Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo

Betänkande 2000/01:UU12

Utrikesutskottets betänkande 2000/01:UU12

Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Utskottet
• Hemställan

2000/01

UU12

Sammanfattning

Utskottet föreslår i detta betänkande, efter
försvarsutskottets hörande, att riksdagen medger ett
utökat mandat för den svenska fredsstyrkan i Kosovo.

Utskottet

Ärendets beredning

Utskottet beslöt enhälligt vid sitt sammanträde den
8 mars 2001, mot bakgrund av en samma dag lämnad
föredragning av kabinettssekreteraren i
Utrikesdepartementet, att ta upp frågan om mandatet
för den svenska KFOR-styrkan i Kosovo till
behandling. Utskottet har därefter från
Regeringskansliet erhållit viss uppdaterad
information bl.a. rörande den aktuella utvecklingen
samt en folkrättslig bedömning.

Utskottet har vidare berett försvarsutskottet, som
erhållit motsvarande information, möjlighet att
inkomma med synpunkter i ärendet, vilket sedermera
skett. Försvarsutskottets yttrande (2000/01:FöU4y)
finns fogat som bilaga till detta betänkande.
Försvarsutskottet har särskilt inhämtat information
från Försvarsmakten angående den svenska KFOR-
styrkans förutsättningar att bidra till den utökade
övervakningsmissionens (EUMM) säkerhet i
gränsområdena mellan Kosovo, Förbundsrepubliken
Jugoslavien (FRJ) och f.d. jugoslaviska republiken
Makedonien (FYROM).

Bakgrund

Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet
behandlade i sitt betänkande 1998/99:UFöU2 frågan om
svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo. I
betänkandet formulerades mandatet för en sådan
styrka. Detta mandat gäller för den svenska
kontingent som för närvarande verkar inom KFOR:s ram
i Kosovo. Den Nato-ledda fredsfrämjande styrkan KFOR
etablerades i Kosovo i juni 1999 efter beslut i FN:s
säkerhetsråd (resolution 1244).

Genom resolutionen gavs KFOR i uppgift att
säkerställa och verifiera tillbakadragandet av
federala jugoslaviska och serbiska styrkor liksom
avväpningen av Kosovos befrielsearmé (UCK) och att
etablera en säker miljö så att flyktingar kan
återvända och internationella civila insatser
genomföras. I och med resolution 1244 etablerades
även en internationell civil närvaro i Kosovo genom
FN-missionen UNMIK, som har till uppgift att under
en övergångsperiod ansvara för Kosovos civila
administration.

I samband med etablerandet av KFOR, och såsom
hänvisas till i resolution 1244, slöts i juni 1999
ett militärtekniskt avtal mellan KFOR och
Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ) respektive
republiken Serbien. Genom detta avtal upprättades
den s.k. Ground Safety Zone (GSZ) i syfte att
förhindra att jugoslaviska styrkor skulle återvända
in i Kosovo. I den fem kilometer breda zonen utanför
provinsen Kosovos gräns får varken militär eller
specialpolis från FRJ, utan endast lokal polis,
verka. Genom avtalet inrättades också en Joint
Implementation Commission (JIC), som ett organ för
att säkerställa att det militärtekniska avtalet
efterlevs. KFOR:s befälhavare (COMKFOR) har den
övergripande beslutanderätten vad gäller
säkerhetsfrågor som rör GSZ och tolkningsföreträde
vad avser avtalets innebörd.

Det svenska deltagandet i KFOR utgår från
regeringens proposition 1998/99:112 och betänkande
1998/99:UFöU2 från det sammansatta utrikes- och
försvarsutskottet, i enlighet med vilka riksdagen
beslutade om ett svenskt bidrag till en
internationell fredsstyrka i Kosovo. Sverige bidrar
för närvarande med en bataljon om ca 800 personer,
som verkar inom det brittiska brigadområdet. Den
svenska bataljonen ansvarar för ett område öster om
Pristina som gränsar till Serbien/GSZ. Tolkningen av
riksdagsbeslutets formulering "ett svenskt bidrag
till en internationell fredsstyrka i Kosovo" har
varit att svensk trupp endast kan agera inom
provinsen Kosovos geografiska område.

