Spaningslagen

Betänkande 1988/89:JuU12

Justitieutskottets betänkande
1988/89:JuU12

Spaningslagen

1988/89

JuU12

Sammanfattning

I detta betänkande tillstyrker utskottet ett förslag av regeringen om att den
s.k. spaningslagen skall ges fortsatt giltighet i ett år. Till betänkandet har
fogats två reservationer (vpk, mp); i den ena yrkas avslag på regeringens
förslag, och i den andra förordas tilläggsdirektiv för den kommitté som ser
över terroristlagstiftningen.

Propositionen

I proposition 1988/89:12 har regeringen (arbetsmarknadsdepartementet)
föreslagit att lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall,
vilken gäller till utgången av år 1988, skall ges fortsatt giltighet till utgången
av år 1989.

I propositionen hänvisas bl.a. till den skrivelse (skr. 1988/89:11) med
redogörelse för tillämpningen av terroristlagstiftningen som regeringen
samtidigt med propositionen har avgivit till riksdagen. Skrivelsen behandlas
av socialförsäkringsutskottet (1988/89:SfU6).

Motionen

1988/89:Jul av Kent Lundgren m.fl. (mp), vari hemställs

1. att riksdagen avslår prop. 1988/89:12,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den
parlamentariska utredningen om terroristbestämmelserna bör ges tilläggsdirektiv
av innebörd att utredningen bör tillse att eventuella lagregler för
terroristbekämpning inordnas i gällande lagstiftning för brottsbekämpning
och anpassas till de grundläggande rättsprinciper som tillämpas där.

Utskottet

Bakgrund

År 1973 antog riksdagen en lag om särskilda åtgärder till förebyggande av
vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s.k. terroristlagen (prop.

1973:37, JuU 18, rskr. 121). Genom lagstiftning, som trädde i kraft den 1

januari 1976, fördes huvuddelen av bestämmelserna i terroristlagen - med 1

1 Riksdagen 1988/89. 7sami. Nr 12

vissa ändringar - över till den dåvarande utlänningslagen (prop. 1975/76:18,
InU 24, rskr. 121). Samtidigt beslutade riksdagen att terroristlagens bestämmelser
om telefonavlyssning, brevkontroll m.m. skulle tas in i en särskild,
tidsbegränsad lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa
fall (.spaningslagen; prop. 1975/76:18, JuU 15, rskr. 122). En precisering av
spaningslagens tillämpningsområde skedde år 1977. Terroristbestämmelserna
återfinns numera i den nu gällande utlänningslagen (1980:376). Spaningslagens
giltighetstid har förlängts successivt för ett år i taget, senast till
utgången av år 1988 (prop. 1987/88:17, JuU 11, rskr. 35).

Gällande bestämmelser
Allmänt

Terroristbestämmelserna i utlänningslagen och spaningslagens regler ger
möjlighet att under speciella förutsättningar ingripa med åtgärder som syftar
till att minska riskerna för att våldsdåd utförs i Sverige av internationellt
förgrenade terroristorganisationer. Regelsystemet kompletterar de allmänna
reglerna i rättegångsbalken om tvångsåtgärder vid misstanke om brott.

Utlänningslagen

För att terroristbestämmelserna i utlänningslagen skall kunna tillämpas krävs
för det första att det är fråga om en organisation eller grupp som, med hänsyn
till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras för politiska syften
använda våld, hot eller tvång utanför sitt hemland och därvid begå sådana
gärningar i Sverige. För det andra skall det finnas grundad anledning anta att
den utlänning det gäller tillhör eller verkar för en sådan organisation eller
grupp. För det tredje krävs att det med hänsyn till vad som är känt om
utlänningens föregående verksamhet m.m. föreligger fara för att han eller
hon i Sverige medverkar till sådana handlingar som nyss har nämnts. Om
dessa förutsättningar är uppfyllda kan utlänningen avvisas vid ankomsten till
Sverige (30 § första stycket) eller, om han eller hon redan uppehåller sig här,
utvisas (47 §). Beslut om avvisning och utvisning i sådana fall meddelas av
regeringen.

