Statlig förvaltning

Betänkande 1995/96:KU5

Konstitutionsutskottets betänkande 1995/96:KU05

Statlig förvaltning

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1995/96
KU5

Sammanfattning

I betänkandet behandlas fem motioner som väckts under allmänna mo-
tionstiden 1995 och som har anknytning till statlig och annan offentlig
förvaltning. Under olika rubriker behandlas de offentliga ombudsmännen,
kvalitetsprogram inom den offentliga sektorn, statliga myndigheters sam-
verkan med organisationer och frågan om alkoholfri representation inom
staten och kommunerna. Utskottet föreslår ett tillkännagivande till rege-
ringen såvitt avser myndigheters samverkan med näringslivs- och intresse-
organisationer. I övriga delar avstyrker utskottet föreliggande motioner.

Reservationer har avgivits av m-ledamöterna såvitt avser myndigheters
samverkan med organisationer och av mp-ledamoten såvitt avser frågan
om alkoholfri representation.

Motionerna

1994/95:K308 av Tuve Skånberg (kds) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om alkoholfri
representation för statlig förvaltning och riksdagen.

1994/95:K319 av Göte Jonsson och Ulf Melin (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om över-
syn av ombudsmannaverksamheten.

1994/95:K502 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättande
av en rättighetsombudsmannainstitution (RO).

1994/95:K504 av Dan Ericsson (kds) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kvalitetspro-
gram för den offentliga sektorn.

1994/95:K506 av Elisa Abascal Reyes och Eva Goës (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att olika statliga myndigheters samarbete med näringslivsorga-
nisationer och lobbyorganisationer skall utredas,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att icke tillåta statliga myndigheters aktiva deltagande, t.ex. i
form av medlemskap, i en lobbyorganisation och att Vägverket därmed
inte bör få vara medlem av Svenska vägföreningen.

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att ge klara normer för de statliga myndigheternas befogenheter
i lobbyverksamheten och att klargöra att statliga myndigheter icke bör
syssla med lobbying.

Utskottet

Ombudsmannaverksamheten

Gällande ordning

Bland de offentliga ombudsmännen intar Riksdagens ombudsmän (justitie-
ombudsmännen, JO) en särställning. JO-institutionen tillkom redan år
1809 och har blivit förebild för en lång rad likartade granskningsorgan i
andra länder.

JO kontrollerar enligt 12 kap. 6 § regeringsformen tillämpningen i of-
fentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Tillsynsverksamheten
utövas av fyra av riksdagen för fyra år i sänder valda ombudsmän: en
chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän.

Verksamheten regleras i lagen (1986:765) med instruktion för riksda-
gens ombudsmän. Det åligger ombudsmännen särskilt att övervaka efter-
levnaden av regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och om
iakttagande av medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. En om-
budsman bör främst ingripa när en enskilds rättssäkerhet kränkts eller satts
i fara eller när någon åsidosatt sin tjänsteplikt av egennytta, mannamån
eller grov försummelse.

JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter, tjänste-
män och andra befattningshavare vid dessa myndigheter samt annan som
innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt
avser denna verksamhet.

Ärenden kommer under prövning hos JO främst genom klagomål från
allmänheten men även genom JO:s egna iakttagelser vid inspektioner hos
domstolar och myndigheter eller i andra sammanhang.

Ombudsmännen har närvarorätt vid domstols eller förvaltnings-
myndighets överläggningar och tillgång till myndighets protokoll och
handlingar och rätt att vid misstanke om brott i tjänsten själv eller genom
annan föra talan mot den som misstänks för sådant brott. Domstolar och
förvaltningsmyndigheter samt tjänstemän hos staten eller en kommun skall
bistå ombudsmännen med begärda upplysningar och yttranden.

Utöver riksdagens ombudsmän finns andra organ som fått beteckningen
ombudsman, såsom Konsumentombudsmannen (KO), Jämställdhetsom-
budsmannen (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO),
Barnombudsmannen och Handikappombudsmannen. Dessa organ lyder
under regeringen.

Konsumentombudsmannens (KO) uppgifter avser enligt lagen
(1970:417) om marknadsdomstol m.m. frågor om marknadsföring, frågor
om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och frågor om produktsäkerhet.
Det är Konsumentverkets generaldirektör som är Konsumentombudsman,
och ett KO-sekretariat skall finnas inom verket för att biträda KO.