Utskottets överväganden

Svensk väpnad styrka får sändas till annat land
bl.a. om riksdagen medger det, om det är medgivet i
lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller
om skyldighet att vidta åtgärden följer av
internationell överenskommelse eller förpliktelse
som har godkänts av riksdagen (RF 10:9). Enligt 1 §
lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring
utomlands får regeringen, utan riksdagens hörande,
ställa väpnad styrka till förfogande för
fredsbevarande verksamhet utomlands på begäran av
Förenta nationerna (FN) eller enligt beslut som
fattats av Organisationen för säkerhet och samarbete
i Europa (OSSE).

I här aktuellt fall har riksdagen medgivit att
svensk väpnad styrka sänds till Kosovo (prop.
1998/99:112, bet. 1998/99:UFöU2). Beslutet fattades
utifrån de förutsättningar som förelåg inför
upprättandet av KFOR. Mot bakgrund av
händelseutvecklingen har utskottet väckt frågan om
att utvidga medgivandet till att avse ett större
geografiskt område än vad som anges i det
ursprungliga riksdagsbeslutet.

Försvarsutskottet anför bl.a. följande i sitt
yttrande 2000/01:FöU4y till utrikesutskottet:

Utskottet anser det angeläget att
konfliktförebyggande, konfliktdämpande och
förtroendeskapande åtgärder skyndsamt kommer till
stånd. En förutsättning för att
övervakningsmissionen skall kunna verka är att
rimliga säker-
hetsarrangemang kan åstadkommas. Såvitt utskottet
kan bedöma är det för närvarande bara KFOR som kan
åstadkomma trovärdiga sådana förutsättningar. Därmed
kan en samordning skapas mellan säkerhetsarbetet för
EUMM och den förtroendeskapande samverkan som redan
förekommer mellan KFOR och FRJ inom ramen för Joint
Implementation Commission (JIC) inne i GSZ.

Utrikesutskottet instämmer i denna bedömning.

Enligt utskottets mening bör svensk KFOR-personal
kunna delta i den fredsfrämjande verksamhet som KFOR
kan komma att bedriva, även utanför provinsen
Kosovos gräns. Förutsättningen är att denna
verksamhet ligger i linje med KFOR:s ursprungliga
mandat enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1244 och
att samtycke från berörda parter föreligger. Ett
dylikt mandat för den svenska truppen bör, på sätt
som närmare anges i det följande, omfatta såväl
Ground Safety Zone (GSZ) som de delar av f d
jugoslaviska republiken Makedonien (FYROM) som
gränsar till FRJ (Kosovo och GSZ). Utrikesutskottets
ställningstagande i denna del överensstämmer med vad
som sägs i försvarsutskottets yttrande
2000/01:FöU4y.

Utrikesutskottet utgår, liksom försvarsutskottet,
från att ett utnyttjande av ett utvidgat mandat inte
förutsätter att riksdagen anvisar ytterligare medel.

Till följd av den uppkomna situationen kan det
aktualiseras att den svenska KFOR-styrkan engageras
i verksamhet inom ramen för Joint Implementation
Commission (JIC) i GSZ, för säkerhetsstöd till EU:s
övervakningsmission (EUMM) eller för gränsbevakning
som kan komma att medföra agerande i FYROM.

JIC inrättades för att säkerställa att det
militärtekniska avtalet efterlevs.
Förtroendeskapande samverkansmöten mellan KFOR och
FRJ, inom ramen för JIC, har pågått löpande inne i
GSZ sedan sommaren 1999. Detta samarbete har
intensifierats efter regimskiftet i FRJ i oktober
2000. Verksamheten utgör en viktig del av KFOR:s
uppträdande och omfattar bl.a. direktkontakt med
parterna i området, utarbetande av lokala avtal och
operationer i syfte att kontrollera rörelser i
zonen.

Inom ramen för EU:s och Natos pågående diskussioner
om en fredlig lösning av konflikten i södra Serbien
diskuteras för närvarande en utökad roll för JIC i
GSZ. Det står emellertid i dag inte helt klart vad
en sådan skulle omfatta. JIC är dock generellt tänkt
att förstärka olika förtroendeskapande åtgärder i
GSZ, vilket skulle kunna innebära att
mötesfrekvensen kan komma att öka. Det är heller
inte uteslutet att JIC kan komma att delta i någon
form av övervakning och verifiering av efterlevnaden
av en vapenvila.