En förutsättning för att den som av regeringen har bedömts vara terrorist
skall kunna avlägsnas ur landet är dock att det inte föreligger något politiskt
eller därmed jämställt verkställighetshinder (77-80 §§). Om så är fallet -eller om någon annan anledning föreligger - skall regeringen förordna att
beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare inte får verkställas (73 §).
Har ett sådant förordnande meddelats - eller kan beslutet om avvisning eller
utvisning av något annat skäl inte verkställas - får regeringen meddela
föreskrifter för utlänningens vistelse i Sverige, t.ex. inskränkningar i rörelsefriheten
eller andra villkor (74 § andra stycket).

1988/89: JuU12

Spaningslagen

1988/89: JuU 12

Spaningslagen gäller endast beträffande en utlänning som i enlighet med de
nyss nämnda reglerna i utlänningslagen har avvisats eller utvisats som
terrorist, men som ändå av regeringen har tillåtits stanna kvar i landet (1 §).
En sådan utlänning kan under sin vistelse i Sverige utsättas för viss kontroll
och övervakning (2-5 §§).

De åtgärder enligt spaningslagen som därvid kan komma i fråga är att
utlänningen kan bli föremål för vissa särskilda spaningsåtgärder. Om det
bedöms vara av betydelse för att utröna om en terroristorganisation
planlägger eller förbereder en åtgärd för politiska syften som innebär våld,
hot eller tvång, får utlänningen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation
eller kroppsbesiktning, och även fingeravtryck får tas liksom fotografi (2 §).
Det är polismyndigheten som beslutar om dessa åtgärder. Om det finns
synnerliga skäl kan polisen för samma ändamål få tillstånd att avlyssna
telefonsamtal till och från telefonapparat som innehas eller kan komma att
begagnas av utlänningen och granska brev och andra försändelser som sänts
till eller från utlänningen och som påträffats vid husrannsakan, kroppsvisitation
eller kroppsbesiktning eller som finns hos post- eller annan befordringsanstalt
(3 §). Frågor om tillstånd till telefonavlyssning och brevgranskning
prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Ett sådant
tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid, som inte får överstiga en månad
(4 §). 1 lagen finns också en bestämmelse som bl.a. närmare reglerar vilka
som får ta del av uppteckning från telefonavlyssning och vilka som får
granska brev och andra försändelser (5 §).

Tidigare riksdagsbehandling

Sorn är nämnt tidigare har riksdagen regelbundet beslutat om förlängning av
spaningslagens giltighetstid. Sådana beslut har fattats vid tolv tillfällen,
varvid giltighetstiden varje gång har förlängts med ett år (prop. 1976/77:33,
JuU 13, rskr. 91; prop. 1977/78:46, JuU 14, rskr. 105; prop. 1978/79:29, JuU
14, rskr. 91; prop. 1979/80:52, JuU 18, rskr. 94; prop. 1980/81:54, JuU 14,
rskr. 63; prop. 1981/82:45, JuU23, rskr. 109; prop. 1982/83:46, JuU 10, rskr.
82; prop. 1983/84:51, JuU 10, rskr. 69; prop. 1984/85:73, JuU 11, rskr. 75;
prop. 1985/86:31, JuU 11, rskr. 31; prop. 1986/87:32, JuU 11, rskr. 53; prop.
1987/88:17, JuU 11, rskr. 35).

Ändringar i spaningslagens bestämmelser har skett vid två tillfällen. År
1977 beslutades en ändring i 2 § som innebar att lagens tillämpningsområde
begränsades (prop. 1975/76:202, JuU 1976/77:20, rskr. 129) och i samband
med 1981 års beslut om förlängd giltighetstid gjordes vissa ändringar (av
redaktionell natur) i 1 och 2 §§ (1980/81:54, JuU 14, rskr. 63).