Jämställdhetsombudsmannen inrättades år 1979. JämO:s verksamhet
regleras av jämställdhetslagen (1991:433) och förordningen (1991:1438)
med instruktion för jämställdhetsombudsmannen. JämO:s uppgift är i
korthet att se till att jämställdhetslagen efterlevs. JämO får föra talan vid
Arbetsdomstolen i tvister om könsdiskriminering i arbetslivet. JämO kan
också i vissa fall förelägga en arbetsgivare vite.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inrättades år 1986. DO:s
verksamhet regleras i lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering och
förordningen (1988:895) med instruktion för Ombudsmannen mot etnisk
diskriminering. DO har till uppgift att verka för att etnisk diskriminering
inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet. DO
skall medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till
vara sina rättigheter. DO skall vidare ta initiativ till åtgärder mot etnisk
diskriminering. DO skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts för
etnisk diskriminering samt främja ett gott förhållande mellan olika etniska
grupper i arbetslivet. DO får också föra talan vid Arbetsdomstolen i tvister
om otillbörlig särbehandling av arbetssökande och arbetstagare. En förut-
sättning för en sådan talan är att ombudsmannen finner att en dom i tvisten
är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl
för det.

De senast tillkomna ombudsmännen - Barnombudsmannen och Handi-
kappombudsmannen - ligger inom Socialdepartementets ansvarsområde.

Barnombudsmannen (BO) inrättades år 1993 och har till uppgift att be-
vaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. BO
skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras
tillämpning stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt FN:s konven-
tion om barnets rättigheter. En bakgrund till BO:s tillkomst var att riksda-
gen i april 1990 hade beslutat ge regeringen till känna att frågan om inrät-
tande av en tjänst som barnombudsman borde utredas (1989/90:SoU17,
rskr. 172). BO:s verksamhet regleras i lagen (1993:335) om Barnombuds-
man och förordningen (1993:710) med instruktion för Barnombudsman-
nen.

Handikappombudsmannen (HO) inrättades år 1994. HO ersatte i viss
mån Statens handikappråd och har till uppgift att bevaka frågor som angår
funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Verksamheten skall
i första hand avse uppföljning och utvärdering i dessa frågor. HO skall
verka för att brister i lagar och andra författningar i fråga om personer med
funktionshinder avhjälps. HO skall vidare när det behövs ta initiativ till
överläggningar med myndigheter, företag, organisationer och andra i syfte
att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis
eller kränkande behandling på grund av funktionshinder samt genom in-
formationsverksamhet och på annat liknande sätt verka för att ingen miss-
gynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på
grund av funktionshinder. HO:s verksamhet regleras i lagen (1994:749)
om Handikappombudsmannen och i förordningen (1994:949) med in-
struktion för Handikappombudsmannen.

Varken Barnombudsmannen eller Handikappombudsmannen har rätt att
ingripa i enskilda fall. I regeringsförslaget om Handikappombudsmannen
uttalades att ombudsmannens verksamhet bör ses över och utvärderas efter
en treårsperiod och att i det sammanhanget får prövas vilken betydelse
ombudsmannen haft och om funktionen bör förändras i ett eller flera avse-
enden. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget uttalade riksdagen att rege-
ringen borde belysa förutsättningarna för att ge ombudsmannen en pro-
cessförande roll och ange de lagändringar ett sådant beslut skulle föranleda
samt återkomma till riksdagen (prop. 1993/94:219, SoU27, rskr. 397).

I propositionen om Barnombudsmannen redovisade regeringen att det i
diskussionen framförts farhågor för att ombudsmannafunktionen tunnas ut
om allt fler medborgargrupper får sin egen ombudsman. I syfte att bl.a.
diskutera denna fråga hade föredragande statsrådet låtit kalla till en hearing
i Socialdepartementet hösten 1991 med JO, JämO och tidigare diskrimine-
ringsombudsmannen Peter Nobel, företrädare för de större barn- och ung-
domsorganisationerna m.fl. Att man bör vara återhållsam med att inrätta
ombudsmän var de flesta eniga om. Dock ansågs i allmänhet barnen vara
den grupp i samhället som genom sin utsatthet och sårbarhet i första hand
borde få en egen ombudsman. Om detta rådde också enligt remissvaren
stor enighet.

