Straffansvaret för terroristbrott

Betänkande 2002/03:JUU12

Justitieutskottets betänkande2002/03:JUU12

Straffansvaret för terroristbrott

---

Sammanfattning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens
proposition 2002/03:38 Straffansvar för
terroristbrott, fyra motioner som väckts med
anledning av propositionen och två motionsyrkanden
från den allmänna motionstiden år 2002. Förslagen i
propositionen syftar huvudsakligen till att
genomföra det inom EU antagna rambeslutet om
bekämpande av terrorism. Det föreslås att det skall
införas en ny lag om straff för terroristbrott samt
att brottsbalkens bestämmelser om svensk domsrätt
och kapning skall utvidgas. Därutöver föreslås vissa
följdändringar i annan lagstiftning.

Lagförslagen som har granskats av Lagrådet
föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker
motionerna.
I ärendet finns fyra reservationer och två
särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Avslag på propositionen

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:Ju2 och
2002/03:Ju4.
Reservation 1 (v, mp)

2. Lagen om straff för terroristbrott

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
straff för terroristbrott. Därmed bifaller
riksdagen proposition 2002/03:38 i denna del och
avslår motion 2002/03:Ju3 yrkande 3.
Reservation 2 (m)

3. Kapningsbrottet

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i brottsbalken. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2002/03:38 i denna del och avslår
motion 2002/03:Ju3 yrkande 4.

4. Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i lagen (2002:444) om straff
för finansiering av särskilt allvarlig
brottslighet i vissa fall, m.m.,
b) lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda
bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål,
c) lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff
för smuggling,
d) lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
e) lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll,
f) lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för
samhällsviktiga anläggningar m.m.,
g) lag om ändring i säkerhetsskyddslagen
(1996:627),
h) lag om ändring i polisdatalagen (1998:622),
i) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
j) lag om ändring i lagen (1974:203) om
kriminalvård i anstalt, och
k) lag om ändring i lagen (1991:1129) om
rättspsykiatrisk vård.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:38
i denna del.

5. Utvärdering av rättstillämpningen

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:Ju5 och
2002/03:Ju364 yrkande 27.
Reservation 3 (fp)

6. Utredning om straffansvaret för
juridiska personer m.m.

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju3 yrkandena 1
och 2.

Reservation 4 (m)

7. Övrigt

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju278 yrkande 8.

Stockholm den 3 april 2003

På justitieutskottets vägnar

Susanne Eberstein

Följande ledamöter har deltagit i beslutet:
Susanne Eberstein (s), Alice Åström (v), Margareta
Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s),
Helena Zakariasén (s), Ragnwi Marcelind (kd),
Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Yilmaz
Kerimo (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander
(c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson (m), Joe
Frans (s), Leif Björnlod (mp) och Karin Granbom
(fp).

2002/03

JuU12

Redogörelse för ärendet

Bakgrund

I artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen (FEU)
anges att unionens mål skall vara att ge medborgarna
en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet,
säkerhet och rättvisa genom att bl.a. utforma
gemensamma insatser på områdena polissamarbete och
straffrättsligt samarbete. Målet skall uppnås genom
förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare
sig denna är organiserad eller ej, särskilt
terrorism, människohandel och brott mot barn,
olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel,
korruption och bedrägeri. Enligt artikel 31 e FEU
skall det straffrättsliga samarbetet omfatta
gradvisa beslut om åtgärder som fastställer
minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder
på områdena organiserad brottslighet, terrorism och
narkotikahandel. Artikel 34.2 b FEU anger att rådet
genom enhälligt beslut på initiativ av en
medlemsstat eller kommissionen skall fatta rambeslut
om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra
författningar.

Europeiska rådet beslutade den 3 december 1998 om
en handlingsplan för att genomföra bestämmelserna i
Amsterdamfördraget om upprättandet av ett område med
frihet, säkerhet och rättvisa. I handlingsplanen
anges bl.a. att EU inom två år efter det att
fördraget trätt i kraft bör vidta åtgärder för att,
om det anses nödvändigt, fastställa minimiregler
avseende brottsrekvisit och påföljder rörande
terrorism.
För att följa vilka framsteg som görs med att
genomföra åtgärderna enligt handlingsplanen och
hålla de tidsfrister som anges har kommissionen
upprättat en resultattavla som innehåller en
redogörelse för arbetet. Vid sin uppdatering av
resultattavlan i maj 2001 angav kommissionen att den
hade för avsikt att presentera ett förslag till
rambeslut om gemensamma definitioner, åtal och
straff för terrorism före utgången av tredje
kvartalet 2001. I enlighet härmed presenterade
kommissionen den 19 september 2001 ett förslag till
rambeslut om bekämpande av terrorism. Syftet med
förslaget var, i enlighet med artiklarna 29, 31 e
och 34.2 b FEU, att tillnärma medlemsstaternas
lagstiftning när det gäller terroristbrott.
Under hösten 2001 bedrevs ett omfattande
förhandlingsarbete inom EU med anledning av
kommissionens förslag. Vid sitt möte den 6-7
december 2001 träffade Rådet för rättsliga och
inrikes frågor en politisk överenskommelse om
innehållet i rambeslutet och Europaparlamentet
godkände den 6 februari 2002 rådets förslag.
Riksdagen godkände ett utkast till rambeslutet den
29 maj 2002 (prop. 2001/02:135, bet. JuU22, rskr.
267) och det antogs vid ministerrådet för rättsliga
och inrikes frågor den 13 juni 2002 (EGT L 164,
22.6.2002, s. 3). Rambeslutstexten i svensk lydelse
finns i bilaga 3 och rådets uttalande, som togs till
rådets protokoll i samband med rambeslutets
antagande, finns i bilaga 4.

