolhuvudmannens egen
verksamhetsutveckling. Jämfört med övriga program ryms här
insatser av mer riktad karaktär, som t.ex. finansiellt stöd
till kompetensutveckling och till lokala projekt.

Skolverket skall även fördela medel till forskning om
skolväsendet. Forskningsbaserad kunskap skall komplettera
erfarenheter från uppföljning, utvärdering och utveckling.

I en programplan för tillsynsprogrammet som Skolverket
fastställt i januari 1994 har relationerna mellan uppföljning,
utvärdering och tillsyn preciserats samt prioriterade områden
för tillsynen lagts fast.

Sålunda anges i programplanen att uppföljning, utvärdering
och tillsyn utgör olika former av den statliga kontrollen av
skolan. Uppföljning och utvärdering är de kontrollformer som i
första hand skall användas. Tillsynen skall enligt Skolverkets
uppfattning vara en sidoordnad och kompletterande kontrollform
till uppföljning och utvärdering och användas restriktivt.

Skolverkets tillsyn utgörs av utredningar som prövar om en
verksamhet, företeelse eller åtgärd står i överensstämmelse med
nationella författningsbestämmelser. I tillsynen granskas
skolhuvudmannens och hans personals handlande. Den eventuella
kritik eller sanktion som bedömningen utmynnar i riktar sig mot
huvudmannen. Kritik innebär här att Skolverket klandrar en
huvudman för att denne inte efterlever en
författningsbestämmelse. Någon formell skyldighet för
huvudmannen att ändra den kritiserade verksamheten föreligger
inte. Skolverket har dock vissa sanktionsmöjligheter. Bl.a. kan
Skolverket, om en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt
sina skyldigheter, föreslå regeringen att på kommunens
bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa
bristerna.

Tillsynen skall enligt programplanen inriktas främst mot
följande områden:

enskild elevs rätt och respekt för elevs integritet
frågor som rör rättssäkerhet i huvudmannens
myndighetsutövning
frågor som rör hur huvudmannen tar sitt ansvar för
egenkontroll, dvs. målutveckling, planering, uppföljning och
utvärdering
frågor som rör hur huvudmannen uppfyller grundläggande
statliga krav på verksamheten som att behörighetsregler för
lärare följs etc.
utbildningen vid fristående skolor och utlandsskolor.

Enligt programplanen kan tillsyn initieras genom anmälningar,
genom Skolverkets eget initiativ i enskilt fall och genom
planmässig verksamhet. En anmälan utgörs av ett muntligt eller
skriftligt klagomål. Egeninitierad tillsyn kan aktualiseras då
Skolverket får kännedom om något för tillsyn relevant område
utifrån externa och interna signaler. Planmässig tillsyn sker
gentemot fristående skolor samt utlandsskolor och innebär en
regelbunden kontroll av verksamheten utifrån de särskilda
statliga krav som ställs.

Utskottet noterar att Riksrevisionsverket (RRV) i sin
granskningsrapport (s. 77 f.) menar att Skolverkets tolkning av
sitt tillsynsuppdrag, att tillsynsuppgiften ses som en del av
en kontrollkedja bestående av uppföljning, utvärdering och
tillsyn, är rimlig med tanke på Skolverkets roll och uppgifter
i det nya styrsystemet. RRV ser positivt på skrivningar i
programplanen som att "tillsyn är en från uppföljning och
utvärdering sidoordnad kontrollform" och att "bedömningar sker
av en viss huvudmans agerande utifrån de nationella
bestämmelserna".

I sitt remissvar över Riksdagens revisorers
granskningsrapport uttyder Skolverket revisorernas bedömningar
så att den innebörd verket givit tillsynsbegreppet accepteras,
liksom relationerna mellan uppföljning, utvärdering och
tillsyn.

3. Utökad och mer aktiv tillsyn av skolan

I den nu aktuella skrivelsen lägger Riksdagens revisorer fram
följande förslag till riksdagen.