År 1982 tog riksdagen upp frågan om den parlamentariska kontrollen i
fråga om telefonavlyssning (JuU 1981/82:54, rskr. 298). Därvid uttalades att
det är angeläget att riksdagens möjligheter till insyn vidmakthålls och att den
om möjligt bör byggas ut. Insynen borde enligt utskottet ske genom en årlig
redovisning i en proposition eller skrivelse till riksdagen och avse bl.a.
telefonavlyssning enligt spaningslagen. Angående arten av de uppgifter som
borde lämnas ansåg utskottet att redovisningen borde ge riksdagen en

uppfattning om antalet ärenden om telefonavlyssning, antalet meddelade
tillstånd, vilka tillståndstider som förekommit samt i vilken mån telefonavlyssningen
hade fyllt avsett ändamål.

Efter detta initiativ har redogörelser för tillämpningen av bestämmelserna
om telefonavlyssning i rättegångsbalken lämnats till riksdagen avseende åren
1982-1987. Redogörelsen för sistnämnda år (skr. 1988/89:43) är för närvarande
föremål för riksdagens prövning och bereds av justitieutskottet
(JuUll).

Redovisning för tillämpningen av spaningslagens regler om tvångsmedel,
bl.a. telefonavlyssning, har lämnats i de redogörelser för tillämpningen av
terroristlagstiftningen som regeringen sedan år 1976 regelbundet har avgivit
till riksdagen. Den senaste skrivelsen (skr. 1988/89:11), som avser tillämpningen
under tiden augusti 1987-juni 1988, behandlas för närvarande i
riksdagen med beredning i socialförsäkringsutskottet (SfU6). Av skrivelsen
framgår att spaningslagen under perioden har tillämpats vid sex tillfällen i
fråga om fem personer och att det i samtliga fall har rört sig om
telefonkontroll.

Regeringens handläggning av enskilda ärenden enligt terroristlagstiftningen
är föremål för regelbunden uppmärksamhet av konstitutionsutskottet i
samband med granskningen av statsrådens tjänsteutövning (senast KU
1987/88:40 s. 52 f). Terroristlagstiftningen har också vid flera tillfällen
aktualiserats i riksdagen med anledning av interpellationer och frågor (se
t.ex. protokoll från riksdagsdebatterna 1987/88:125 s. 3 ff).

I samband med att utskottet senast behandlade frågan om fortsatt giltighet
för spaningslagen berörde utskottet en principiell fråga om terroristlagstiftningen.
Utskottet uttalade då (JuU 1987/88:11 s. 5) att det kan ifrågasättas
om inte beredningen av terroristlagstiftningen och således även spaningslagen,
som huvudsakligen innehåller regler om personella tvångsmedel, bör
åvila det departement som handlägger frågor om tvångsmedel och förundersökning
av brott, dvs. justitiedepartementet. I anslutning härtill anmärkte
utskottet att den nuvarande ordningen också innebär att behandlingen i
riksdagen av likartade frågor sker i skilda utskott och att detta i olika
sammanhang har föranlett missförstånd, undran och kritik. Med hänvisning
till att utlänningslagstiftningen var föremål för en översyn, innefattande bl.a.
frågor om terroristbestämmelserna i utlänningslagen borde sammanföras
med reglerna i spaningslagen, avstod utskottet från att göra något ytterligare
uttalande om hur lagstiftningen tekniskt bör anordnas och om hur redovisningen
till riksdagen bör ske. Utskottet erinrade dock om att det vid
riksdagens uttalande år 1982 hade förutsatts en årlig redovisning avseende
telefonavlyssning enligt spaningslagen eller motsvarande lagstiftning vid
förundersökning angående grov narkotikabrottslighet och vid förundersökning
i övrigt enligt de grundläggande bestämmelserna i rättegångsbalken.