Ärendet och dess beredning

Inom Justitiedepartementet utarbetades därefter en
departementspromemoria, Straffansvar för
terroristbrott (Ds 2002:35). Departementspromemorian
innehåller förslag till de lagändringar som bör
vidtas för att Sverige skall uppfylla åtagandena i
rambeslutet. Promemorian har remissbehandlats. En
sammanställning av remissyttrandena finns
tillgänglig i Justitiedepartementet
(Ju/2002/4942/L5).

Lagrådet har i sitt yttrande förordat att några av
bestämmelserna i den remitterade lagtexten ändras.
Regeringen har i allt väsentligt beaktat Lagrådets
synpunkter, utom såvitt avser förslaget till ändring
av bestämmelsen om kapning i 13 kap. 5 a §
brottsbalken.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att det skall
införas en ny lag om straff för terroristbrott och
att brottsbalkens bestämmelser om domsrätt och
kapning skall utvidgas. Därutöver föreslås vissa
följdändringar i annan lagstiftning. Ändringarna
syftar huvudsakligen till att genomföra det inom EU
antagna rambeslutet om bekämpande av terrorism.

Förslaget till lag om straff för terroristbrott
innebär att den skall dömas för terroristbrott som
begår en gärning som i svensk rätt motsvaras av de
handlingar som räknas upp i artikel 1.1 i
rambeslutet, om gärningen kan allvarligt skada en
stat eller en mellanstatlig organisation och
avsikten med gärningen är att 1. injaga allvarlig
fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp,
2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en
mellanstatlig organisation att vidta eller avstå
från att vidta en åtgärd, eller 3. allvarligt
destabilisera eller förstöra grundläggande
politiska, konstitutionella, ekonomiska eller
sociala strukturer i en stat eller i en
mellanstatlig organisation. Försök, förberedelse och
stämpling till samt underlåtenhet att avslöja
terroristbrott föreslås också bli straffbart.
Om någon begår ett brott enligt 8 kap. 1, 4-6 §§,
9 kap. 4 §, 14 kap. 1 och 3 §§ brottsbalken, eller
försök till sådana brott med uppsåt att främja
terroristbrott, skall detta betraktas som en
försvårande omständighet vid bedömningen av
straffvärdet.
Utbyte av terroristbrott och egendom som använts
som hjälpmedel vid sådant brott eller värdet av
utbytet eller egendomen skall kunna förverkas.
Det föreslås att brottet kapning, 13 kap. 5 a §
brottsbalken, utvidgas till att omfatta buss, tung
lastbil och maskindrivet spårfordon på järnväg,
spårväg eller tunnelbana, som används i
förvärvsverksamhet för befordran av gods eller
passagerare.
Vidare föreslås att det skall införas en
uttrycklig bestämmelse om svensk domsrätt för de
brott som omfattas av förslaget till lag om straff
för terroristbrott, oberoende av innehållet i lagen
på gärningsorten. Förslaget innebär att det inte
ställs upp något krav på dubbel straffbarhet.
Därutöver föreslås att terroristbrott skall
omfattas av bestämmelserna i lagen (1952:98) med
särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa
brottmål samt utgöra sådan särskilt allvarlig
brottslighet som avses i lagen (2002:444) om straff
för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet
i vissa fall, m.m.
Det föreslås vidare att det i annan lagstiftning
använda begreppet för att beskriva vilka brottsliga
gärningar som skall kunna anses utgöra
terroristbrottslighet - våld, hot eller tvång för
politiska syften - utmönstras och ersätts med en
hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av
den föreslagna lagen om straff för terroristbrott.
Slutligen föreslås att undantaget i 1 § andra
stycket lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll slopas. Förslaget innebär att det
skall vara möjligt att utvisa en utlänning för
befarad terroristbrottslighet i annat land, även om
brottet har övervägande karaktär av politiskt brott.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli
2003.

Utskottets överväganden

Straffansvaret för terroristbrott,
m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller
propositionen. Detta innebär att utskottet
också föreslår att riksdagen avslår
motionsyrkanden om avslag på propositionen
och om förslag till vissa ändringar i den
föreslagna lagstiftningen. Slutligen föreslår
utskottet att ett par motionsyrkanden om
ytterligare utredning respektive utvärdering
av den nya lagstiftningen avslås. Jämför
reservationerna 1-4.

