Styrningen av polisen

Betänkande 1998/99:JuU5

Justitieutskottets betänkande 1998/99:JUU05

Styrningen av polisen

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1998/99

JuU5

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet ett
regeringsförslag om ändringar i polisens styrsystem
jämte motioner.

Med anledning av ett motionsyrkande föreslår
utskottet ett tillkännagivande om att regeringen
till ordförande i en polisstyrelse bör utse en
person med bred politisk förankring i
polismyndighetens område.

Övriga motionsyrkanden avstyrks.

Till betänkandet har fogats fyra reservationer.

Propositionen

I budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1)
utgiftsområde 4 Rättsväsendet har regeringen bl.a.
föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag
till

1. lag om ändring i lagen (1932:242) om skyldighet
i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m.
för ordningsmaktens behov,

2. lag om ändring i lagen (1980:578) om
ordningsvakter,

3. lag om ändring i polislagen (1984:387),

4. lag om ändring i räddningstjänstlagen
(1986:1102).

Lagförslagen har fogats till betänkandet, se bilaga.

Motionerna

1998/99:Ju213 av Anita Johansson m.fl. (s) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om en
förtroendevald ordförande i polisstyrelsen.

1998/99:Ju508 av Alice Åström m.fl. (v) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en oberoende instans
vid utredningar av klagomål mot polisen.

1998/99:Ju911 av Siw Persson m.fl. (fp) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om mindre byråkrati,
tydliga mål, ledarskapet och ledningsfunktionen inom
polisen.

1998/99:Ju918 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari
yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
sådan ändring i gällande bestämmelser att alla
riksdagspartier skall finnas representerade i
Rikspolisstyrelsen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
sådan ändring i gällande bestämmelser att samtliga
politiska partier i kommun- och
landstingsfullmäktige skall finnas representerade i
polisstyrelser,

19. att riksdagen hos regeringen begär en utredning
om hur en oberoende tillsyn av polismyndigheternas
verksamhet bör utformas innan en ändring i
polislagen godtas,

20. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
sådan ändring i polislagen att det inrättas
polisnämnder i polisdistrikt som delats in i
polisområden.

Propositionens huvudsakliga
innehåll, m.m.

I propositionen föreslår regeringen att
polisstyrelsen skall vara styrelse för en
polismyndighet och att länsstyrelsens ansvar för
polisverksamheten i länet skall upphöra. Varje län
skall utgöra ett polisdistrikt. Länsstyrelsens del
av tillsynsansvaret för polisen skall också upphöra,
och Rikspolisstyrelsen skall ensam ha ansvaret för
tillsynen av polisverksamheten.

Polisstyrelsens sammansättning skall ändras, och
ledamöterna i polisstyrelsen skall utses av
regeringen.

Polisnämnder skall kunna inrättas även i
fortsättningen. Nämndens sammansättning skall dock
ändras.

Rikspolisstyrelsen bör få till uppgift att utveckla
och precisera statsmakternas mål för
polisverksamheten. Rikspolisstyrelsen bör också
medges en utökad föreskriftsrätt.

Till grund för regeringens förslag ligger
Polisledningskommitténs betänkande Styrningen av
polisen (SOU 1998:74). I betänkandet läggs fram
förslag om ändringar i polisväsendets styrsystem.
Betänkandet har remissbehandlats.

Utskottet

Styrelsen för en polismyndighet

Polisen styrs i dag av många skilda organ bestående
av lekmän. Under riksdagen och regeringen finns på
det centrala planet Rikspolisstyrelsens styrelse och
på det regionala länsstyrelsens styrelse. Varje
polismyndighet leds av en särskild polisstyrelse som
består av förtroendevalda ledamöter samt
myndighetschefen och dennes ställföreträdare. Under
polisstyrelsen finns i vissa fall polisnämnder och
ibland även närpolisråd.

Såväl arbets- som ansvarsfördelningen mellan de
olika organen är i flera avseenden otydlig.

Sedan den 1 juni 1998 sammanfaller polisdistrikten
med länen, och det finns numera alltså endast 21
polisdistrikt i landet. I varje polisdistrikt finns
en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten
inom distriktet. Styrningen av polisen har
emellertid inte förändrats i takt med denna
utveckling vilket innebär att det för en
polismyndighet i dag finns två styrelser,
länsstyrelsens styrelse och polisstyrelsen, med i
princip samma kompetensområde. Ansvarsfördelningen
mellan dessa båda styrelser är oklar och varierar
mellan länen.