Frågan om uttunning av ombudsmannafunktionen togs också upp vid
inrättandet av Handikappombudsmannen. I propositionen diskuterade
regeringen med anledning av remissynpunkter frågan om inrättandet av en
handikappombudsman skulle kunna göra att ombudsmannafunktionen
kunde tunnas ut och bli mindre verkningsfull om allt fler medborgargrup-
per får sin egen ombudsman. Regeringen betonade att Handikappom-
budsmannen främst skulle arbeta med generella åtgärder för att främja
funktionshindrade personers möjligheter att utnyttja allmän och enskild
verksamhet på bästa sätt. Ombudsmannen skulle alltså inte arbeta med
enskilda ärenden på annat sätt än genom allmän rådgivning och vägled-
ning. I motsats till JämO, som riktar sin verksamhet i huvudsak till arbets-
givare, skulle Handikappombudsmannen arbeta över alla samhällsområ-
den. Handikappombudsmannen skulle inte ha tillsyn över eller granska
myndigheters arbete. Handikappombudsmannen skulle inte heller inkräkta
på myndigheters reguljära ansvar för tillsyn, bevakning, utvärdering m.m.
av insatserna för funktionshindrade inom det egna ansvarsområdet eller
överta uppgifter som åvilar landsting och kommuner.

Utöver de nu nämnda ombudsmännen finns både kommunala och privata
organ som benämns ombudsman.

Motioner

Två motioner rör de offentliga ombudsmännen.

I motion 1994/95:K319 av Göte Jonsson och Ulf Melin (båda m) begärs
ett tillkännagivande om att en översyn bör göras av ombudsmannaverk-
samheten. Motionärerna anser att ett alternativ är att Justitieombudsman-
nen kvarstår som självständig ombudsmannainstitution men övriga om-
budsmäns uppgifter införlivas med de statliga verk som ligger närmast till
vad gäller ansvarsområde. Barnombudsmannens uppgifter skulle t.ex.
kunna läggas under Socialstyrelsen. En sådan samordning skulle enligt
motionärerna underlätta för såväl allmänheten som för den ansvariga
myndigheten genom högre effektivitet och ett samlat ansvar med klara
uppgifter.

I motion 1994/95:K502 av Bengt Harding Olson (fp) begärs ett till-
kännagivande om inrättande av en rättighetsombudsman - RO. Organet
skulle ersätta samtliga existerande ombudsmannaorgan och omfatta även
sådana organ som planeras. Motionären anser att det har uppkommit en
olämplig splittring av ombudsmannaverksamheten och att helhetsperspek-
tivet lätt förloras. Flera medborgargrupper som inte fått en ombudsman för
den egna gruppen känner sig diskriminerade. Små ombudsmannaorgan blir
ineffektiva. JO anses enligt motionären av många ha för liten kapacitet,
DO anses ha haft svårigheter att genomföra sitt uppdrag och JämO har
anklagats för passivitet beträffande rättsprövning av jämställdhetsfall.
Motionären anser att en samlad organisation för de medborgerliga fri- och
rättigheterna är nödvändig. Ett sådant organ - en rättighetsombudsman,
RO - skulle arbeta snabbt och effektivt och täcka både den offentliga och
privata sidan. Organet skulle ha granskande, rådgivande och processande
uppgifter, och det skulle därmed också få en opinionsbildande funktion.
Verksamheten skulle bedrivas med en lokal förankring, som saknas för de
nuvarande organen. På lokal nivå skulle samverkan kunna ske med kom-
munerna genom en lokal rättighetsombudsman som en funktion i kommu-
nala medborgarkontor.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade frågan om tillskapandet av en rättig-
hetsombudsman i sitt av riksdagen godkända betänkande 1992/93:KU2.
Utskottet redogjorde för en skrivelse av den första diskrimineringsom-
budsmannen, Peter Nobel, till regeringen i samband med att han 1991
lämnade ämbetet. Han föreslog där att det skulle inrättas en ombudsman
för mänskliga rättigheter (RO) för att bl.a. ersätta DO och JämO samt
bevaka barnens rätt enligt FN:s barnkonvention. Enligt skrivelsen borde
man föredra en förstärkt ombudsmannafunktion framför ett stort antal
försvagade sådana. I sitt remissvar över betänkandet Tio år med jämställd-
hetslagen (SOU 1990:41) hade han tidigare förordat att JämO:s och DO:s
funktioner skulle slås samman.