Propositionen

Inledning

Regeringens förslag innebär att det införs en ny lag
om straffansvar för terroristbrott och att
brottsbalkens bestämmelser om domsrätt och kapning
skall utvidgas. Därutöver föreslås vissa
följdändringar i annan lagstiftning. Ändringarna
syftar huvudsakligen till att genomföra det inom EU
antagna rambeslutet om bekämpande av terrorism.

Av rambeslutets artikel 1.1 framgår gränserna för
vad som enligt rambeslutet skall anses utgöra
terroristbrott (se bilaga 3). Med terroristbrott
avses sådana gärningar som anges i artikel 1.1
punkterna a-i när de kvalificerande rekvisit,
objektiva och subjektiva, som anges i inledningen av
artikeln är uppfyllda. Objektivt sett måste
handlingen vara sådan att den genom sin art eller
sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller
en internationell organisation. I subjektivt
hänseende krävs att gärningsmannen har begått
handlingen i syfte - direkt uppsåt krävs - att
injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, eller
otillbörligen tvinga offentliga organ eller en
internationell organisation att utföra eller avstå
från att utföra en handling, eller allvarligt
destabilisera eller förstöra de grundläggande
politiska, konstitutionella, ekonomiska eller
sociala strukturerna i ett land eller i en
internationell organisation.

Att handlingen skall vara sådan att den allvarligt
kan skada ett land eller en internationell
organisation medför att rambeslutet begränsas till
att omfatta endast mycket allvarliga brott.

Avslag på propositionen

I motionerna Ju2 (v) och Ju4 (mp) yrkas avslag på
propositionen. Här anförs att lagförslagen inte
uppfyller de höga krav på rättssäkerhet som måste
ställas på en sådan straffrättslig reglering och att
domstolarna kommer att ställas inför svåra
tillämpningsproblem, t.ex. att skilja mellan
terroristbrott och politiska brott.

Regeringen anför i fråga om grundläggande
rättigheter och rättsprinciper att punkten 1 i
artikel 1 emellertid inte kan ses isolerad. Den
måste läsas tillsammans med punkten 2 i samma
artikel och beaktandesats nr 10 i inledningen av
rambeslutet samt dessutom tolkas i ljuset av det
rådsuttalande som ministerrådet enats om avseende
artikel 1 och som tagits till rådets protokoll i
samband med att rambeslutet antogs. Artikel 1.2
anger att rambeslutet inte kan påverka skyldigheten
att respektera de grundläggande rättigheterna och de
grundläggande rättsprinciperna i artikel 6 i FEU.
Denna artikel anger bl.a. att EU skall respektera de
grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i
Europakonventionen om skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Skrivningar av liknande innehåll finns i
beaktandesats nr 10 som dessutom uttryckligen anger
att inget i rambeslutet kan tolkas som om syftet
vore att begränsa de grundläggande rättigheterna
eller friheterna, t.ex. strejkrätt, mötesfrihet,
föreningsfrihet eller yttrandefrihet, inbegripet
rätten att tillsammans med andra bilda
fackföreningar och ansluta sig till sådana
fackföreningar för att försvara sina intressen och
den därmed sammanhängande rätten att demonstrera.
Rådsuttalandet klargör, enligt regeringen, att
rambeslutet endast omfattar handlingar som av alla
medlemsstater betraktas som allvarliga överträdelser
av deras straffrätt och som begås av personer vars
syften utgör ett hot mot deras demokratiska
samhällen, som respekterar rättsstaten och den
civilisation på vilken dessa samhällen bygger. Det
anges att rambeslutet måste ha denna innebörd och
att det bl.a. inte får tolkas så att man på
terroristgrunder anklagar personer som utövar sin
grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även
om de begår brott när de utövar denna rätt. -
Artikel 1.2, beaktandesats nr 10 och rådets
uttalande, som samtliga medlemsstater står bakom,
understryker således rambeslutets i detta avseende
begränsade tillämpningsområde och klargör att det
endast är tillämpligt på handlingar som utgör ett
hot mot ett demokratiskt samhälle. - Att rambeslutet
inte är avsett att tillämpas på handlingar som
innebär utövande av den grundläggande rättigheten
att lägga fram sin åsikt, även om ett brott begås
när denna rättighet utövas, syftar också till att
klargöra att bl.a. olika former av civil olydnad som
tar sig uttryck i brottsliga handlingar inte är
avsedda att falla under definitionen av
terroristbrott. Exempel på sådana handlingar kan
vara allmänna aktioner mot omdiskuterade projekt
såsom t.ex. olika byggprojekt, transporter av
farligt gods, utvinning av naturtillgångar och
provsprängningar av kärnladdningar eller andra
stridsmedel. Andra exempel kan vara olika former av
skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp
vid demonstrationer.
Utskottet noterar inledningsvis att rambeslutet,
efter dess antagande den 13 juni 2002, är bindande
för Sverige och att det därmed föreligger en
skyldighet att uppfylla rambeslutets minimikrav. I
samband med riksdagens godkännande av rambeslutet
delade utskottet regeringens bedömning att det fanns
ett mervärde att på EU-nivå utforma gemensamma
definitioner av vilka handlingar som skall anses
utgöra terroristbrott och vilka påföljder dessa
skulle kunna leda till. På så sätt skapas ett
gemensamt rättsområde som underlättar det rättsliga
och polisiära samarbetet för att förebygga och
bekämpa terroristbrottslighet (bet. 2001/02:JuU22 s.
8). Utskottet har ingen annan uppfattning nu och
delar regeringens bedömning att det bör införas ett
terroristbrott, som tillsammans med vissa andra
bestämmelser regleras i en ny lag. Utskottet delar
vidare regeringens bedömning att artikel 1.1 i
rambeslutet inte får läsas isolerat utan med
beaktande av innehållet i artikel 1.2 samt mot
bakgrund av bl.a. rådets uttalandet i samband med
rambeslutets antagande. Det kan tilläggas att
domstolarna vid tillämpningen av den nya lagen om
ansvar för terroristbrott skall beakta, som vid all
straffrättslig bedömning, bestämmelserna i bl.a. 2
kap. regeringsformen om grundläggande fri- och
rättigheter samt den Europeiska konventionen den 4
november 1950 om skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Sammantaget anser utskottet att de
rättssäkerhetskrav som måste ställas på en
lagstiftning av förevarande slag är uppfyllda.
Utskottet avstyrker alltså bifall till motionerna
Ju2 och 4 om avslag på propositionen.
Till några enskildheter i förslaget återkommer
utskottet nedan.