Revisorerna anser att regeringen bör medverka till att
Skolverkets tillsyn av skolan utökas. Skolverkets tillsyn har
hittills avsett frågor i grundskolan, gymnasieskolan, komvux
och fristående skolor. Den bör fortsättningsvis omfatta

frågor med anknytning till kravet på likvärdig utbildning
enligt skollagens bestämmelser
kommunernas egenkontroll vad avser den lagstadgade
skyldigheten att upprätta och fastställa en skolplan
kommunernas egenkontroll när det gäller uppföljning,
utvärdering och tillsyn av skolverksamheten
skolhälsovårdens organisation och funktion
övriga skolformer och utbildningar som står under statlig
tillsyn.

Revisorerna anser att de ökade tillsynsinsatserna som
revisorerna föreslår bör kunna rymmas inom Skolverkets
nuvarande anslag. Revisorerna utgår från att regeringen med
uppmärksamhet följer resursfördelningen inom Skolverket.
Revisorerna utgår vidare från att Skolverket skyndsamt slutför
påbörjade organisatoriska förändringar när det gäller
fördelningen av uppgifter mellan fältorganisationen och den
centrala förvaltningen och att de organisatoriska
förutsättningarna för tillsynen förbättras i enlighet med
revisorernas förslag.

Revisorerna föreslår att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad och mer
aktiv tillsyn av skolan.

Utskottet tar i det följande upp och kommenterar de olika
delförslagen i revisorernas förslag.

När det gäller tillsyn av frågor med anknytning till kravet
på likvärdig utbildning anför revisorerna att granskningen
visat att många kommuner gjort besparingar på skolans område.
Det är dock mycket svårt att dra generella slutsatser av gjorda
nedskärningar inom skolområdet. På många håll i landet har
diskuterats vilka konsekvenser nedskärningarna kommer att få
för undervisningen och om kravet på en likvärdig utbildning kan
uppfyllas. Skolverket borde enligt revisorernas mening ha
reagerat på dessa signaler utifrån och på eget initiativ inom
ramen för sitt tillsynsansvar prövat i vad mån förhållandena i
en kommuns skolväsende eller i en enskild skolenhet uppfyller
kraven på t.ex. likvärdig utbildning enligt bestämmelserna i
skollagen.

Utskottet har inhämtat att inom Skolverkets
utvärderingsprogram pågår ett samordningsprojekt om likvärdig
utbildning. Arbetet inleddes under 1993/94 och går ut på att
diskutera begreppet likvärdighet och hur analys av verksamheten
på olika nivåer i skolsystemet kan göras i ett
likvärdighetsperspektiv. Projektets syfte är att bygga upp en
kunskapsbas som belyser utbildningens likvärdighet samt bidra
till en samordning av Skolverkets projekt med anknytning till
likvärdig utbildning. Projektet förväntas kunna presentera
utvärderingsresultat och analyser inför den fördjupade
anslagsframställningen våren 1996.

Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport (s. 78) framfört
uppfattningen att ett nationellt mål också är en nationell
bestämmelse, vilket innebär att Skolverkets tillsyn i lämpliga
fall även skall kunna behandla hur skolhuvudmännen hanterar
nationella strävanden som exempelvis likvärdig utbildning. Om
en sådan tillsyn är motiverad bör Skolverket enligt RRV:s
mening i första hand analysera om en viss skolhuvudman har
givit skolan förutsättningar att nå målet om likvärdig
utbildning och klandra denne om så inte är fallet. RRV har dock
förståelse för att Skolverket vill använda tillsynsinstrumentet
med urskiljning och i första hand kontrollera liknande frågor
genom utvärdering.

Utskottet anser det angeläget att den statliga tillsynen
omfattar i vad mån förutsättningar finns i kommunerna att
uppfylla kravet på en över hela landet likvärdig utbildning.
Signaler från Skolverkets uppföljnings- och
utvärderingsverksamhet bör kunna indikera om sådan tillsyn är
motiverad och alltså bör göras.