Utredningsarbete

Utredningen för översyn av utlänningslagen avlämnade i början av året
betänkandet (SOU 1988:1) Översyn av utlänningslagen. I betänkandet
föreslås (s. 186 f) att terroristbestämmelserna bryts ut ur utlänningslagen och

1988/89:JuU12

4

sammanförs med bestämmelserna i spaningslagen. Vidare framhåller utredningen
(s. 187) att det från främst rättssäkerhetssynpunkt föreligger behov av
att ingående penetrera terroristbestämmelsernas innehåll och att det bör
övervägas i vilken utsträckning bestämmelserna i spaningslagen är nödvändiga.
Utredningens förslag är - efter att ha remissbehandlats - för närvarande
föremål för överväganden i regeringskansliet.

Båda de kommissioner som tillsattes med anledning av mordet på Olof
Palme - juristkommissionen och den parlamentariska kommissionen - har
bedömt frågor med anknytning till terroristbestämmelserna. Kommissionerna
har därvid huvudsakligen riktat in sig på frågan huruvida nuvarande
lagstiftning är tillräckligt effektiv.

Juristkommissionen avlämnade i maj 1987 en första rapport (SOU
1987:14) som bl.a. behandlade skyddet av offentliga personer och bekämpningen
av terrorism. Juristkommissionens slutrapport (SOU 1987:72) avlämnades
i december 1987. Den parlamentariska kommissionen - vars främsta
uppgift var att utvärdera och dra slutsatser av juristkommissionens material -avlämnade i april 1988 sin rapport (SOU 1988:18), i vilken kommissionen tar
upp bl.a. frågan om skyddet av offentliga personer och bekämpningen av
terrorism. Kommissionen anser (s. 168) att det inte finns några skäl att ändra
terroristbestämmelserna för att göra bekämpningen av terrorism mer
effektiv. Däremot föreslår kommissionen (s. 172 f) att förhandlingen i
terroristärenden flyttas från domstol till regeringskansliet.

Också SÄPO-kommittén, som i juli i år avlämnade betänkandet (SOU
1988:16) SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation, har behandlat
frågor med anknytning till terroristlagstiftningen. Bl.a. har kommittén
föreslagit (s. 169 ff) en förstärkning av säkerhetspolisens insatser mot
terrorism.

I september i år har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté för
översyn av terroristbestämmelserna i utlänningslagen m.m. Enligt direktiven
(dir. 1988:49) skall kommittén göra en översyn av terroristlagstiftningen i
dess helhet. En fråga som därvid skall övervägas är om det är nödvändigt att
behålla en särreglering av nuvarande slag eller om brottsbalkens och
rättegångsbalkens regler i kombination med övriga bestämmelser i utlänningslagen
- eventuellt efter vissa justeringar - är tillräckliga. Det anges
särskilt att kommittén skall pröva om bestämmelserna i spaningslagen
alltjämt erfordras eller om de behov lagen skall tillgodose kan fyllas på annat
sätt. Kommittén skall också ta ställning till om bestämmelserna i spaningslagen
utan att förlora i effektivitet kan göras mindre ingripande eller på annat
sätt förenas med en högre grad av rättssäkerhet. Enligt direktiven bör
kommitténs arbete slutföras före utgången av år 1989.

Motionsmotivering

I motionen riktas kritik mot terroristlagstiftningen i flera avseenden; bl.a.
uttalas att den strider mot grundläggande principer för ett rättssamhälle.
Enligt motionärerna är varken terroristlagstiftningen eller spaningslagen
nödvändiga utan de bestämmelser som eventuellt kan behövas kan i stället
inordnas i gällande lagar och anpassas till rådande rättsprinciper.

