Statens invandrarverk och gränskontroll

Betänkande 1998/99:SfU11

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1998/99:SFU11

Statens invandrarverk och gränskontroll

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1998/99

SfU11

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition
1998/99:81 Statens invandrarverk och gränskontroll
jämte en motion (mp) som väckts med anledning av
propositionen.

I propositionen föreslås att Invandrarverket ges
befogenhet att, efter överenskommelse med
polismyndigheten, bistå polisen vid personkontroll i
samband med inresa och utresa. Förslaget föranleder
ändringar utlänningslagen, som föreslås träda i
kraft den 1 juli 1999.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och
avstyrker motionen.

Till betänkandet har fogats två reservationer (mp)
och ett särskilt yttrande (kd).

Propositionen

I proposition 1998/99:81 Statens invandrarverk och
gränskontroll har regeringen (Utrikesdepartementet)
föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).

Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionen

1998/99:Sf14 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp) vari
yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om Invandrarverkets
befogenheter vid gränskontrollen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om direktavvisningar,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om beteckningen
"frivilligt återvändande",

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om Dublinkonventionen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om familjesplittring,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om barnkonventionen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om tvångsmedel.

Utskottet

Invandrarverket och gränskontrollen

Gällande regler

Enligt utlänningsförordningen (1989:547) får en
utlänning inte utan särskilt tillstånd resa in i
eller ut ur landet annat än via s.k.
passkontrollorter. Direkt inresa från eller utresa
till ett annat nordiskt land får dock också ske på
s.k. gränsövergångsställen.

En utlänning är enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen
(1989:529) vid inresa eller utresa skyldig att visa
upp sitt pass för polismyndigheten samt lämna de
upplysningar och visa upp de handlingar som är av
betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till
inresa och vistelse i Sverige. Tullmyndigheten och
Kustbevakningen är skyldiga att bistå polisen vid
kontrollen av utlänningars inresa och utresa.

I samband med inresekontroll får enligt 5 kap. 2 §
utlänningslagen en polisman kroppsvisitera en
utlänning samt undersöka hans eller hennes bagage
m.m. i den utsträckning som det är nödvändigt för
att ta reda på utlänningens identitet och resväg.

Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller
därefter ansöker om uppehållstillstånd får enligt 5
kap. 3 § utlänningslagen polismyndigheten ta hand om
utlänningens pass eller annan identitetshandling i
avvaktan på att han eller hon får tillstånd att
vistas här eller lämnar landet. Vidare får enligt
5 kap. 4 § samma lag en utlännings biljett för resan
från Sverige under vissa förutsättningar omhändertas
av polismyndigheten.

Av 5 kap. 5 § utlänningslagen framgår att
polismyndigheten får fotografera en utlänning och,
om han eller hon fyllt 14 år, i vissa fall ta
fingeravtryck.

När en utlänning, som vistas i Sverige, ansöker om
uppehållstillstånd skall ansökan enligt 3 kap. 7 §
utlänningsförordningen inges till Statens
invandrarverk, som är central utlänningsmyndighet
med ansvar för utlännings-, invandrar- och
medborgarskapsfrågor. Invandrarverket har då enligt
5 kap. 3-5 §§ utlänningslagen samma befogenheter som
en polismyndighet att omhänderta en utlännings pass
eller annan identitetshandling och biljetter samt
att fotografera utlänningen och ta fingeravtryck.

Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som
Invandrarverket fattat bl.a. med stöd av 5 kap. 3-5
§§ utlänningslagen får verket enligt 5 kap. 7 §
samma lag begära biträde av polismyndigheten för att
genomföra beslutet.

En polismyndighet kan enligt 23 a § polislagen
(1984:387) besluta att den som inte är anställd som
sådan inom polisväsendet och inte heller är polisman
kan förordnas att vara passkontrollant. Om
inresekontrollen sker under medverkan av en särskilt
förordnad passkontrollant skall enligt 5 kap. 2 §
utlänningslagen pass och andra handlingar visas upp
för denne. Passkontrollanten har under sådana
omständigheter samma befogenheter som en polisman
att kroppsvisitera en utlänning och undersöka bagage
m.m.

Propositionen

I propositionen redovisas den samverkan vid gränsen
mellan polismyndighet och Invandrarverket som under
senare år har bedrivits på flera orter, framför allt
i Skåne. Polismyndigheten i Skåne har därvid
förordnat personal från Invandrarverket att vara
passkontrollanter. Enligt vad som anges i
propositionen ökade andelen ansökningar vid gränsen
under den period projektet pågick. Det totala
antalet asylansökningar påverkades dock inte i någon
nämnvärd utsträckning.