Revisorerna har funnit att Skolverket inte tagit några
initiativ i fråga om tillsyn av kommunernas egenkontroll av
skolverksamheten. Resultaten av en enkät till drygt 100
kommuner i landet, som revisorerna genomfört tillsammans med
RRV, visar att intentionerna bakom en kommunal skolplan ännu
inte slagit igenom. Kommunerna skall själva ta ansvar för
uppföljning, utvärdering och tillsyn av verksamheten i skolan,
påpekar revisorerna. Denna skyldighet kan svårligen fullgöras
om det inte finns klart formulerade mål för skolarbetet. Enligt
revisorernas mening har Skolverket i sin tillsyn inte
tillräckligt beaktat kommunernas skyldighet att själva
kontrollera sin skolverksamhet.

Också RRV har föreslagit att Skolverket snarast bör utveckla
arbetet med tillsyn av att kommunerna lever upp till sina
åtaganden i det nya styrsystemet. Inledningsvis kan arbetet
fokuseras på om kommuner som ej arbetar med uppföljnings- och
utvärderingsprocesser har rimliga motiv för detta.

Utskottet noterar att Skolverket under verksamhetsåret
1994/95 avser att inom tillsynsprogrammet genomföra ett projekt
om tillsyn av kommunernas egenkontroll. Syftet med projektet
(enligt arbetsplan, daterad 1994-10-03) är att dels utveckla
metoder för tillsyn av kommunerna vad gäller deras skyldigheter
inom målutveckling, planering, uppföljning, utvärdering och
egentillsyn, dels genomföra tillsyn över egenkontrollen i ett
antal kommuner. Det förväntas att projektet skall resultera i
tillsynsbeslut där Skolverket tar ställning till om resp.
kommun uppfyller de krav som ställs i skollag och
skolformsförordningar. Inom projektets ram skall vidare
utarbetas ett stödmaterial som skall kunna användas för verkets
fortsatta tillsyn av kommunernas egenkontroll samt ett externt
informationsmaterial. Enligt tidplanen för projektet bör det
kunna slutföras under våren 1995.

Utskottet instämmer i revisorernas uppfattning att en bärande
tanke bakom hela reformarbetet med det nya styrsystemet för
skolan har varit att kommunerna själva skulle ta sitt ansvar
för planering, uppföljning, utvärdering och tillsyn av
verksamheten i skolan. Redan i rapporten Bilden av skolan 1993
påpekade Skolverket brister i kommunernas skolplaner samt
uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Dessa problem togs
upp vid riksdagens behandling våren 1994 av regeringens
skrivelse med utvecklingsplan för skolväsendet (skr.
1993/94:183, bet. UbU11 s. 9 f.). Därvid framhölls vikten av
att Skolverket utvecklar instrument för att kunna följa upp och
verka för den nationella skolpolitikens genomslag på lokal nivå
i skolplaner och lokala arbetsplaner. Utskottet vill betona att
det är nödvändigt med en aktiv tillsyn från Skolverkets sida i
frågor som rör skolhuvudmannens ansvarstagande för sin
egenkontroll. Samtidigt utgår utskottet från att också
kommunerna kommer att vilja ta itu med påtalade brister.

Revisorerna anmärker att Skolverket enligt sin instruktion
skall utöva tillsyn över i stort sett all grundläggande
utbildning. Enligt vad som framkommit vid revisorernas
granskning har Skolverket hittills inte i något avseende funnit
anledning att granska t.ex. utbildningen vid Statens skolor för
vuxna, riksinternatskolorna, särskolan och specialskolan. Inte
heller har skolhälsovården varit föremål för någon form av
aktiv tillsyn från Skolverkets sida, trots att sådan tillsyn
uttryckligen finns föreskriven i skollagen (14 kap. 8 §).