Utskottet förutsatte i sitt betänkande att frågorna om samordning av re-
gelsystem och ombudsmannafunktioner blev föremål för övervägande i
samband med beredningen av de betänkanden som lagts fram av bl.a.
Utredningen om barnombudsman och Handikapputredningen. Utskottet
ansåg att det mot denna bakgrund saknades anledning för riksdagen att
vidta någon åtgärd med anledning av bl.a. en motion om inrättande av en
rättighetsombudsman.

Utskottets bedömning

Utskottet vill till en början framhålla den särställning som Riksdagens
ombudsmän, JO, har. Någon anledning att ifrågasätta JO:s ställning och
verksamhet anser utskottet inte att det finns. Däremot kan det finnas an-
ledning att diskutera de ombudsmannaorgan som är underställda regering-
en.

Dessa frågor har som framgår ovan diskuterats tidigare. Utskottet har
förståelse för de farhågor som framförts om att ombudsmannafunktionen
kan tunnas ut, om alltför många olika ombudsmän inrättas, och att alltför
många specialiserade ombudsmän medför risk att vissa grupper kan falla
emellan de olika ombudsmännens verksamheter. Utskottet utgår från att
regeringen är medveten om dessa synpunkter och fortlöpande prövar or-
ganisationen av den verksamhet som de regeringen underställda ombuds-
männen bedriver. Utskottet utgår också från att regeringen vid denna
prövning beaktar Barnombudsmannens särskilda ställning och risken för
att frågor om barns ställning och om FN:s barnkonvention försummas om
de inte bevakas av ett särskilt organ.

Som också framgår ovan uttalades vid beslutet att inrätta Handikappom-
budsmannen avsikten att utvärdera verksamheten efter en viss tid. Samti-
digt ansåg riksdagen att regeringen borde belysa förutsättningarna för att
ge Handikappombudsmannen också en processförande roll. Utskottet utgår
från att regeringen vid denna belysning också beaktar vad utskottet anfört
ovan.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna K319 och K502.

Kvalitetsprogram inom den offentliga sektorn

Motion

Dan Ericsson (kds) begär i motion 1994/95:K504 ett tillkännagivande om
behovet av kvalitetsprogram för den offentliga sektorn. Motionären hänvi-
sar till det kvalitetsutvecklingsarbete som drivits inom svenskt näringsliv.
Han anser att en tillämpning av en ISO-standard som håller på att utveck-
las och som går under beteckningen Total Quality Management bör över-
vägas. En redovisning bör enligt motionären göras av pågående kvalitets-
utvecklingsprogram inom offentlig sektor. Hela denna sektor bör genom-
syras av ett kvalitetstänkande för att på så sätt garantera de enskilda med-
borgarna den service som de är berättigade till. Motionären önskar att
motionen behandlas mer seriöst än motsvarande motion tidigare behand-
lats.

Pågående arbete och utredningar

Statlig verksamhet

Ett samlat grepp på strukturfrågorna i fråga om förvaltningsmyndigheterna
togs år 1991. Riksdagen fattade då beslut om ett program för omställning
och minskning av den statliga administrationen (prop. 1990/91:150 del II,
bet. FiU37, rskr. 390), det s.k. Administrationsprogrammet. Programmet
sågs som ett uttryck för inledningen till ett långsiktigt och kontinuerligt
förnyelsearbete inom staten. Statskontoret gjorde på regeringens uppdrag
en uppföljning av viktigare organisations- och strukturförändringar inom
statsförvaltningen med utgångspunkt i administrationsprogrammet.

I förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslags-
framställning finns föreskrifter med innebörden att myndigheterna inom
ramen för den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skall
redovisa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten. Förordningen
gäller för statliga myndigheter under regeringen som tilldelats anslag eller
redovisar inkomster på statsbudgeten eller på en tilläggsbudget. Förord-
ningen gäller dock inte för affärsverken.