Enligt regeringen framstår det som klart att
polismyndigheterna och Invandrarverket genom
samverkan ytterligare kan förbättra
inresekontrollen. För att polismyndigheterna skall
ges möjlighet till en långsiktig planering av
samarbetet bör Invandrarverket ges en mer permanent
roll i gränskontrollverksamheten. Det föreslås
därför att 5 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen ändras
så att Invandrarverket får befogenhet att efter
överenskommelse med polismyndigheten bistå polisen
vid kontrollen av utlänningars in- och utresa.

I propositionen framhålls att polismyndigheten
skall ha kvar huvudansvaret för gränskontrollen och
att Invandrarverkets funktion blir att komplettera
polisen vid kontrollen. Invandrarverkets insats
skall således ske under polisens ledning. Såväl
Invandrarverket som polismyndigheten skall dock
kunna ta initiativ till att en överenskommelse
träffas. Enligt vad som anges i propositionen är det
mycket viktigt att Invandrarverket kan öka sin
närvaro vid gränsen för att medverka till att en
större andel ansökningar om uppehållstillstånd görs
redan i samband med att utlänningen reser in i
Sverige.

Om Invandrarverket medverkar vid inresekontrollen
skall enligt förslaget pass och andra handlingar
visas upp för tjänstemannen vid Invandrarverket.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.

I propositionen görs också bedömningen att
Invandrarverket inte bör ges befogenhet att använda
tvångsmedel för att genomföra gränskontrollen.
Enligt regeringen skulle en sådan befogenhet
negativt kunna påverka synen på Invandrarverkets
övriga verksamhet. Invandrarverket har visserligen
sedan den 1 oktober 1997 enligt de nya reglerna om
förvar i 6 kap. utlänningslagen rätt att använda
visst tvång, men verket saknar enligt regeringen i
princip helt befogenhet att använda tvång utanför
förvarslokalerna och deras närmaste omgivningar.

Regeringen bedömer vidare att Invandrarverkets
åtagande kan ske inom ramen för de befintliga
ekonomiska ramarna på anslag A 1 Statens
invandrarverk samt att kostnaderna för
asylmottagandet kan komma att minska till följd av
en effektivare handläggning.

Det föreslås vidare, som en följd av Tullverkets
omorganisation under våren 1999, att i 6 kap. 11 §
utlänningslagen ordet "tullmyndigheten" byts mot
ordet "Tullverket". Motsvarande ändring föreslås i 5
kap. 1 och 2 §§ samma lag. Även dessa ändringar
föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.

Motionen

I motion Sf14 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp)
begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om
Invandrarverkets befogenheter vid gränskontrollen.
Motionärerna menar att det är viktigt att inte
enbart ha det effektiva asylförfarandet för ögonen.
Invandrarverkets personal måste även garantera
rättssäkerheten och vara lyhörd för om en person
vill söka asyl.

I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om
direktavvisningar, som enligt motionärerna är
riskabla från rättssäkerhetssynpunkt.
Direktavvisningar bör därför endast ske i solklara
fall.

I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om
tvångsmedel. Motionärerna ser det som självklart att
Invandrarverket inte skall utrustas med egna
polisiära befogenheter.

Utskottets bedömning

Utskottet anser i likhet med regeringen att
Invandrarverket bör ges befogenheter att efter
överenskommelse med polismyndigheten bistå polisen
vid personkontroll i samband med inresa och utresa.
Utskottet delar vidare uppfattningen att
Invandrarverkets insats bör ske under polisens
ledning och att verket inte bör ges befogenhet att
använda tvångsmedel. Utskottet biträder de
föreslagna ändringarna i 5 kap. 1 och 2 §§
utlänningslagen. Motion Sf14 yrkande 7 om att
Invandrarverket inte skall utrustas med egna
polisiära befogenheter får anses tillgodosedd med
det anförda.

Utskottet biträder vidare förslaget om ändring i 6
kap. 11 § utlänningslagen.

Vad gäller kraven att personalen måste garantera
rättssäkerheten och vara lyhörd för om en person
vill söka asyl respektive att direktavvisningar
endast skall ske i "solklara fall" vill utskottet
särskilt framhålla att med den nya ordningen kommer
Invandrarverkets personal att få kontakt med de
asylsökande i ett långt tidigare skede än vad som
normalt sker i dag. Det innebär att utredningen kan
påbörjas i princip så snart som den sökande har
anlänt till Sverige. Detta förhållande är till
fördel för den sökande som därmed snabbare bör kunna
få besked om huruvida han eller hon får stanna i
Sverige. Utskottet avstyrker därmed motion Sf14
yrkandena 1 och 2.

Övriga frågor

Motionen

I motion Sf14 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp)
begärs i yrkande 3 ett tillkännagivande om
beteckningen "frivilligt återvändande". Motionärerna
framhåller att de enda verkställighetsärenden som
numera skall överlämnas till polisen är de som
kräver tvångsingripande eller efterlysning. Om inte
en person som skall avvisas går under jorden eller
tar till våldsamt motstånd så betraktas han eller
hon som frivilligt återvändande oavsett
omständigheterna.