1988/89:JuU 12

5

Utskottets överväganden

1988/89: JuU12

När förslag om att förlänga giltighetstiden för spaningslagen tidigare har varit
föremål för riksdagsbehandling har det betonats att det mot bakgrund av den
fortgående internationella terroristverksamheten är angeläget att även i
fortsättningen hålla en hög beredskap för att förebygga våldshandlingar i vårt
land. I vissa situationer kan det därför behövas tillgång till de speciella
tvångsåtgärder som spaningslagen medger. Spaningslagen utgör med andra
ord ett viktigt instrument vid bekämpningen i vårt land av den internationella
terrorismen.

Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 framhöll
utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade terroristverksamheten
var att den har internationell anknytning och att bakom aktionerna inte
sällan står internationellt vittförgrenade, välorganiserade grupper. Det var
därför, betonade utskottet, nödvändigt med ett mellanstatligt samarbete för
att den internationella terrorismen skall kunna bekämpas.

På det internationella planet vidtas också regelbundet åtgärder för att
motverka terrorismen. Som framgår av propositionen har detta arbete förts
vidare under år 1988. Sålunda har inom den civila luftfartsorganisationen
ICAO (International Civil Aviation Organisation) antagits ett tilläggsprotokoll
till 1971 års konvention för bekämpande av brott mot den civila
luftfartens säkerhet (den s.k. Montrealkonventionen) i syfte att bekämpa
våldshandlingar på flygplatser som används i internationell luftfart, och inom
den internationella sjöfartsorganisationen IMO (International Maritime
Organisation) har antagits en konvention och ett tilläggsprotokoll om
bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet.

Även under det år som förflutit sedan frågan om en fortsatt giltighet av
spaningslagen senast prövades av riksdagen har ett stort antal terroristdåd
begåtts i skilda delar av världen, och i Europa har aktiviteterna legat på
ungefär samma nivå som tidigare. Många terroristdåd har haft en nationell
framtoning i den meningen att de riktats mot det egna landets regering, men i
många fall har terrorattackerna skett i andra länder eller varit av ett slag som
inte kan hänföras till ett visst land.

Mot denna bakgrund delar utskottet uppfattningen att såväl förhållandena
inom landet som den internationella utvecklingen tydligt visar att det alltjämt
föreligger stora risker för att terroristdåd drabbar också vårt land. De
synpunkter som tidigare har anförts beträffande behovet av sådana särskilda
regler som finns i spaningslagen gör sig således alltjämt gällande.

Vad gäller lagstiftningens utformning i de hänseenden som berörs i
motionen har utskottet tidigare intagit den ståndpunkten att angelägenheten
av att ge lagstiftningen erforderlig effektivitet påkallar sådana lösningar som
motionärerna vänder sig emot samt att lagstiftningen tillgodoser rimliga krav
på rättssäkerhet (se t.ex. JuU 1977/78:14). Vad särskilt gäller invändningen
att lagstiftningen skulle innebära diskriminering av utländska medborgare
har utskottet tidigare anfört att de ifrågavarande reglerna inte innebär något
avsteg från grundtankarna i vår utlänningslagstiftning. Särskilt har påpekats
att den svenska lagstiftningen - i överensstämmelse med folkrättens regler
och internationell praxis - inte innefattar ovillkorlig rätt för en utlänning att

vare sig resa in i eller uppehålla sig i Sverige. Utskottet har samtidigt
framhållit att lagstiftningen enbart gäller det ringa fåtal presumtiva terrorister,
som på grund av sin farlighet drabbats av avvisnings- eller utvisningsbeslut
men som likväl tillåtits stanna i Sverige därför att de är politiska
flyktingar eller av andra särskilda skäl. Utskottet har ansett att bestämmelserna
därigenom också kan sägas tjäna som en trygghetsgaranti för invandrare
som känner sig hotade av främmande organisationer.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att giltighetstiden för spaningslagen
förlängs med ett år, och utskottet avstyrker därmed bifall till motionens
förslag (yrkande 1) om avslag på propositionen.