I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 12 f.) redogjor-
des för inriktningen av det fortsatta arbetet för effektivisering och utveck-
ling av den offentliga förvaltningen. Avsikten var att ge Statskontoret
ytterligare uppdrag angående organisationsförändringarna i staten.

Statskontorets insatser borde enligt propositionen bl.a. avse att medver-
ka i systematisk uppföljning av organisations- och strukturförändringar
och att ställa samman erfarenheterna av arbetet med att genomföra om-
ställningar och nedskärningar av den statliga förvaltningen samt vidare att
pröva i vilka former som kunskaper om statsförvaltningens utveckling mer
kontinuerligt borde samlas in och spridas samt medverka till systematiska
produktivitetsjämförelser. Beträffande systematiska produktivitetsjämfö-
relser framhölls i propositionen att i och med att de nationella regelsyste-
men blev alltmer likartade i Europa ökade förutsättningarna väsentligt att
jämföra produktiviteten hos likartade verksamheter och marknader i olika
länder. I detta perspektiv var det enligt propositionen angeläget att det i
Sverige bedrevs metodutveckling som gjorde det möjligt att göra sådana
jämförelser och att insamlingen av underlag fick fasta former och kontinui-
tet. Möjligheter till mera systematiska produktivitetsjämförelser borde
undersökas. En i fastare former organiserad verksamhet borde enligt pro-
positionen ha till syfte att initiera metodutveckling inom Sverige, följa
produktivitetsutvecklingen i Sverige och utomlands och verka för ett utby-
te av erfarenheter samt utarbeta nyckeltal och annat underlag som belyser
produktivitetsutvecklingen.

Härefter har interdepartemental arbetsgrupp i februari 1995 lämnat för-
slag för att utveckla och stärka genomförandet av resultatstyrning av stat-
ligt finansierad verksamhet. Förslagen läggs fram i departementsprome-
morian ELMA - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6).
Arbetsgruppen har därvid haft tillgång till rapporter från Riksrevisionsver-
ket och Statskontoret. Dessa rapporter, dvs. Den statliga budgetprocessen
och resultatstyrningen (RRV 1994:32), Resultatstyrning i stat-kommun-
perspektivet (Statskontoret), Resultatstyrning i ett stat-kommunperspektiv
- den nationella uppföljningen och utvärderingen (Statskontoret) och
Resultatstyrning - Statsförvaltningens struktur och myndigheternas inre
organisation (Statskontoret), har också bilagts arbetsgruppens promemoria.

Regeringen har vidare i juni 1995 beslutat att tillkalla en kommission
om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltnings-
politiska kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93). Kommissionens upp-
drag är att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav
följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ

- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning
av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till
de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt

- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturföränd-
ringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas.

Syftet med kommissionens arbete är enligt direktiven att ge underlag för
den fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångs-
punkten för kommissionens arbete skall vara de grundläggande krav på
demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och
tillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvalt-
ningen. Kravet på effektivitet innebär dels att förvaltningen skall åstad-
komma avsedda resultat och uppnå de mål som satts, dels att det sker med
en rimlig resursåtgång.

Kommunal verksamhet

I proposition 1993/94:188 Lokal demokrati anförde regeringen i ett inle-
dande avsnitt bl.a. att det var angeläget att kommuner och landsting fort-
satte att utveckla och förbättra formerna för kontroll av kvaliteten på sina
tjänster och att informationen sammanställdes för att kunna användas i den
egna utvärderingen men också för informationen till allmänheten. Det var
enligt regeringens mening viktigt att också de kvalitativa dimensionerna av
de olika verksamheterna gavs en framträdande roll i det pågående utveck-
lingsarbetet. Datatekniken hade gjort det möjligt att utveckla metoder för
att ta fram allt fler nyckeltal även inom serviceproduktionen i kommuner
och landsting. Uppföljning och utvärdering av verksamheten fick enligt
propositionen en ökad betydelse i en situation som präglades av snabba
förändringar i fråga om såväl styrsystem som den politiska organisationen.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade riksda-
gen (bet. 1993/94:KU40) att en samlad uppföljning och utvärdering borde
göras av de omfattande förändringar och reformer som hade genomförts
inom den kommunala verksamheten. I årets budgetproposition (prop.
1994/95:100 bilaga 8 s. 32 f) anger regeringen att den i syfte att ge under-
lag för ett fortsatt arbete med att förnya och effektivisera den kommunala
verksamheten har beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning för att
göra en samlad uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattan-
de förändringar som har skett i kommunernas organisation och verksam-
hetsformer. Utredningen skall också lämna förslag till åtgärder som ökar
medborgarnas möjligheter att utöva ett inflytande över det fortsatta förny-
elsearbetet.