Mindre grovt terroristbrott

I motion Ju3 (m) yrkas att propositionen avslås
såvitt avser förslaget om att införa ett mindre
grovt terroristbrott i 2 § tredje stycket lagen om
straff för terroristbrott. I motionen tas i första
hand sikte på att det leder tanken fel att tala om
mindre grova terroristbrott; per definition utgör
ett terroristbrott alltid ett grovt brott.

Regeringen anför att oaktat att terroristbrott
endast kommer att omfatta gärningar vars straffvärde
allmänt sett är mycket högt kan det finnas skäl att
skapa utrymme för att betrakta vissa gärningar som
mindre grova och bedöma dem enligt en särskild
straffskala. Förslaget till terroristbrott kommer
bl.a. att även omfatta situationer som inte
inneburit någon konkret fara för människors liv
eller hälsa eller avsett egendom som inte är av
särskild betydenhet. Exempel på sådana situationer
kan t.ex. vara hot om terroristbrott, vissa typer av
skadegörande handlingar som inte är alltför
omfattande, eller vissa begränsade former av
befattning med vapen eller sprängämnen. Med hänsyn
härtill menar regeringen att det med fog kan hävdas
att fängelse i fyra år i vissa fall kan vara allt
för strängt. Regeringen anser därför att det bör
finnas en möjlighet att i mindre grova fall döma
till ett lägre fängelsestraff. Även dessa gärningar
har emellertid, med hänsyn till de kvalificerade
subjektiva och objektiva rekvisit som skall vara
uppfyllda, ett betydande straffvärde. Minimistraffet
bör därför sättas på en förhållandevis hög nivå. Mot
denna bakgrund bör, om brottet är mindre grovt,
dömas till fängelse i lägst två år och högst sex år.
Den mindre stränga straffskalan skall användas vid
mindre allvarliga fall. Även här bör utgångspunkten
vara straffskalan för den gärning som gärningsmannen
enligt 3 § lagen om straff för terroristbrott gjort
sig skyldig till. Med hänsyn till att rekvisitet
"allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig
organisation" alltid måste vara uppfyllt torde det
dock mera undantagsvis komma i fråga att tillämpa
den mindre stränga straffskalan (prop. s. 66 och s.
89).
Utskottet delar regeringens bedömning att det för
vissa gärningar kan behövas en straffskala för
mindre grova terroristbrott. Som regeringen
konstaterar är dock utrymmet för att bedöma ett
terroristbrott som mindre grovt begränsat. Utskottet
avstyrker således bifall till motion Ju3 i denna del
och tillstyrker motsvarande del av propositionen.

Kapningsbrottet

Enligt 13 kap. 5 a § första stycket första meningen
brottsbalken skall en person dömas för kapning om
han genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper
i manövreringen av ett luftfartyg eller ett fartyg
som används i civil yrkesmässig sjöfart för
befordran av gods eller passagerare, bogsering,
bärgning, fiske eller annan fångst.