I propositionen föreslår regeringen att det av 4 §
polislagen skall framgå att varje län utgör ett
polisdistrikt. Vidare föreslår regeringen att
polismyndigheten bör ledas av endast en styrelse -
polisstyrelsen - och att länsstyrelsens ansvar för
polisverksamheten i länet skall upphöra. Till följd
härav föreslås att 6 § polislagen skall upphöra att
gälla.

Utskottet delar regeringens uppfattning. Mot
bakgrund av den samordnande funktion som
länsstyrelsen har i länet vill utskottet i likhet
med regeringen dock betona vikten av att
polismyndigheten åläggs att fortlöpande hålla
länsstyrelsen underrättad om omständigheter av
väsentlig betydelse för länsstyrelsens verksamhet.

I motion Ju911 (fp) anförs att ledningsfunktionen
inom polisen bör förenklas bl.a. genom att slopa
länsstyrelsens ansvar för polisverksamheten.
Motionen i denna del får anses vara tillgodosedd.

Polisstyrelsens sammansättning

Polisstyrelsen består i dag av länspolismästaren, i
förekommande fall av biträdande länspolismästaren,
och av det antal valda ledamöter, lägst sex, som
länsstyrelsen bestämmer. Styrelsens ledamöter, utom
länspolismästaren och biträdande länspolismästaren,
väljs av kommunfullmäktige, om polisdistriktet
omfattar endast en kommun, och annars av
landstingsfullmäktige. Antalet valda ledamöter i
polisstyrelserna varierar kraftigt.

Utskottet konstaterar först att ledamöterna i
polisstyrelsen företräder och ansvarar för en
statlig verksamhet men alltså utses av organ som
inte är statliga. Detta förhållande kan skapa
oklarheter kring det uppdrag ledamöterna har.
Regeringen utser normalt sett ledamöter i statliga
styrelser. Som regeringen föreslagit bör detta gälla
också i fråga om ledamöter i polisstyrelsen.

I motion Ju918 (mp) anförs att samtliga politiska
partier i kommun- och landstingsfullmäktige bör
finnas representerade i polisstyrelsen.

Utskottet delar för sin del regeringens uppfattning
om att ledamöterna bör ha en lokal förankring och
att sammansättningen i huvudsak bör motsvara de
politiska styrkeförhållandena i myndighetens område.
Mot bakgrund av att polisstyrelsen är styrelse för
en statlig myndighet bör enligt utskottets mening
sammansättningen spegla de politiska
styrkeförhållandena i myndighetens område i
riksdagsvalet och inte resultatet av val till
kommun- och landstingsfullmäktige. Bifall till
motion Ju918 avstyrks i denna del.

Till ledamöter i en särskild polisstyrelse bör
enligt utskottets mening också i högre utsträckning
kunna utses personer med särskilt intresse för
polisverksamheten eller kunskaper som kan vara till
nytta för denna.

Eftersom polisdistrikten skiljer sig åt i många
avseenden, bl.a. storleksmässigt, bör antalet
ledamöter kunna variera mellan de skilda
polisstyrelserna. Utskottet delar sålunda
regeringens uppfattning att antalet ledamöter inte
bör lagregleras.

I motion Ju918 (mp) yrkas även att samtliga
riksdagspartier skall finnas representerade i
Rikspolisstyrelsens styrelse.

Rikspolisstyrelsens styrelse består för närvarande
av åtta personer. Förutom rikspolischefen och chefen
för Säkerhetspolisen ingår sex förtroendevalda
personer. Ledamöterna utses av regeringen.
Rikspolischefen är styrelsens ordförande. Frågan om
sammansättningen av Rikspolisstyrelsens styrelse
behandlas inte i propositionen. Något annat
beredningsunderlag föreligger inte heller.

Utskottet anser inte att det nu finns skäl att
uttala sig om sammansättningen av
Rikspolisstyrelsens styrelse och avstyrker bifall
till motion Ju918 i nu aktuell del.