Den nämnda kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1994:151) särskilt

- utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya
verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet,
fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska konse-
kvenser, samt

- utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas
möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild
uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommu-
nal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 1 juli 1996.

Ett viktigt utvecklingsområde för gemensamma statliga och kommunala
insatser är vidare enligt budgetpropositionen användningen av informa-
tionsteknologins möjligheter inom såväl administration, vård, utbildning
som samhällsinformation och demokratisk dialog. Enligt regeringens be-
dömning finns stora möjligheter att göra den kommunala verksamheten
både bättre och billigare genom ett offensivt arbete med informationstek-
nologi.

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 1992/93 behandlades en motion om att regeringen borde
initiera ett omfattande arbete med syfte att införa ett kvalificerat kvali-
tetstänkande inom hela den statliga förvaltningen. Finansutskottet (bet.
1992/93:FiU19 s. 9) hade ingen annan mening än motionärerna när det
gällde kvalitetsfrågornas betydelse och anförde att ett arbete med denna
inriktning pågick inom statsförvaltningen på initiativ av regeringen. Av
stor betydelse i sammanhanget angavs vara att myndigheterna inom ramen
för den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skall redo-
visa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten. Vidare anförde ut-
skottet att det inom ett antal sektorer hade tagits initiativ inom kvalitetsom-
rådet. Bl.a. hade Socialdepartementet utgett en studie med goda exempel
på kvalitetsarbete i kommuner och landsting inom områdena vård och
omsorg. Utskottet anförde också att de statliga myndigheterna på många
håll bedriver ett ambitiöst arbete med kvalitetsfrågor, vilket bl.a. redovisats
i rapporter från Statskontoret om resultatmått och serviceundersökningar.
Med det anförda avstyrktes motionen. Riksdagen följde utskottet.

Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 1994/95 en motion
motsvarande den nu aktuella. Utskottet ansåg i sitt av riksdagen godkända
betänkande 1994/95:KU12 att det av lämnad redovisning framgått att det
pågår ett arbete för att effektivisera och utveckla den offentliga förvalt-
ningen och att detta gällde inom såväl statlig som kommunal verksamhet.
En viktig del i detta arbete var förbättring av kvalitet och service. Mot den
bakgrunden ansåg utskottet att det inte fanns skäl för riksdagen att vidta
någon åtgärd med anledning av motionen.

Utskottets bedömning

Redovisningen av pågående arbete och utredningar om verksamheten inom
den offentliga sektorn visar enligt utskottets uppfattning att frågorna om
verksamhetens kvalitet ägnas stor uppmärksamhet. Utskottet vidhåller med
det anförda sin tidigare bedömning och avstyrker motion K504.

Statliga myndigheters samverkan med organisationer m.m.

Gällande ordning

Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den of-
fentliga förvaltningen skall enligt regeringsformen (1 kap. 9 §) i sin verk-
samhet iaktta saklighet och opartiskhet.

De centrala förvaltningsmyndigheternas uppgifter anges normalt i in-
struktioner som meddelas av regeringen genom förordning. Regeringens
förordningsmakt omfattar dock inte myndigheter under riksdagen eller
kyrkomötet.