Enligt artikel 1.1 punkt e i rambeslutet skall
kapning av luftfartyg och fartyg eller andra
kollektiva transportmedel eller godstransportmedel
betraktas som terroristbrott (se bilaga 3).
Det krävs lagstiftningsåtgärder för att uppfylla
rambeslutet avseende andra transportmedel än
luftfartyg och fartyg och där är, enligt regeringen,
olika lösningar tänkbara. Vid denna bedömning bör
beaktas om det även av andra skäl kan finnas
anledning att utvidga tillämpningsområdet för
kapningsbestämmelsen. - Det kan starkt sättas i
fråga om det från saklig synpunkt finns skäl att
straffrättsligt göra åtskillnad mellan kapning av
luftfartyg och fartyg samt andra större
transportmedel som transporterar personer eller
gods. Kapning av exempelvis ett tåg, en buss, ett
tunnelbanetåg eller av en lastbil kan, om den t.ex.
transporterar farligt gods, innebära minst lika stor
fara för människors liv och hälsa som kapning av ett
luftfartyg eller ett fartyg. Dessutom kan kapning av
t.ex. tunnelbanetåg, spårvagnar och innerstadsbussar
komma att utföras i en stads centrum eller annat
tättbebyggt område och därmed orsaka omfattande
störningar i samhället vad gäller bl.a. den allmänna
samfärdseln. Kapningsbestämmelsens
tillämpningsområde bör därför utvidgas. På så sätt
skapas möjligheter för en enhetlig bedömning av
sådana gärningar som innebär att någon genom olaga
tvång bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen
av större transportmedel som används i
förvärvsverksamhet för befordran av gods eller
passagerare (prop. s. 68 f.).
I motion Ju3 (m) yrkas att regleringen av
kapningsbrottet bör inriktas mot utåtriktade
yrkesmässiga transporter, inklusive taxitrafik.
Motionärerna hänvisar till Lagrådets synpunkter.
Regeringens förslag till ny lydelse av
kapningsbrottet innebär att de uppräknade fordonen
skall användas för befordran av gods eller
passagerare i förvärvsverksamhet för att
straffbestämmelsen skall bli tillämplig. Uttrycket
förvärvsverksamhet har samma betydelse som det har i
annan trafiklagstiftning och innefattar således
begreppet yrkesmässig trafik (1 kap. 1 §
yrkestrafiklagen [1998:490]). Med yrkesmässig trafik
av bl.a. buss och tung lastbil avses att fordon och
förare mot betalning ställs till allmänhetens
förfogande för transporter av personer eller gods.
Begreppet förvärvsverksamhet har dock ett vidare
tillämpningsområde än begreppet yrkesmässig trafik
och omfattar även alla andra typer av transporter av
gods eller passagerare som sker förvärvsmässigt inom
ramen för ett affärsdrivande företag. Exempel på det
senare är t.ex. de transporter av ett företags gods
eller anställda som utförs med företagets egna
transportmedel (prop. s. 94).
Regeringen anför bl.a. att det skulle föra alltför
långt att, som föreslås av Lagrådet, låta
kapningsbestämmelsen omfatta alla fordon som används
i yrkesmässig trafik, såsom bl.a. taxibilar och
lätta lastbilar. Syftet med den av regeringen
föreslagna ändringen är dels att kapning av större
transportmedel som befordrar gods eller passagerare
skall bedömas på ett enhetligt sätt, dels att
uppfylla rambeslutets krav. Rambeslutets krav på att
kapning av kollektiva transportmedel och
godstransportmedel skall, om övriga rekvisit är
uppfyllda, bedömas som terroristbrott kan inte anses
innefatta krav på att även gärningar som innebär att
någon genom olaga tvång bemäktigar sig eller
ingriper i manövreringen av t.ex. en taxibil eller
en lätt lastbil skall kunna utgöra terroristbrott.
Sammanfattningsvis anser regeringen att
kapningsbrottet bör utvidgas till att även omfatta
bussar, tunga lastbilar, maskindrivna spårfordon på
järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i
förvärvsverksamhet för befordran av gods eller
passagerare (prop. s. 68 f.).
Utskottet delar regeringens uppfattning att
kapningsbrottets tillämpningsområde bör - i visst
avseende utöver vad rambeslutet kräver - utvidgas.
Det bör, som regeringen anför, inte föreligga någon
skillnad i bedömningen av gärningar enbart på grund
av om en busstransport genomförts med ett företags
eget fordon eller med hjälp av ett inhyrt bussbolag.
Enligt utskottets bedömning kräver rambeslutet
däremot inte att det nya terroristbrottet skall
omfatta transporter med lätta lastbilar eller
taxibilar. Detta innebär att utskottet avstyrker
motion Ju3 i denna del och tillstyrker regeringens
förslag till utformning av kapningsbrottet.

Propositionen i övrigt

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med
anledning av propositionen och här behandlade
motioner.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet
propositionen och avstyrker motionerna Ju2-4 i här
behandlade delar.

Utvärdering av rättstillämpningen m.m.

I motion Ju5 (fp) begärs att det skall utföras en
utvärdering av tillämpningen av den nya
lagstiftningen om terroristbrott, särskilt ur ett
rättssäkerhetsperspektiv. Ett liknande yrkande
framställs i motion Ju364 (fp). I motion Ju5 pekas
vidare på vikten av att den föreslagna förändringen
i 1 § lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll tillämpas med försiktighet
rörande de som i Sverige arbetar mot en diktatur i
t.ex. sitt hemland.