JIC-verksamheten ingår i KFOR:s ursprungliga
mandat. Svensk KFOR-personal deltar i den del av
verksamheten som genomförs inom provinsen Kosovo.
Mot bakgrund av hur nu gällande riksdagsbeslut
utformats kan svensk personal dock inte delta i den
JIC-verksamhet som äger rum inne i GSZ. Enligt
utskottets uppfattning bör detta dock kunna ske.

Utskottet föreslår således att riksdagen, med
ändring av tidigare medgivande i motsvarande del,
medger att svensk KFOR-personal inom ramen för JIC
får verka inne i GSZ.

Vid Allmänna rådets (GAC) möte den 26 februari 2001
beslutade EU att utöka övervakningsmissionen EUMM i
södra Serbien till 30 monitorer, förutsatt att
tillräcklig säkerhet för dessa kan garanteras. EUMM
förväntas verka både inom och utanför GSZ i södra
Serbien.

För närvarande pågår en diskussion mellan EU:s
kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP)
och Nato-rådet (North Atlantic Council, NAC)
syftande till att formalisera ett samarbete mellan
EU och Nato kring säkerhetsarrangemangen för EUMM.

Utgångspunkten är att FRJ har det övergripande
ansvaret för EUMM:s säkerhet, eftersom missionen
verkar på FRJ:s territorium. Om och när EUMM:s
monitorer verkar inom GSZ, där militär och
specialpolis från FRJ inte får vistas, kan KFOR
tänkas vara beredd att bidra med stöd i form av
evakuering, sjuktransporter samt sök- och
räddningsoperationer. KFOR skulle då fortsatt vara
stationerad i Kosovo och utföra sina ordinarie
uppgifter, men om situationen så kräver kunna gå in
i zonen för att undsätta EUMM:s personal.

KFOR:s beredskap att evakuera EUMM:s personal i GSZ
kan således komma att regleras i ett avtal mellan EU
och Nato. Enligt utskottets uppfattning är det ett
svenskt intresse, som EU-medlem och som nuvarande
ordförandeland, att kunna delta i undsättandet av
EU:s personal i zonen. Något specifikt mandat för en
evakueringsberedskap torde inte krävas, eftersom det
handlar om att i en nödsituation undsätta civil,
obeväpnad personal och eftersom det kommer att ske
med ett åtminstone implicit samtycke från FRJ. KFOR
har redan i dag beredskap att ge liknande stöd till
den KFOR-personal som deltar i JIC-verksamhet i GSZ.

Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att
riksdagen, med ändring av tidigare medgivande i
motsvarande del, medger att svensk KFOR-personal får
medverka i evakuering, sjuktransporter, sök- och
räddningsoperationer samt annan liknande verksamhet
till stöd för EUMM inom GSZ.

Som nämnts ovan kan situationer tänkas uppkomma då
gränsbevakning som kan komma att medföra agerande i
FYROM aktualiseras.

Återkommande rapporteras om väpnade attacker av
albanska grupper i FYROM, särskilt i gränsområdet
mot FRJ/Kosovo. KFOR har mot denna bakgrund
förstärkt bevakningen längs gränsen mellan Kosovo
och FYROM, både genom patrullering och
helikopterövervakning, för att förhindra att
personer och materiel till och från dessa grupper
transporteras över gränsen. Utvecklingen i området
inger, enligt utskottets uppfattning, oro och det
kan inte uteslutas att läget kan komma att
förvärras. Utvecklingen i FYROM har dessutom en
direkt påverkan på KFOR:s säkerhet i och med att
styrkans primära underhållsvägar löper genom det
aktuella området. Härvid kan det uppstå situationer
då KFOR kan bedöma det nödvändigt att - efter
FYROM:s inbjudan - gå över gränsen in i FYROM.

Den svenska bataljonen i Kosovo är för närvarande
inte stationerad i närheten av gränsen mot FYROM,
men den har tidigare till del förflyttats inom
Kosovo, till exempel när tillfällig förstärkning
behövts i Mitrovica och vid gränsområdet till
Presevo. Det kan därför inte uteslutas att det kan
aktualiseras att svensk KFOR-personal, efter beslut
av KFOR:s befälhavare, kan komma att förflyttas till
gränsområdet mot FYROM. Försvarsmakten besitter
särskilda kunskaper om gränsavsnittet mellan
FRJ/Kosovo och FYROM, eftersom svensk FN-personal
under UNPREDEP varit grupperad i Tanusevci-området.
Delar av KFOR (inklusive svensk personal) är redan i
dag stationerade i FYROM. Det gäller dock enbart
underhålls- och stödfunktioner till övriga KFOR.