Utskottet konstaterar att Skolverket i sin förenklade
anslagsframställning i september 1994 för nästkommande
budgetperiod aktualiserat behovet av förtydliganden av
omfattningen av verkets tillsyn enligt 4 § instruktionen när
det gäller vissa utbildningsformer, såsom särskild undervisning
(10 kap. 3 § skollagen), skolpliktens fullgörande på annat sätt
(10 kap. 4 §) och riksinternatskolor (10 kap. 1 §). Enligt
Skolverkets Verksamhetsplan för budgetåret 1994/95,
Huvudprogrammet för tillsyn, tas planer fram för hur tillsynen
av utbildningen vid särskilda ungdomshem (s.k. LVU-hem) och av
undervisningen för asylsökande barn skall genomföras. -- En
utvärdering har gjorts av särskolan, Särskolan i kommunen
(Skolverkets rapport nr 45, januari 1994).

Skolverket har i maj 1994 redovisat en utvärdering av
skolhälsovården (rapporterna nr 53 och 54) som bygger på
Skolverkets nationella uppföljningssystem, en riksrepresentativ
enkätstudie i 77 kommuner och fallstudier i fem kommuner.
Utvärderingen visar att elevers rätt till skolhälsovård enligt
skollagen har tillgodosetts. Stora variationer i fråga om
innehåll liksom beträffande förutsättningar och villkor för
skolhälsovården finns emellertid mellan kommunerna. Enligt vad
utskottet erfarit finns det enligt Skolverkets bedömning inga
signaler som tyder på att skolhälsovården i likhet med de
fristående skolorna är ett område som kräver en planmässig
tillsyn. Tillsynen kan då ske efter anmälan eller vara
egeninitierad utifrån externa signaler.

Utskottet delar revisorernas uppfattning att samtliga
skolformer och utbildningar som står under Skolverkets tillsyn
samt skolhälsovårdens organisation och funktion bör omfattas av
aktiva tillsynsinsatser.

Enligt motion 1994/95:Ub2 (s) visar revisorernas granskning
att det är nödvändigt att direktiven om tillsynen av skolan
preciseras och att de innehåller tydliga prioriteringar, där
bl.a. frågan om likvärdighet lyfts fram. Såväl skolans elever
och personal som beslutsfattare på olika nivåer måste snarast
få en så korrekt bild av utvecklingen som möjligt. Motionärerna
begär ett riksdagsuttalande om åtgärder för att skyndsamt få en
allsidig och tillfredsställande utvärdering och tillsyn av
skolan.

Utskottet finner att revisorernas granskning visat att
Skolverket hittills endast i begränsad omfattning avdelat
resurser för tillsyn och att tillsynsinstrumentet använts med
försiktighet. Enligt vad utskottet inhämtat har det inom
Skolverket ansetts att man skall avvakta dels den egna
kunskapsuppbyggnaden inom uppföljning och utvärdering, dels
effekterna av verkets informativa styrning, innan egeninitierad
tillsyn av större omfattning genomförs. Utskottet har
förståelse för detta synsätt men anser i likhet med revisorerna
att Skolverket efter uppbyggnaden av verksamheten nu bör arbeta
mer aktivt med tillsyn.

Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till Riksdagens
revisorers förslag och med anledning av motion 1994/95:Ub2 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet ovan anfört
om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.

I motion 1994/95:Ub1 (mp) anförs att decentraliseringen av
tillsynen av skolor till kommunerna ökar behovet av tydliga
anvisningar för hur tillsynen skall utformas. Motionären
hävdar att rationaliseringsvinster bör kunna uppnås genom en
samordning av tillsynen av skolan enligt olika lagar såsom
miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. Vägledning rörande
möjligheter för samordning av olika tillsynsuppdrag i kommuner
bör utarbetas av Skolverket i samarbete med andra berörda
myndigheter. Tillsynen bör enligt motionären ske utifrån en
helhetssyn på skolans verksamhet.