Utskottet konstaterar att regeringen regelmässigt
brukar låta utvärdera ny lagstiftning efter det att
den varit i kraft en tid. Utskottet utgår från att
detta kommer att ske även med den nu aktuella
lagstiftningen. Vid detta förhållande föreligger
inte skäl för riksdagen att göra något uttalande i
frågan. Motionerna Ju5 och Ju364 bör i här
behandlade delar avslås.
I motion Ju3 (m) begärs att en utredning tillsätts
för att utvärdera om den svenska implementeringen
avseende rambeslutets artiklar om dels ledande av
och deltagande i en terroristorganisation, dels
straffansvaret för juridiska personer till alla
delar uppfyller de krav rambeslutet uppställer.
Motionärerna pekar här på de tveksamheter Lagrådet
framfört om att det på sikt kan visa sig att så inte
är fallet. Utredningen bör vidare göra en översyn av
hur den nya lagstiftningen förhåller sig till de
grundlagsskyddade fri- och rättigheterna i
2 kap. regeringsformen.
Utskottet har helt nyligen avstyrkt
motionsyrkanden liknande dem som här framställts om
deltagande i en kriminell organisation (bet.
2002/03:JuU10 s. 17 f.). Utskottet anförde i det
ärendet att de skäl mot att införa ett förbud mot
deltagande i rasistiska och kriminella
organisationer som Kommittén om brottslighet med
anknytning till vissa organisationer m.m. lade fram
i sitt betänkande (SOU 2000:88) fortfarande var
giltiga. Utskottet var därför inte berett att
förorda införandet av ett sådant förbud i svensk
rätt. - I propositionen anför regeringen att den
anser att det inte, för att uppfylla åtagandena i
rambeslutet, föreligger behov av att införa ett
utvidgat straffrättsligt ansvar för åtgärder som
innebär ledande av eller deltagande i
sammanslutningar som inrättats med avsikt att begå
terroristbrottslighet. Det bör dock anmärkas att
frågan om ytterligare kriminalisering av ledande av
och deltagande i kriminella organisationer kan
diskuteras på ett mer generellt plan utifrån andra
behov och andra förutsättningar. Inom ramen för
detta lagstiftningsarbete finns emellertid inte
underlag att ta ställning i den frågan, utan den får
övervägas i annat sammanhang (prop. s. 47 f.).
Utskottet delar regeringens uppfattning att det för
närvarande inte finns underlag för att ta ställning
till en eventuell ytterligare kriminalisering av
ledande av och deltagande i kriminella
organisationer. Ingenting har nu framkommit som bör
föranleda något uttalande från riksdagen.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen under de
senaste åren fått ta ställning till om de svenska
reglerna om företagsbot uppfyller de krav som
generellt brukat uppställas i rambeslut vad gäller
ansvar och påföljder för juridiska personer (se
bl.a. prop. 2001/02:124 och bet. JuU27). Utskottet
har därvidlag delat regeringens uppfattning att de
svenska bestämmelserna uppfyller dessa krav. I detta
ärende har inget framkommit som bör föranleda något
annat ställningstagande.
Utskottet avstyrker motion Ju3 i här behandlade
delar.

Övrigt

I motion Ju278 (v) begärs att regeringen skall verka
för att rambeslutet om bekämpande av terrorism
omförhandlas.

Det har inte framkommit något som utgör skäl för
utskottet att begära att regeringen inom EU
initierar en översyn av rambeslutet om bekämpande av
terrorism. Utskottet avstyrker motion Ju278 i här
behandlad del.

Reservationer

1. Avslag på propositionen (punkt 1)

av Alice Åström (v) och Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2002/03:38. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2002/03:Ju2 och
2002/03:Ju4.

Ställningstagande

Kampen mot internationell brottslighet och terrorism
är mycket viktig. En av de bärande komponenterna i
kampen mot terrorismen och dess grogrunder är
försvaret och förstärkningen av de mänskliga
rättigheterna och demokratin.

I samband med att rambeslutet om bekämpande av
terrorism antogs beslutade rådet om ett uttalande
där vissa företeelser undantas från definitionerna i
rambeslutet. Vi anser att det är mycket oroande att
ett dokument som inte är juridiskt bindande skall
vara garantin för att motstånd mot diktaturer inte
skall bedömas som terroristbrott. Rådet hade
knappast sett ett behov av att uttryckligen undanta
motståndskampen under andra världskriget om det inte
sett en risk för att denna annars skulle ha fallit
in under terrorismdefinitionen. - Den föreslagna
definitionen av terroristbrottet är alltså otydlig.
Rekvisiten är alltför vaga och därmed
svårtillämpade. De uttalanden som gjorts i
förarbetena avhjälper inte i någon nämnvärd mån de
gränsdragnings- och tolkningsproblem som kommer att
uppstå. Sammantaget kan den föreslagna
lagstiftningen inte anses uppfylla
legalitetsprincipens krav vad gäller klarhet och
tydlighet och därmed inte heller det inom
straffrätten viktiga kravet på förutsägbarhet.
Förslaget uppfyller därför enligt vår mening inte de
krav på rättssäkerhet som bör ställas. Propositionen
bör avslås.

2. Lagen om straff för terroristbrott (punkt 2)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och
Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
straff för terroristbrott med den ändringen att 2 §
tredje stycket utgår. Därmed bifaller riksdagen
motion 2002/03:Ju3 yrkande 3.