Utskottet noterar att en av KFOR:s uppgifter enligt
resolution 1244 är "conducting border monitoring
duties as required". Det är i dagsläget oklart vad
detta - utöver den gränsbevakning som redan utförs -
skulle kunna innebära i praktiken om läget i FYROM
förvärras. Situationen i området kan snabbt komma
att förändras och krav därvid uppkomma på att KFOR
skall agera. Det vore, enligt utskottets mening,
mindre lämpligt om svensk personal i så fall skulle
vara förhindrad att medverka. Enligt vad utskottet
inhämtat möter det inga folkrättsliga hinder att
delta i en operation på en annan stats territorium
om den staten givit sitt tillstånd och under
förutsättning att övriga folkrättsliga regler för
umgänge mellan stater, inklusive de resolutioner som
antagits av säkerhetsrådet, följs.

Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att
riksdagen, med ändring av tidigare medgivande i
motsvarande del, medger att svensk KFOR-personal får
medverka i gränsnära KFOR-operationer inne i FYROM.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet ovan anfört.

Stockholm den 15 mars 2001

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran
Lennmarker (m), Berndt Ekholm (s), Lars Ohly (v),
Bertil Persson (m), Carina Hägg (s), Liselotte Wågö
(m), Agneta Brendt (s), Marianne Jönsson (s), Murad
Artin (v), Jan Erik Ågren (kd), Marianne Samuelsson
(mp), Marianne Andersson (c), Karl-Göran Biörsmark
(fp), Birgitta Ahlqvist (s), Karin Enström (m) och
Rosita Runegrund (kd).

Försvarsutskottets yttrande

2000/01:FöU4y

Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo

Till utrikesutskottet

Utrikesutskottet har den 13 mars 2001 beslutat
bereda försvarsutskottet möjlighet att inkomma med
synpunkter på ett eventuellt förändrat mandat för
den svenska KFOR-styrkan. Yttrandet bör vara
utrikesutskottet till handa torsdagen den 15 mars
2001.

Bakgrund

Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet
behandlade i sitt betänkande 1998/99:UFöU2 frågan om
svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo. I
betänkandet formulerades mandatet för en sådan
styrka. Detta mandat gäller för den svenska
kontingent som för närvarande verkar inom KFOR:s ram
i Kosovo. Den Nato-ledda fredsfrämjande styrkan KFOR
etablerades i Kosovo i juni 1999 efter beslut i FN:s
säkerhetsråd (resolution 1244).

Genom resolutionen gavs KFOR i uppgift att
säkerställa och verifiera tillbakadragandet av
federala jugoslaviska och serbiska styrkor liksom
avväpningen av Kosovos befrielsearmé (UCK) och att
etablera en säker miljö så att flyktingar kan
återvända och internationella civila insatser
genomföras. I och med resolution 1244 etablerades
även en internationell civil närvaro i Kosovo genom
FN-missionen UNMIK, som har till uppgift att under
en övergångsperiod ansvara för Kosovos civila
administration.

I samband med etablerandet av KFOR, och såsom
hänvisas till i resolution 1244, slöts i juni 1999
ett militärtekniskt avtal mellan KFOR och
Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ) respektive
republiken Serbien. Genom detta avtal upprättades
den s.k. Ground Safety Zone (GSZ) i syfte att
förhindra att jugoslaviska styrkor skulle återvända
in i Kosovo. I den fem kilometer breda zonen utanför
provinsen Kosovos gräns får varken militär eller
specialpolis från FRJ, utan endast lokal polis,
verka. Genom avtalet inrättades också en Joint
Implementation Commission (JIC), som ett organ för
att säkerställa att det militärtekniska avtalet
efterlevs. KFOR:s befälhavare (COMKFOR) har den
övergripande beslutanderätten vad gäller
säkerhetsfrågor som rör GSZ och tolkningsföreträde
vad avser avtalets innebörd.