Polisstyrelsens ordförande

De i dag valda ledamöterna i polisstyrelsen utser
bland sig en ordförande. Polisledningskommittén har
övervägt om landshövdingen, en förtroendevald person
eller länspolismästaren bör vara ordförande i
styrelsen då ledamöterna utses av regeringen.
Kommittén har föreslagit att polisstyrelsens
ordförande skall vara en förtroendevald person.
Under remissförfarandet har flertalet av de
remissinstanser som yttrat sig i ordförandefrågan
instämt i förslaget eller lämnat det utan erinran.
Vissa instanser har emellertid förordat att
landshövdingen skall utses till ordförande i
polisstyrelsen.

Regeringen anför i propositionen att det finns
anledning att under den fortsatta beredningen noga
överväga de synpunkter som har framförts i
remissvaren på denna punkt. I dessa överväganden bör
enligt regeringen också landshövdingens roll i den
regionala samordningen beaktas. Regeringen anför att
den kommer att ta ställning i frågan om
ordförandeskapet i polisstyrelsen under hösten.

I motion Ju213 (s) anser motionärerna att
polisstyrelsens ordförande bör vara förtroendevald.
Härigenom skulle gränsdragningen mot länsstyrelsen
bli tydligare. Eftersom polismyndighetens chef också
skall ingå som ledamot i polisstyrelsen skulle
förtroendemannainflytandet försvagas om ytterligare
en myndighetschef - landshövdingen - ingick i
styrelsen och dessutom var ordförande.

Såvitt gäller frågan om polisstyrelsens ordförande
finns det enligt utskottets mening inte någon
anledning att frångå den nu gällande ordningen att
länspolismästaren inte skall vara ordförande i
polisstyrelsen. Utskottet anser att valet i stället
bör stå mellan landshövdingen eller en
förtroendevald person som ordförande.

Den samordnande funktion och det breda kontaktnät
som landshövdingen har inom och utom länet kan tala
för att han eller hon bör vara ordförande i
polisstyrelsen. Landshövdingen har vidare en central
roll i den regionala samordningen. Genom att utse
landshövdingen skulle också markeras att
polisstyrelsen är en statlig styrelse.

Det kan enligt utskottets mening dock ifrågasättas
om landshövdingens uppgifter i dessa avseenden är av
avgörande betydelse vid valet av ordförande i
polisstyrelsen. Om styrelsens ordförande i stället,
som förordas i Polisledningskommitténs betänkande,
är en förtroendevald person blir överflyttningen av
det ansvar som länsstyrelsens styrelse har för
polisfrågor till polisstyrelsen mer konsekvent
genomförd än om landshövdingen är ordförande. Genom
att utse en förtroendevald person till ordförande
skulle också ett större lekmannainflytande medges än
om landshövdingen är styrelsens ordförande.

Utskottet, som instämmer i syftet med motion Ju213,
vill för sin del understryka vikten av
lekmannainflytandet i polisstyrelserna. Enligt
utskottets mening kan behovet av information och
samråd med länsstyrelsen tillgodoses genom att
polismyndigheten åläggs att fortlöpande hålla
länsstyrelsen underrättad om omständigheter av
väsentlig betydelse för länsstyrelsens verksamhet.
Regeringen bör alltså till ordförande i
polisstyrelsen utse en person med bred politisk
förankring i polismyndighetens område. Vad utskottet
nu anfört med anledning av motion Ju213 bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Polisnämnder

Polisstyrelsen får inrätta en eller flera
polisnämnder för att under styrelsen leda
polismyndigheten inom den eller de delar av
polisdistriktet som styrelsen bestämmer.

Regeringen anser i propositionen att det även
fortsättningsvis bör finnas möjlighet att inrätta
polisnämnder men att det finns anledning att göra
vissa förändringar i nämndens sammansättning.

Utskottet delar regeringens uppfattning. I likhet
med regeringen anser utskottet vidare att
polisnämnder endast bör kunna inrättas i
polisdistrikt som delats in i polisområden men inte
att det, som föreslås i motion Ju918 (mp), skall
vara obligatoriskt. Motion Ju918 i nu behandlad del
avstyrks.

Tillsynen över polisverksamheten

Regeringen föreslår att länsstyrelsens
tillsynsansvar för polisen skall upphöra och att
Rikspolisstyrelsen ensam skall ha ansvaret för
tillsynen av polisverksamheten.

I motion Ju918 (mp) anförs att frågan om hur en
oberoende tillsyn av polismyndigheternas verksamhet
kan utformas bör utredas.