Ställningstagande

Vi tillstyrker i princip förslaget till lag om
straff för terroristbrott.

Enligt vår mening saknas det emellertid behov av
att införa ett särskilt mindre grovt terroristbrott.
Det leder tanken fel att tala om mindre grova
terroristbrott; per definition utgör ett
terroristbrott alltid ett grovt brott. Även mot
bakgrund av konstruktionen av det nya
terroristbrottet - utöver redan befintliga rekvisit
för respektive gärning krävs ytterligare
kvalificerande och försvårande rekvisit för att ett
terroristbrott skall anses föreligga - förefaller
det främmande att det skall finnas utrymme för att
bedöma terroristgärningar som mindre grova brott.
Det kan vidare befaras att införandet av ett
mindre grovt terroristbrott får den effekten att
fler gärningar kommer att bedömas som terroristbrott
än vad som avsetts.
Om domstolarna i någon större omfattning kommer
att bedöma terroristgärningar som mindre grova
terroristbrott och därmed döma ut korta
fängelsestraff, är risken stor att det preventiva
syftet med den nya lagstiftningen omintetgörs.
Mot bakgrund härav anser vi att förslaget om att
införa ett mindre grovt terroristbrott bör avslås.

3. Utvärdering av rättstillämpningen (punkt 5)

av Torkild Strandberg (fp) och Karin Granbom
(fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 5 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller
riksdagen delvis motionerna 2002/03:Ju5 och
2002/03:Ju364 yrkande 27.

Ställningstagande

Samarbetet inom EU mot gränsöverskridande
brottslighet och särskilt det mot terrorism är
viktigt.

Införandet av nya brottstyper föranleder i mindre
eller större utsträckning en oro för att de
grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna
riskerar att kränkas. De grundlagsskyddade fri- och
rättigheterna som främst åsyftas handlar om skyddet
för yttrande-, mötes- och demonstrationsfriheten i 2
kap. regeringsformen. Vidare berörs rättigheter i
den Europeiska konventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna, främst artiklarna 10 och 11, samt i
fördraget om Europeiska unionen, artikel 6.
Införandet av ett särskilt terroristbrott och
därtill kopplade förändringar i gällande rätt får
inte innebära ett åsidosättande av de angivna
rättigheterna.
Vi vill särskilt understryka att stor försiktighet
måste iakttas när det gäller verkställighet av
utvisningsbeslut i de fall den utvisade verkar mot
t.ex. en diktatur i sitt hemland.
Enligt vår mening bör regeringen få i uppdrag att
följa upp tillämpningen av hela den nya
lagstiftningen inom två år.

4. Utredning om straffansvaret för juridiska
personer m.m. (punkt 6)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och
Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:Ju3 yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Rambeslutet uppställer krav att medlemsländerna
kriminaliserar bl.a. ledande av och deltagande i en
terroristorganisation samt inför regler om ansvar
för juridiska personer. Lagrådet har ställt sig
tveksam till om regeringens förslag i dessa delar på
sikt kommer att visa sig vara tillräckliga. Vi delar
Lagrådets tveksamhet i dessa delar. - Det är också
en brist att regeringen inte analyserat hur
institutet företagsbot förhåller sig till
standardartiklarna i rambeslut om straffansvar för
juridiska personer, som också förekommer i detta
ärende, och därmed om den svenska implementeringen
till fullo uppfyller kraven i det nu aktuella
rambeslutet.

Sammantaget anser vi att det finns skäl att ge
regeringen i uppdrag att inom två år följa upp den
nya lagstiftningen. Samtidigt bör en analys göras av
hur institutet företagsbot förhåller sig till det
krav på straffansvar för juridiska personer som
ställs i detta ärende.
Det får ankomma på regeringen att tillsätta en
utredning och därefter återkomma till riksdagen med
förslag.
Särskilda yttranden

1. Lagstiftningsprocessen

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och
Cecilia Magnusson (m) .

I den proposition som föregick riksdagens
godkännande den 29 maj 2002 av rambeslutet om
bekämpande av terrorism fanns inga förslag till
lagändringar (prop. 2001/02:135). Sådana
presenterades i stället i en därefter inom
Justitiedepartementet utarbetad
departementspromemoria. Den beredning som därefter
skett har varit begränsad till frågan om hur svensk
lagstiftning bör anpassas till bestämmelserna i
rambeslutet.