Det svenska deltagandet i KFOR utgår från
regeringens proposition 1998/99:112 och betänkande
1998/99:UFöU2 från det gemensamma utrikes- och
försvarsutskottet, i enlighet med vilka riksdagen
beslutade om ett svenskt bidrag till en
internationell fredsstyrka i Kosovo. Sverige bidrar
för närvarande med en bataljon om ca 800 personer,
som verkar inom det brittiska brigad-området. Den
svenska bataljonen ansvarar för ett område öster om
Pristina som gränsar till Serbien/GSZ. Tolkningen av
riksdagsbeslutets formulering "ett svenskt bidrag
till en internationell fredsstyrka i Kosovo" har
varit att svensk trupp endast kan agera inom
provinsen Kosovos geografiska område.

Försvarsutskottets överväganden

Till följd av utvecklingen i Kosovo övervägs behovet
av att ändra mandatet för den svenska KFOR-styrkan.
En modifiering av mandatet förutsätter beslut av
riksdagen. Mot denna bakgrund beslöt
utrikesutskottet vid sitt sammanträde den 8 mars
2001 att inleda behandling av frågan.

Kabinettssekreteraren i Utrikesdepartementet har den
13 mars 2001 lämnat en redogörelse till
försvarsutskottet om bakgrunden till behovet av att
överväga ett förändrat mandat för den svenska KFOR-
styrkan.

Vid Europeiska unionens allmänna råds (GAC) möte
den 26 februari 2001 beslutades att utöka
övervakningsmissionen EUMM till 30 monitorer i
området, under förutsättning att tillräcklig
säkerhet kan ges för dessa. Säkerhetsarrangemangen
återstår att lösa, men en nära dialog härom pågår
mellan EU och Nato.

Försvarsmakten har den 15 mars 2001 lämnat en
redogörelse för förutsättningarna m.m. för den
svenska KFOR-styrkan att bidra till den utökade
övervakningsmissionens säkerhet i gränsområdena
mellan Kosovo, Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ)
och Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM).

Utskottet anser det angeläget att
konfliktförebyggande, konfliktdämpande och
förtroendeskapande åtgärder skyndsamt kommer till
stånd. En förutsättning för att
övervakningsmissionen skall kunna verka är att
rimliga säkerhets-arrangemang kan åstadkommas.
Såvitt utskottet kan bedöma är det för närvarande
bara KFOR som kan åstadkomma sådana trovärdiga
förutsättningar. Därmed kan en samordning skapas
mellan säkerhetsarbetet för EUMM, och den
förtroendeskapande samverkan som redan förekommer
mellan KFOR och FRJ, inom ramen för Joint
Implementation Commission (JIC) inne i GSZ.

Att möjliggöra ett brett och aktivt svenskt
deltagande i de konfliktförebyggande och
förtroendeskapande insatserna torde vara särskilt
viktigt under det svenska EU-ordförandeskapet. Det
ligger sålunda i svenskt intresse att även den
svenska KFOR-personalen kan delta fullt ut i de
insatser som kan komma att bli aktuella för KFOR,
vilket förutsätter en utvidgning av det nuvarande
mandatet för den svenska styrkan.

Försvarsutskottet tillstyrker därför - om
utrikesutskottet av övergripande skäl finner det
lämpligt - att tolkningen av det ursprungliga
riksdagsbeslutets formulering, att svensk trupp
endast kan agera inom provinsen Kosovos geografiska
område, ändras. Den svenska KFOR-styrkan bör sålunda
ges mandat att medverka även i de
säkerhetsarrangemang som behövs för EUMM, samt i de
övriga konfliktförebyggande och förtroendeskapande
åtgärder som kan behövas, förutsatt att insatserna
sker med de berörda parternas - Förbundsrepubliken
Jugoslaviens och FYROM:s - samtycke.

Utskottet utgår från att ett utnyttjande av ett
utvidgat mandat inte förutsätter att riksdagen
anvisar ytterligare medel.

Stockholm den 15 mars 2001

På försvarsutskottets vägnar

Henrik Landerholm

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Henrik
Landerholm (m), Tone Tingsgård (s), Christer Skoog
(s), Karin Wegestål (s), Stig Sandström (v), Olle
Lindström (m), Rolf Gunnarsson (m), Ola Rask (s),
Berit Jóhannesson (v), Margareta Viklund (kd), Anna
Lilliehöök (m), Erik Arthur Egervärn (c), Runar
Patriksson (fp), Laila Bäck (s), Berndt Sköldestig
(s) och Amanda Agestav (kd).