Av propositionen framgår att länsstyrelsernas
tillsynsverksamhet över polisen, med undantag för
Stockholm, har haft en mycket liten omfattning.
Förslaget att slopa länsstyrelsens tillsynsansvar
skulle således knappast innebära att tillsynen över
polisen skulle minska.

Det finns dessutom en rad utomstående myndigheter -
JO, JK, Riksdagens revisorer, Riksrevisionsverket
och Datainspektionen - som utövar tillsyn över
polisen.

Mot bakgrund av det sagda ställer sig utskottet
bakom förslaget om hur tillsynen över polisen bör
organiseras. Om Rikspolisstyrelsen får det
huvudsakliga ansvaret för den löpande tillsynen bör
en effektiv verksamhet med hög kvalitet och
nationell överblick kunna upprätthållas. Utskottet
avstyrker bifall till motion Ju918 i nu behandlad
del.

I motion Ju508 (v) anförs att någon annan instans
än polisen bör utreda de brott som poliser misstänks
för.

Utskottet behandlade frågan om interna utredningar
inom polisväsendet och ett motionsyrkande
likalydande med det nu aktuella i februari i år. Då
konstaterades att frågan om att lägga utredningar om
anmälningar mot poliser på något annat organ än
polis och åklagare då nyligen varit föremål för
översyn och att beredningsarbetet pågick inom
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. För en närmare
redogörelse hänvisas till utskottets betänkande
1997/98:JuU18 s. 4 f.

Enligt vad utskottet nu inhämtat verkar
Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren för en
regionalisering av den interna
brottsutredningsverksamheten.

Utskottet konstaterar återigen att frågan om
interna utredningar nyligen varit föremål för
översyn. Enligt utskottets uppfattning finns det
inte nu anledning att hos regeringen begära att
någon från polis och åklagare fristående instans
skall överta detta utredningsansvar. Bifall till
motion Ju508 i denna del avstyrks.

Propositionen i övrigt

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med
anledning av propositionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande indelning i polisdistrikt

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring
i polislagen (1984:387) såvitt avser 4 och 6 §§,

2. beträffande styrelsen för en
polismyndighet

att riksdagen avslår motion 1998/99:Ju911 yrkande 5,

3. beträffande polisstyrelsens
sammansättning, m.m.

att riksdagen dels med avslag på motion 1998/99:Ju918
yrkande 3 antar det i moment 1 nämnda
lagförslaget såvitt avser 5 §, dels avslår
motion 1998/99:Ju918 yrkande 2,

res. 1 (mp)

4. beträffande polisstyrelsens
ordförande

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Ju213 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

5. beträffande polisnämnder

att riksdagen med avslag på motion 1998/99:Ju918 yrkande 20
antar det i moment 1 nämnda lagförslaget såvitt
avser 5 a §,

res. 2 (mp)

6. beträffande tillsynen över
polisverksamheten

att riksdagen avslår motion 1998/99:Ju918 yrkande 19,

res. 3 (mp)

7. beträffande interna utredningar inom
polisväsendet

att riksdagen avslår motion 1998/99:Ju508 yrkande 4,

res. 4 (v, mp)

8. beträffande övriga lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i polislagen (1984:387) i den
mån det inte omfattas av utskottets hemställan
ovan,

b) lag om ändring i lagen (1932:242) om
skyldighet i vissa fall att tillhandahålla
förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov,

c) lag om ändring i lagen (1980:578) om
ordningsvakter,

d) lag om ändring i räddningstjänstlagen
(1986:1102).

Stockholm den 17 november 1998

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m),
Märta Johansson (s), Margareta
Sandgren (s), Anders G Högmark (m),
Ann-Marie Fagerström (s), Maud
Ekendahl (m), Helena Frisk (s),
Morgan Johansson (s), Yvonne
Oscarsson (v), Ragnwi Marcelind
(kd), Jeppe Johnsson (m), Kia
Andreasson (mp), Gunnel Wallin (c),
Siw Persson (fp), Göran Norlander
(s) och Sven-Erik Sjöstrand (v).