Beträffande motionsförslaget (yrkande 2) om tilläggsdirektiv för den
kommitté som har till uppgift att göra en översyn av terroristlagstiftningen
kan utskottet konstatera att det av utredningens direktiv framgår att den skall
överväga bl.a. om det är nödvändigt med en särreglering av nuvarande slag
när det gäller terroristlagstiftningen; särskilt rättssäkerhetsfrågorna skall
uppmärksammas. Syftet med motionsyrkandet är sålunda redan tillgodosett
och utskottet avstyrker bifall till motionen även i denna del.

Avslutningsvis vill utskottet erinra om sitt - ovan redovisade - uttalande
vid förra årets behandling av spaningslagen om beredningen av terroristlagstiftningen
inom regeringskansliet och riksdagen. Den nuvarande ordningen
har, som utskottet då anförde, i olika sammanhang föranlett missförstånd,
undran och kritik.

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med avslag på motion 1988/89:Jul i denna del (yrkande

1) antar det i proposition 1988/89:12 framlagda förslaget till lag om
fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte
i vissa fall,

2. beträffande tilläggsdirektiv

att riksdagen avslår motion 1988/89:Jul i denna del (yrkande 2).

Stockholm den 15 november 1988
På justitieutskottets vägnar

Lars-Erik Lövdén

Närvarande: Lars-Erik Lövdén (s), Ulla-Britt Åbark (s), Jerry Martinger
(m). Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Bengt-Ola Ryttar (s),
Göthe Knutson (m), Göran Magnusson (s). Eva Johansson (s), Lars Sundin
(fp), Anders Svärd (c), Berith Eriksson (vpk), Kent Lundgren (mp). Sigrid
Bolkéus (s). Barbro Andersson (s), Göran Ericsson (m) och Bengt Harding
Olson (fp).

1988/89: JuU12

7

Reservationer

1988/89:JuU12

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Berith Eriksson (vpk) och Kent Lundgren (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 6 med ”När förslag”
och slutar på s. 7 med ”på propositionen” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning strider terroristlagstiftningen mot grundläggande
principer för ett rättssamhälle. En av dessa principer är att rättsliga
åtgärder inte får vidtas mot någon om det saknas konkret brottsmisstanke i
det enskilda fallet, och en annan att ingen får utsättas för sanktioner utan att
ha fått frågan behandlad i en rättegång. Vad särskilt gäller spaningslagen
anser utskottet vidare att nödvändiga spanings- och beredskapsåtgärder även
såvitt gäller terroristbrottslighet bör kunna ske med stöd i de regler som
gäller för brottsbekämpning i allmänhet. Utskottet delar således uppfattningen
i motionen att reglerna i spaningslagen bör avskaffas. Med bifall till
motionen i nu berörd del (yrkande 1) avstyrker utskottet bifall till regeringens
förslag om fortsatt giltighet för spaningslagen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med bifall till motion 1988/89:Jul i denna del (yrkande

1) avslår det i proposition 1988/89:12 framlagda förslaget till lag om
fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte
i vissa fall.

2. Tilläggsdirektiv (mom. 2)

Berith Eriksson (vpk) och Kent Lundgren (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Beträffande
motionsförslaget” och slutar med ”denna del” bort ha följande lydelse:
Beträffande motionsförslaget om tilläggsdirektiv för den kommitté som
gör en översyn av terroristlagstiftningen kan utskottet instämma i motionärernas
uppfattning att den lagreglering i fråga om terroristbekämpning som
eventuellt kan vara påkallad bör inordnas i redan gällande lagstiftning för
brottsbekämpning och anpassas till rådande rättsprinciper. Kommittén bör
således ges tilläggsdirektiv i enlighet med vad som har förordats i motionen
(yrkande 2). Vad utskottet sålunda uttalat bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande tilläggsdirektiv

att riksdagen med bifall till motion 1988/89:Jul i denna del (yrkande

2) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
tilläggsdirektiv för den kommitté som ser över terroristlagstiftningen.

gotab stockholm 1988 16108

8