Motion

Elisa Abascal Reyes och Eva Goës (båda mp) tar i motion 1994/95:K506
upp frågor om statliga myndigheter och lobbyism. Motionärerna påpekar
att samarbete mellan statliga myndigheter och organisationer och närings-
livet är ofrånkomligt, men att man måste ha i åtanke att ett statligt verk
representerar ett samhällsintresse och inte ett enskilt intresse som en viss
industrigren. Vägverket bör således inte ha som uppgift att främja biltrafi-
ken och därmed bilindustrin, utan Vägverkets uppgift bör vara att verka i
linje med den trafikpolitik som beslutats i demokratisk ordning. Ett nära
samarbete mellan Vägverket och bilindustrin måste, liksom Vägverkets
medlemskap i Svenska vägföreningen, som ägnar sig åt lobbying, enligt
motionärerna ifrågasättas. Motionärerna begär tillkännagivanden om att
olika statliga myndigheters samarbete med näringslivsorganisationer och
lobbyorganisationer skall utredas (yrkande 1), om att statliga myndigheters
aktiva deltagande, t.ex. i form av medlemskap, i en lobbyorganisation inte
bör tillåtas (yrkande 2) samt att klara normer bör ges för de statliga myn-
digheternas befogenheter i lobbyverksamheten och att det bör klargöras att
statliga myndigheter inte bör syssla med lobbying (yrkande 3). Tillkänna-
givandet enligt yrkande 2 bör enligt motionärerna innefatta att Vägverket
inte bör få vara medlem av Svenska vägföreningen.

Pågående utredning

Som framgår ovan har regeringen beslutat att tillkalla en kommission om
den statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltningspolitis-
ka kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93). Kommissionens uppdrag är
att göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av
statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de
uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt lämna syn-
punkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den stat-
liga förvaltningen bör bedrivas.

Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta ut-
formningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångspunkten för kom-
missionens arbete skall vara de grundläggande krav på demokratisk styr-
ning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som
måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltningen.

Kommissionen bör översiktligt redovisa hur statsförvaltningen har ut-
vecklats och organiserats under efterkrigstiden. På grundval av denna
redovisning bör kommissionen göra en analys av vilka kriterier som varit
styrande för hur statliga åtaganden organiserats och genomförts, och i den
utsträckning dessa kriterier förändrats över tiden skall detta belysas.
Kommissionen bör därvid särskilt kartlägga och analysera vilka huvud-
principer som legat till grund för eller haft ett dominerande inflytande på
hur den statliga verksamheten utvecklats och organiserats med avseende på
frågor som

- val av verksamhetsform,

- ansvars- och uppgiftsfördelning mellan centrala statliga förvaltnings-
myndigheter och mellan central, regional och lokal statlig nivå,

- principer för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kon-
troll, och

- val av produktionsformer för offentliga tjänster.

En avgörande utgångspunkt bör vara de grundläggande kraven på demo-
kratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgäng-
lighet.

Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgare
och företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hur
dessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningen
i förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer av
offentlig verksamhet.

En belysning bör också göras av hur de nya styrformerna påverkar sam-
spelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktig
fråga är därvid hur riksdagens intentioner slår igenom i de olika former av
styrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemot
myndigheterna. Kommissionen skall vidare lämna synpunkter på hur det
långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen
bör bedrivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner
lämpligt lämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltnings-
politiska frågor för olika typer av statlig verksamhet.

Tidigare riksdagsbehandling av frågor om lobbyism

Riksdagen behandlade en motion om bl.a. utredning av formerna för lob-
byism under 1991/92 års riksmöte. I sitt av riksdagen godkända betänkan-
de 1991/92:KU12 redogjorde utskottet för sin behandling under 1982/83
års riksmöte av motioner om granskning och begränsning av eller förbud
mot lobbyföretag. Vid den behandlingen erinrade utskottet om det omfat-
tande arbete som i etapper bedrivits för att reformera och stärka de demo-
kratiska fri- och rättigheterna samt tryckfrihetsförordningens regler om rätt
för enskild att ta del av allmänna handlingar hos myndighet. Ytterligare
erfarenheter av dessa reformer borde avvaktas. Särskilt framhölls beträf-
fande tanken på förbud mot lobbyföretag att i ett samhälle som det svenska
-- med dess tradition av en fri och öppen debatt -- borde risken med ett
lobbysystem inte överdrivas. De dittillsvarande erfarenheterna gav inte
anledning att överväga åtgärder från statsmakternas sida. Utskottet redo-
gjorde i 1991/92 års betänkande vidare för Maktutredningens diskussion
av lobbyfrågor i sin huvudrapport Demokrati och makt i Sverige (SOU
1990:44).

Utskottet fann vid sin bedömning 1991/92 inte skäl till någon riksdagens
åtgärd beträffande lobbyism.