Reservationer

1. Polisstyrelsens sammansättning, m.m.
(mom. 3)

Kia Andreasson (mp) anför:

Polisen intar en särställning i samhället. Detta
beror inte enbart på polisens befogenhet att utöva
tvång utan än mer på att polisens verksamhet berör i
stort sett alla samhällsområden. Mot den bakgrunden
anser jag att samtliga politiska partier som är
representerade i kommun- och landstingsfullmäktige
respektive i riksdagen också skall vara företrädda i
polisstyrelsen och i Rikspolisstyrelsen. Detta bör
beaktas av regeringen när ledamöter i polisstyrelser
och Rikspolisstyrelsens styrelse utses. Vad jag nu
anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 3 bort ha
följande lydelse:

3. beträffande polisstyrelsens sammansättning,
m.m.

att riksdagen dels antar regeringens förslag till det i moment
1 nämnda lagförslaget såvitt avser 5 §, dels med
anledning av motion 1998/99:Ju918 yrkandena 2
och 3 som sin mening ger regeringen till känna
vad som anförts i reservation 1.

2. Polisnämnder (mom. 5)

Kia Andreasson (mp) anför:

En majoritet i utskottet föreslår att det bör finnas
möjlighet att inrätta polisnämnder också i
fortsättningen och att nämnderna endast inrättas i
polisdi-strikt som indelats i polisområden. Enligt
min mening skall polisnämnder inrättas i
polisdistrikt som delats in i polisområden. Sådana
nämnder har ett stort demokratiskt värde och
garanterar medborgerlig insyn i och påverkan på
verksamheten. Vidare anser jag att polisnämnden bör
få en annan sammansättning samt erhålla vissa
beslutsbefogenheter såvitt avser dess område. Det
får ankomma på regeringen att närmare utforma den
lagstiftning som krävs och därefter återkomma till
riksdagen med förslag. I avvaktan härpå får
regeringsförslaget godtas.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 5 bort ha
följande lydelse:

5. beträffande polisnämnder

att riksdagen dels antar regeringens förslag till det i moment
1 nämnda lagförslaget såvitt avser 5 a §, dels
med anledning av motion 1998/99:Ju918 yrkande 20
som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i reservation 2.

3. Tillsynen över polisverksamheten
(mom. 6)

Kia Andreasson (mp) anför:

Jag anser att tillsynen över polisverksamheten till
viss del bör åläggas Rikspolisstyrelsen men att det
är viktigt att den externa tillsynen av polisens
verksamhet dessutom förstärks. Tillsynen måste också
ske av utomstående sakkunskap som står fri i
förhållande till den verksamhet som skall granskas.
Det räcker inte med den tillsyn som bedrivs av t.ex.
JO och JK. Regeringen bör därför utreda hur
tillsynen av polisväsendets verksamhet bör utformas.
Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.

Jag anser att utskottets hemställan under moment 6
bort ha följande lydelse:

6. beträffande tillsynen över
polisverksamheten

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Ju918 yrkande 19
som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i reservation 3.

4. Interna utredningar inom polisväsendet
(mom. 7)

Yvonne Oscarsson (v), Sven-Erik Sjöstrand (v) och
Kia Andreasson (mp) anför:

Vi anser att en ny ordning bör införas för interna
utredningar inom polisväsendet. Utgångspunkten måste
vara att brottsmisstankar mot poliser inte skall
utredas av polis eller åklagare. Det får ankomma på
regeringen att vidta nödvändiga åtgärder så att
detta kommer till utförande. Vad vi med anledning av
motion Ju508 nu anfört bör riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna.

Vi anser att utskottets hemställan under moment 7 bort ha
följande lydelse:

7. beträffande interna utredningar inom
polisväsendet

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Ju508 yrkande 4
som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i reservation 4.

Regeringens lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen
(1980:578) om
ordningsvakter

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1980:578) om
ordningsvakter skall ha följande lydelse.
-----------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
-----------------------------------------------------
5 §[1]
-----------------------------------------------------
En ordningsvakt förordnas
av rikspolisstyrelsen om En ordningsvakt
tjänstgöringsområdet förordnas av
berör flera län, av Rikspolisstyrelsen om
länsstyrelsen om det tjänstgöringsområdet
berör flera polisdistrikt berör flera polisdistrikt
inom länet och i övriga och i övriga fall av
fall av polismyndigheten. polismyndigheten.
Förordnandet med-delas Förordnandet meddelas för
för viss tid, högst tre viss tid, högst tre år.
år.
-----------------------------------------------------
I förordnandet skall anges för vilken verksamhet och
inom vilket område det gäller. Meddelas förordnandet
med stöd av 3 §, skall det också innehålla uppgift
om tjänstgöringsställe.
-----------------------------------------------------
______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

**FOOTNOTES**

[1]: Senaste lydelse 1989:150.