I yrkande 4 begär motionärerna ett tillkännagivande
om Dublinkonventionen. De anser att Sverige bör
använda sig av den möjlighet som konventionen
anvisar, nämligen att med den sökandes samtycke
pröva en asylansökan som framställts även om
prövningen inte åligger staten enligt konventionen.
Enligt motionärerna borde Sverige se till att t.ex.
barnfamiljer som kommit från annat EU-land skall äga
rätt att söka uppehållstillstånd i Sverige trots
Dublinkonventionen.

I yrkandena 5 och 6 begärs tillkännagivanden om
familjesplittring respektive om barnkonventionen.
Enligt motionärerna skall en familj aldrig få
splittras vid en verkställighet oavsett om familjen
har barn eller ej. Vidare bör det utvärderas om
portalparagrafen i 1 kap. 1 § utlänningslagen om att
beakta barnets bästa har slagit igenom.

Utskottets bedömning

Av 8 kap. 12 § utlänningslagen framgår att vissa
beslut, bl.a. en polismyndighets beslut om avvisning
och Invandrarverkets beslut om avvisning med
förordnande om omedelbar verkställighet, skall
verkställas snarast möjligt. I andra fall skall en
utlänning som avvisats lämna landet inom två veckor
och en utlänning som har utvisats lämna landet inom
fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft.

Enligt den nya ordning för verkställighet som
gäller fr.o.m. den 1 januari 1999 har huvudansvaret
för verkställighet av avvisnings- och
utvisningsbeslut med vissa undantag överförts från
polisen till Invandrarverket. Invandrarverket har
samtidigt fått möjlighet att lämna över ärenden till
polismyndigheten för verkställighet om utlänningen
håller sig undan och inte kan anträffas utan
polismyndighetens medverkan eller om det kan antas
att tvång kommer att behövas för att genomföra
verkställigheten (8 kap. 11 och 17 §§
utlänningslagen).

Även om en person, som fått ett avvisnings- eller
utvisningsbeslut, endast motvilligt lämnar landet
kan det enligt utskottets mening inte anses som en
nackdel ens från den avvisades/utvisades sida att
detta kunnat ske utan att ärendet överlämnats till
polisen. Utskottet anser inte att det finns skäl för
riksdagen att göra något uttalande i denna fråga.
Med det anförda avstyrks motion Sf14 yrkande 3.

Som framhålls i motionen har varje medlemsstat
enligt Dublinkonventionen rätt att med den sökandes
samtycke pröva en asylansökan som framställts till
den även om prövningen inte åligger medlemsstaten.
Inte heller i denna fråga är det enligt utskottets
mening påkallat med något uttalande från riksdagens
sida. Utskottet avstyrker därför motion Sf14 yrkande
4.

Såvitt gäller yrkandet rörande familjesplittring
har utskottet tidigare avstyrkt ett liknande yrkande
(se bet. 1998/99:SfU5 s. 41). Utskottet anförde
bl.a. att det var utskottets uppfattning att
myndigheterna så långt det på dem ankommer måste
försöka undvika att i samband med ett
verkställighetsbeslut splittra familjer där det
finns barn. Samtidigt påpekade utskottet att
polismyndigheten står inför stora problem när någon
av familjemedlemmarna håller sig undan
verkställigheten eller när hela familjen inte är
möjlig att avvisa till samma land.

Utskottet anser liksom tidigare att det finns all
anledning att undvika familjesplittring i samband
med verkställighet av t.ex. ett avvisningsbeslut.
Eftersom något uttryckligt förbud mot detta rimligen
inte kan föreskrivas avstyrker utskottet motion Sf14
yrkande 5.

När det gäller kravet att utvärdera den s.k.
portalparagrafen erinrar utskottet om att en
arbetsgrupp tillsatts inom Utrikesdepartementet
bl.a. för att utvärdera tillämpningen av
portalbestämmelsen och att detta arbete skall vara
avslutat under maj 1999. Utskottet, som anser att
det är angeläget att barnkonventionens bestämmelser
får genomslag i tillämpningen av utlänningslagen,
anser dock att resultatet av arbetsgruppens arbete
bör avvaktas. Motion Sf14 yrkande 6 avstyrks därmed.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande Invandrarverkets
befogenheter vid gränskontroll

att riksdagen med avslag på motion 1998/99:Sf14 yrkandena 1,
2 och 7 antar regeringens förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529),

res. 1 (mp)

2. beträffande övriga frågor

att riksdagen avslår motion 1998/99:Sf14 yrkandena 3-6.

res. 2 (mp)

Stockholm den 20 maj 1999

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Berit Andnor

I beslutet har deltagit: Berit Andnor (s), Bo
Könberg (fp), Margit Gennser (m), Maud Björnemalm
(s), Anita Jönsson (s), Ulla Hoffmann (v), Rose-
Marie Frebran (kd), Ulf Kristersson (m), Mariann
Ytterberg (s), Gustaf von Essen (m), Lennart
Klockare (s), Ronny Olander (s), Carlinge Wisberg
(v), Fanny Rizell (kd), Göran Lindblad (m), Kerstin-
Maria Stalin (mp) och Kenneth Johansson (c).