Utskottets bedömning

Den ovan nämnda Förvaltningspolitiska kommissionen har till uppgift att
göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av
statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de
uppgifter och mål som lagts fast av regering och riksdag samt lämna syn-
punkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den stat-
liga förvaltningen bör bedrivas. En avgörande utgångspunkt bör enligt
kommissionens direktiv vara de grundläggande kraven på bl.a. demokra-
tisk styrning, insyn och kontroll. Kommissionen bör också analysera de
olika relationer som medborgare och företag har till den statliga förvalt-
ningen. Analysen bör inriktas på hur dessa relationer har utvecklats och
hur kraven på den statliga förvaltningen i förhållande till medborgare
respektive företag skiljer sig i olika typer av offentlig verksamhet.

Enligt utskottets uppfattning ligger en belysning av och överväganden
om statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och intresseorgani-
sationer väl i linje med kommissionens uppdrag. Utskottet anser det värde-
fullt att en sådan belysning och sådana överväganden kommer till stånd
och föreslår att riksdagen med anledning av motion K506 som sin mening
ger regeringen detta till känna.

Alkoholfri representation

Motion

Tuve Skånberg (kds) anser i motion 1994/95:K308 att en alkoholfri repre-
sentation inom stat och kommun i det svåra ekonomiska läget, där ange-
lägna ändamål får stå tillbaka, har ett stort symbolvärde. Det skulle enligt
motionären öka Sveriges trovärdighet i fråga om hälsopolitiska mål för
alkoholpolitiken, om vi hade alkoholfria drycker vid representation.

Tidigare riksdagsbehandling

Socialutskottet har tidigare avstyrkt motioner (mp) med krav på att all
offentlig representation skall vara alkoholfri (bet. 1990/91:SoU23). Soci-
alutskottets uppfattning var att stat och kommun bör visa återhållsamhet
med alkoholservering vid offentlig representation. Utskottet utgick från att
så skedde utan att riksdagen tog något initiativ i saken, varför motionerna
avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

Konstitutionsutskottet avstyrkte hösten 1992 (bet. 1992/93:KU3), våren
1993 (bet. 1992/93:KU18) och senast hösten 1994 (bet. 1994/95:KU12)
liknande motioner, varvid utskottet inte fann anledning att frångå riksda-
gens tidigare ställningstagande.

Utskottets bedömning

Utskottet finner inte anledning för riksdagen att frångå sitt tidigare ställ-
ningstagande i frågan. Motion K308 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ombudsmannaverksamheten

att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K319 och 1994/95:K502,

2. beträffande kvalitetsutveckling

att riksdagen avslår motion 1994/95:K504,

3. beträffande myndigheters samverkan med organisationer

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K506 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

res. 1 (m)

4. beträffande alkoholfri representation

att riksdagen avslår motion 1994/95:K308.

res.2 (mp)

Stockholm den 26 oktober 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Kurt Ove Johansson

I beslutet har deltagit: Kurt Ove Johansson (s),
Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar
Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård
(m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c),
Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel
Sahlberg (s), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m), Lars Leijonborg (fp) och Elisa
Abascal Reyes (mp).

Reservationer

1. Myndigheters samverkan med organisationer (mom. 3)

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Nils Fredrik Aurelius
(alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Enligt
utskottets" och slutar med "till känna." bort ha följande lydelse:

Frågan om statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och intres-
seorganisationer ligger enligt utskottets uppfattning inom ramen för
kommissionens uppdrag. Någon utredning utöver vad som ligger inom
denna ram eller några andra åtgärder av det slag som begärs i motion K506
anser utskottet inte påkallade.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande myndigheters samverkan med organisationer

att riksdagen avslår motion 1994/95:K506,

2. Alkoholfri representation (mom. 4)

Elisa Abascal Reyes (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med "Utskottet
finner" och slutar med "K308 avstyrks." bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning är de exempel som sätts upp av stat och
kommun i fråga om representation av stor betydelse. För att visa allvaret i
de mål som satts upp för alkoholpolitiken anser därför utskottet att repre-
sentationen bör vara alkoholfri. Detta skulle öka Sveriges trovärdighet i
fråga om hälsopolitiska mål.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande alkoholfri representation

att riksdagen med anledning av motion 1994/95:K308 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Innehållsförteckning

Gotab, Stockholm 1995