Beredningen skiljer sig härigenom från vad som
normalt tillämpas i samband med internationella
överenskommelser som kräver lagstiftning. Den gängse
principen är att frågor om följdlagstiftning till en
internationell överenskommelse tas upp samtidigt som
frågan om godkännande av överenskommelsen. Ordningen
är naturlig eftersom det först genom
följdlagstiftningen blir klart vilka de närmare
konsekvenserna av ett godkännande blir.
Vi har förståelse för att det kan finnas anledning
att i vissa hänseenden särbehandla rambeslut i
förhållande till andra internationella
överenskommelser men anser att kraven på beredning
inte generellt bör ställas lägre när det gäller
rambeslut och därav föranledd lagstiftning än vid
andra former av internationella överenskommelser.
Det är otillfredsställande att Sverige medverkar
till antagande av ett bindande beslut i medvetande
om att det sannolikt inte kommer att bli möjligt att
uppfylla förpliktelserna i beslutet.
Frågor om terrorism och dess straffrättsliga
behandling är av stor principiell betydelse och den
tillnärmning av medlemsstaternas lagar som
rambeslutet syftar till är givetvis betydelsefull i
detta sammanhang. Det aktuella rambeslutet lämnar
ett förhållandevis brett utrymme för olika
lagtekniska lösningar och skillnader i
regleringarnas närmare innehåll. Om även andra
lagtekniska lösningar än de nu föreslagna varit
möjliga hade det varit av värde att detta redovisats
och att det gjorts en avvägning av för- och
nackdelar med olika lösningar.
Det kan, som Lagrådet anfört, väl tänkas att det
med tillämpning av straffmätnings- och
straffskärpningsregler hade varit möjligt att
åstadkomma en lösning som skulle vara smidigare och
tekniskt enklare än den i remissen föreslagna och
som också skulle utgöra ett mindre ingrepp i den
svenska strafflagens systematik. På det underlag som
nu föreligger anser vi oss dock inte kunna förorda
någon annan lösning än den regeringen valt.

2. Kriminella organisationer

av Ragnwi Marcelind (kd).

Vad gäller brottslighet med kopplingar till
kriminella organisationer har jag under lång tid i
olika sammanhang påtalat de problem som följer av
att det i Sverige saknas lagstiftning som riktar in
sig mot deltagande i sådana organisationer. Av flera
skäl är det svårt - för att inte säga meningslöst -
att direkt förbjuda rasistiska eller andra
kriminella organisationer. En organisation som
förbjuds ena dagen kan t.ex. snabbt återuppstå under
annat namn dagen därpå. Ett organisationsförbud
skulle därför inte gå att upprätthålla. Det är
därför mycket effektivare att kriminalisera den
enskildes stöd eller deltagande i den typen av
organisation, som ofta är inblandad i organiserad
brottslighet.

I förevarande proposition påpekar Lagrådet att det
inte är säkert att förslaget att de svenska
bestämmelserna om medverkan, försök, förberedelse
och stämpling är tillräckliga för att tillgodose de
i artikel 2.2 upptagna kraven på kriminalisering av
ledande av och deltagande i en
terroristorganisation. Lagrådet är inte övertygat om
att förslaget i denna del på sikt kommer att visa
sig hållbart, men anser sig inte ha underlag för att
motsätta sig regeringens bedömning i denna del.
Regeringen hävdar att det inom ramen för detta
lagstiftningsarbete inte finns underlag för att ta
ställning i frågan om det på ett generellt plan
föreligger behov av ytterligare kriminalisering av
ledande av och deltagande i kriminella
organisationer, utan att detta får övervägas i annat
sammanhang. Jag kan tills vidare godta denna
slutsats, men förutsätter att regeringen återkommer
med erforderliga lagförslag i ett annat sammanhang.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2002/03:38 har regeringen
(Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen
antar regeringens förslag till

1. lag om straff för terroristbrott,

2. lag om ändring i brottsbalken,

3. lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för
finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i
vissa fall, m.m.,

4. lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda
bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål,

5. lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för
smuggling,

6. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

7. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll,

8. lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för
samhällsviktiga anläggningar m.m.,

9. lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (1996:627),

10. lag om ändring i polisdatalagen (1998:622),

11. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

12. lag om ändring i lagen (1974:203) om
kriminalvård i anstalt samt

13. lag om ändring i lagen (1991:1129) om
rättspsykiatrisk vård.

Följdmotioner

2002/03:Ju2 av Alice Åström m.fl. (v)

Riksdagen avslår proposition 2002/03:38 Straffansvar
för terroristbrott.

2002/03:Ju3 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om straffansvaret för
ledande av och deltagande i en terroristgrupp.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om straffansvaret för
juridiska personer.

3. Riksdagen avslår regeringens förslag om införande
av ett ringa terroristbrott.

4. Riksdagen beslutar att 13 kap. 5 a § 3
brottsbalken skall ha följande lydelse: "ett
maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller
tunnelbana som används för befordran av gods eller
passagerare, eller ett annat fordon som används i
yrkesmässig trafik,".

2002/03:Ju4 av Leif Björnlod och Gustav Fridolin
(mp):

1. Riksdagen avslår regeringens proposition
2002/03:38.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om sekretessreglerna.

2002/03:Ju5 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om att regeringen
noga bör övervaka rättstillämpningen av den nya
lagen så att den inte i någon del kan anses komma
att strida mot de grundläggande fri- och
rättigheterna.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om förändringen i
1 § 2 lag om ändring i lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll.

Motioner från den allmänna
motionstiden år 2002

2002/03:Ju278 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att regeringen bör
begära nya förhandlingar om rambeslutet om
bekämpande av terrorism.

2002/03:Ju364 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

27. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att se över de lagar
som berör terrorism.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism

Bilaga 4

Rådets uttalande