Utskottet har erfarit att Skolverket avser att inom projektet
om tillsyn av kommunernas egenkontroll ta fram ett
informationsmaterial som tydliggör för kommuner och skolor
vilka krav som staten i olika sammanhang ställer på deras
egenkontroll. Utskottet anser att det ankommer på kommunerna
att bestämma hur t.ex. tillsynen skall organiseras. Med det
anförda avstyrker utskottet motion 1994/95:Ub1.

4. Organisationsfrågor m.m.

Skolverket har från den 1 september 1994 en ny organisation
för tillsynsverksamheten. Arbetet med omorganisationen var
påbörjat under tiden för Riksdagens revisorers granskning av
tillsynen av skolan. Revisorerna, som framförde vissa
synpunkter på organisationen av tillsynen i sin
granskningsrapport, har inte i nu föreliggande ärende fört fram
förslag till organisationsförändringar.

Den nya organisationen innebär följande. En central enhet för
tillsynsprogrammet har skapats inom Skolverket. Den nya enheten
skall omfatta 6,5 årsarbetskrafter. Den skall tillgodose
verkets behov av fördjupad kompetens inom tillsynsprogrammet
och svara för

strategiutveckling i samspel med övriga program
analyser av signaler från uppföljnings- och
utvärderingsprogrammen
initiering av tillsynsprojekt med anledning av interna
signaler samt ledning av vissa sådana projekt
programutveckling
stöd och rådgivning till fältorganisationen
kompetensutvecklingsinsatser (i samarbete med
personalenheten)
kvalitetskontroll före slutliga beslut
uppbyggnad och vård av ärendebank
samordning och ledning av tillsyn av utbildningen vid
fristående skolor.

Samtidigt, den 1 september 1994, har Skolverkets
fältorganisation omorganiserats. Tidigare arbetade
undervisningsråden till stor del ensamma inom ett fåtal
kommuner. Sammantaget fanns ett nittiotal arbetsområden. Nu
ingår undervisningsråden i grupper (6--15 personer) på 12
orter. Varje grupp tar gemensamt ansvar för vissa uppgifter
inom ett större geografiskt område. Härigenom skapas
förutsättningar för erfarenhetsutbyte och breddad kompetens.
Ansvaret för den planmässiga tillsynen av utbildningen vid
fristående skolor koncentreras genom att det, för hela landet,
delas upp mellan grupperna i Stockholm och Göteborg. Denna
tillsyn samordnas också centralt inom den nya tillsynsenheten.

Likartad statlig tillsyn av kommunala skolor och fristående
skolor bör eftersträvas enligt motion 1994/95:Ub3 (kds)
yrkande 1. Statens tillsynsverksamhet bör i princip fungera på
samma sätt antingen skolorna är fristående eller har kommunal
huvudman. Motionären anför att det är viktigt att Skolverket
prioriterar grundskolan.

Utskottet har i det föregående redovisat att Skolverket
enligt programplanen för tillsynsprogrammet skall utöva
regelbunden, s.k. planmässig, tillsyn av fristående skolor. En
särskild organisatorisk lösning har skapats för denna tillsyn.
Det offentliga skolväsendet kommer enligt programplanen inte
att bli föremål för liknande planmässiga insatser. Här avser
Skolverket i stället att arbeta med egeninitierad tillsyn
utifrån signaler från uppföljnings- och
utvärderingsverksamheten.

Utskottet vill erinra om att det i regleringsbrevet för
budgetåret 1994/95 har angivits att Skolverket skall prioritera
insatser för en ökad tillsyn över det offentliga skolväsendet.
Utskottet utgår från att Skolverket därvid regelbundet
inventerar bland uppföljnings- och utvärderingsresultat för
att finna signaler om att behov finns av statliga
tillsynsinsatser. Vidare vill utskottet hänvisa till att de
kommunala skolorna omfattas av kommunens egenkontroll över
skolverksamheten. Enligt utskottets mening bör motion
1994/95:Ub3 yrkande 1 med hänvisning till det anförda avslås av
riksdagen.