Reservationer

1. Invandrarverkets befogenheter vid
gränskontroll (mom. 1)

Kerstin-Maria Stalin (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i
avsnittet Invandrarverket och gränskontrollen börjar
med "Utskottet anser" och slutar med "och 2" bort ha
följande lydelse:

Enligt utskottets mening kan regeringens förslag få
den positiva effekten att man både undviker en
långdragen asylprocess och att en asylsökande som
helt klart inte kan komma i fråga för asyl slipper
personlig oro och ovisshet. Samtidigt innebär det en
risk för att Invandrarverket kommer att höja
effektiviteten och att därmed fler kommer att bli
avvisade. Effektivitet måste dock också innebära att
den asylsökande snabbare kan få ett besked om han
eller hon får stanna i Sverige. Det är vidare
viktigt att Invandrarverkets personal med sin
kunskap kan garantera rättssäkerheten och är lyhörd
för om en person vill söka asyl. Direktavvisningar
är enligt utskottets mening riskabla från
rättssäkerhetssynpunkt och bör endast ske i solklara
fall.

Utskottet delar uppfattningen att Invandrarverket
inte bör ges befogenhet att använda tvångsmedel
eftersom det skulle kunna innebära att verkets
personal genom att associeras med polisiär
verksamhet förlorar i förtroende gentemot de
asylsökande. Enligt utskottets mening är det närmast
självklart att Invandrarverket inte skall utrustas
med egna polisiära befogenheter.

Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha
följande lydelse:

1. beträffande Invandrarverkets befogenheter
vid gränskontroll

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:Sf14 yrkandena 1,
2 och 7 och med anledning av propositionen

dels antar regeringens förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529),

dels som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,

2. Övriga frågor (mom. 2)

Kerstin-Maria Stalin (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som i
avsnittet Övriga frågor börjar med "Av 8 kap. " och
slutar med "avstyrks därmed" bort ha följande
lydelse:

Huvudansvaret för verkställighet av avvisnings- och
utvisningsbeslut har nyligen överförts från polisen
till Invandrarverket. Samtidigt fick Invandrarverket
möjlighet att lämna över ärenden till
polismyndigheten för verkställighet om utlänningen
håller sig undan och inte kan anträffas utan
polismyndighetens medverkan eller om det kan antas
att tvång kommer att behövas för att genomföra
verkställigheten. Utskottet anser det
otillfredsställande att en person som kan avvisas
utan att gå under jorden eller ta till våldsamt
motstånd kommer att betraktas som frivilligt
återvändande oavsett de faktiska omständigheterna i
det enskilda fallet.

Enligt utskottets mening skapar Dublinkonventionen
problem för asylsökande som kommit till Sverige via
ett annat EU-land. Det kan gälla t.ex. barnfamiljer
eller en förälder som kommer för att återförenas med
sin familj i Sverige. Utskottet anser att Sverige i
större utsträckning än i dag bör tillämpa
konventionen och dess möjlighet att pröva en
asylansökan i dessa typer av fall, trots att
konventionen inte kräver en sådan prövning.

Utskottet vill också framhålla att en familj aldrig
bör få splittras vid en verkställighet oavsett om
det finns barn eller ej. I fråga om barnfamiljer är
det givet att barnkonventionen skall ha företräde
framför behovet av att reglera invandringen.

Eftersom det ännu inte går att bedöma om den s.k.
portalparagrafen i
1 kap. 1 § utlänningslagen om att beakta barnets
bästa har fått genomslag i tillämpning av
utlänningslagen anser utskottet att en utvärdering
av portalparagrafen bör ske.

Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening
ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha
följande lydelse:

2. beträffande övriga frågor

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:Sf14 yrkandena
3-6 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Familjesplittring

Rose-Marie Frebran och Fanny Rizell (båda kd) anför:

Enligt Kristdemokraternas uppfattning är det inte
acceptabelt att en avvisning eller en utvisning
leder till att familjer splittras. För att förhindra
att så sker anser vi dels att en verkställighet bör
inhiberas om det finns risk för familje-
splittring, dels att det bör införas ett förbud i
utlänningslagen mot familje-splittring. Vi menar att
detta är nödvändigt för att åstadkomma en mer human
flyktingpolitik.

I propositionen framlagt lagförslag