I motion 1994/95:Ub3 (kds) yrkande 2 begärs ett uttalande om
att undervisningsråden har en aktiv roll att fylla i
Skolverkets tillsynsarbete. Dessa handläggare inom
verkets fältorganisation bör främst genom skolbesök förmedla
förstahandsinformation om tillståndet i skolan. Motionären
anser att undervisningsråden också har en viktig funktion när
det gäller att påtala behov av tillsynsinsatser. Tidigare
erfarenheter från skolor som haft regelbundna inspektioner
pekar enligt motionären på att skolorna upplever besöken på ett
positivt sätt och ser dem mer som stöd än kontroll.

Utskottet har inhämtat att fältorganisationen deltar i
verksamheten inom Skolverkets samtliga program. Bl.a. medverkar
undervisningsråden i arbetet med beskrivningar av tillståndet i
skolorna samt utvärderingsprojekt. De återför resultat från
Skolverkets uppföljnings- och utvärderingsarbete till
skolhuvudmännen samt utövar tillsyn med anledning av
anmälningar och andra externa signaler.

Revisorerna tog i sin granskningsrapport upp frågan om
undervisningsrådens olika roller. Att ett undervisningsråd vid
ett tillfälle medverkar i ett pedagogiskt projekt i kommunen
inom ramen för uppföljnings-, utvärderings- eller
utvecklingsprogrammet och vid ett annat tillfälle har den
grannlaga uppgiften att bereda ett tillsynsärende, måste enligt
revisorernas uppfattning innebära påfrestningar i kontakterna
mellan Skolverket och kommunens företrädare. Revisorerna ansåg
att det fanns anledning för Skolverket att pröva en
tjänstekonstruktion för undervisningsråden i fältorganisationen
som innebär att deras arbete koncentreras till utvärdering och
utveckling. -- Enligt vad utskottet erfarit övervägs inom
Skolverket arbetsformer för tillsynen som bygger på att ett
undervisningsråd under en viss period inte samtidigt skall ha
främjande och kontrollerande uppgifter.

Enligt utskottets mening är det naturligt att
undervisningsråden gör inspektionsbesök i skolor om anmälningar
eller andra signaler visar att det finns anledning därtill och
kommunens egenkontroll inte fungerar. Utskottet delar inte
motionärens åsikt att regelbundna inspektioner bör göras från
statens sida. Utskottet anser därför att riksdagen bör avslå
motion 1994/95:Ub3 yrkande 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande tillsyn av skolan
att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag
1993/94:RR11 och med anledning av motion 1994/95:Ub2 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om utökad
och mer aktiv tillsyn av skolan,

2. beträffande behovet av anvisningar för tillsynen, m.m.

att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub1,

res. 1 (mp)

3. beträffande likartad statlig tillsyn av skolor med
kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor
att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub3 yrkande 1,

res. 2 (mp, kds)

4. beträffande undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet

att riksdagen avslår motion 1994/95:Ub3 yrkande 2.

res. 3 (mp, kds)

Stockholm den 17 november 1994

På utbildningsutskottets vägnar

Berit Löfstedt

I beslutet har deltagit:
Berit Löfstedt (s),
Beatrice Ask (m),
Bengt Silfverstrand (s),
Eva Johansson (s),
Rune Rydén (m),
Ingegerd Wärnersson (s),
Andreas Carlgren (c),
Agneta Lundberg (s),
Ulf Melin (m),
Torgny Danielsson (s),
Britt-Marie Danestig-Olofsson (v),
Tomas Eneroth (s),
Hans Hjortzberg-Nordlund (m),
Gunnar Goude (mp),
Inger Davidson (kds),
Majléne Westerlund Panke (s) och
Conny Sandholm (fp).

Reservationer

1. Behovet av anvisningar för tillsynen, m.m. (mom. 2)

Gunnar Goude (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8
börjar med "Utskottet har erfarit" och slutar med "motion
1994/95:Ub1" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser, i likhet med motionären, att det är viktigt
att tillsynen av skolan ute i kommunerna sker utifrån en
helhetssyn på skolans verksamhet. Skolverket, med sitt
övergripande ansvar för skolverksamheten, bör utarbeta
anvisningar för hur tillsynen skall utformas och genomföras.
Därvid bör Skolverket, i samarbete med andra berörda
myndigheter, också ge vägledning rörande möjligheter för
samordning av tillsynen av skolan enligt olika lagar och
förordningar. Utskottet anser att regeringen bör ge Skolverket
ett uppdrag i enlighet med vad utskottet nu anfört och föreslår
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub1 som sin mening
ger regeringen detta till känna.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha
följande lydelse:

2. beträffande behovet av anvisningar för tillsynen, m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub1 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Likartad statlig tillsyn av skolor med kommunalt
huvudmannaskap och fristående skolor (mom. 3)

Gunnar Goude (mp) och Inger Davidson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9
börjar med "Utskottet vill erinra" och slutar med "av
riksdagen" bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärens uppfattning att Skolverkets
tillsyn av skolor under kommunalt huvudmannaskap, främst på
grundskolenivå, i princip bör ske på samma sätt som tillsynen
av fristående skolor, dvs. planmässigt. Regeringen bör
återkomma till riksdagen med förslag om hur en sådan
regelbunden statlig tillsyn över de kommunala skolorna kan
organiseras. Detta bör riksdagen med bifall till motion
1994/95:Ub3 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha
följande lydelse:

3. beträffande likartad statlig tillsyn av skolor med
kommunalt huvudmannaskap och fristående skolor
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 1
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet (mom. 4)

Gunnar Goude (mp) och Inger Davidson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10
börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "yrkande
2" bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i motionärens åsikt att
undervisningsråden i ökad utsträckning genom skolbesök bör
skaffa sig kännedom om tillståndet i skolan. En sådan utvidgad
tillsyn kan förväntas få flera positiva effekter. Vid
skolbesöken förmedlas inte bara signaler om behov av eventuella
ytterligare statliga insatser. De ger också möjlighet till en
dialog mellan skolan och den statliga tillsynsmyndigheten.
Utskottet anser sålunda att regeringen bör föranstalta om
åtgärder i detta syfte. Riksdagen bör med bifall till motion
1994/95:Ub3 yrkande 2 som sin mening ge regeringen detta till
känna.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha
följande lydelse:

4. beträffande undervisningsrådens roll i tillsynsarbetet
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ub3 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Tillsyn av skolan (mom. 1)

Beatrice Ask, Rune Rydén, Ulf Melin och Hans
Hjortzberg-Nordlund (alla m) anför:

Vi har ställt oss bakom ett tillstyrkande av Riksdagens
revisorers förslag om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.
Vi vill emellertid markera att tillkännagivandet till
regeringen med anledning av förslaget främst bör leda till en
ökad och mer aktiv tillsyn från Skolverkets sida av dels
kommunernas egenkontroll när det gäller uppföljning,
utvärdering och egentillsyn, dels övriga skolformer och
utbildningar som står under statlig tillsyn. När det gäller
Skolverkets tillsyn av skolor, främst på grundskolenivå, bör
denna tillsyn ske på ett likvärdigt sätt för såväl skolor som
är under kommunalt huvudmannaskap som fristående.

Frågan om statlig tillsyn av kommunernas egenkontroll vad
avser den lagstadgade skyldigheten att upprätta och fastställa
en skolplan, ett av revisorernas delförslag, togs upp i den
tidigare regeringens skrivelse 1993/94:183 med utvecklingsplan
för skolväsendet. Där framhöll regeringen (s. 18) att det är
viktigt att Skolverket skaffar sig instrument för att
långsiktigt bedöma den nationella skolpolitikens genomslag. Hur
skolplanerna utvecklas och följs upp och hur skolorna använder
sig av lokala arbetsplaner är viktiga frågor att belysa i detta
sammanhang.