Skadeståndsfrågor

Betänkande 1991/92:LU29

Lagutskottets betänkande 1991/92:LU29

Skadeståndsfrågor

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1991/92
LU29

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet tre motioner som berör
miljöskadeförsäkringen, tre motionsyrkanden om det allmännas skadeståndsansvar
vid myndighetsutövning, ett motionsyrkande om statens skadeståndsansvar vid
affärsdrivande verksamhet, tre motionsyrkanden om skadestånd till bl.a.
brottsoffer, en motion som tar upp det ekonomiska ansvaret vid
kärnkraftsolyckor och en motion med krav på obligatorisk hemförsäkring.

Utskottet avstyrker bifall till motionerna.

Motionerna

1991/92:L602 av Johnny Ahlqvist och Börje Nilsson (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
miljöskadefond.

1991/92:L603 av Ulla-Britt Åbark och Anita Johansson (s) vari yrkas att
riksdagen ger regeringen i uppdrag att utreda frågan om obligatorisk
hemförsäkring.

1991/92:L604 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en översyn av miljöskadeförsäkringen.

1991/92:L605 av Kent Carlsson och Ulrica Messing (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
garantiavgifter för företag som använder sig av miljöfarliga kemikalier i sin
verksamhet.

1991/92:L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av att den enskilde tillförsäkras rätt till skälig
ersättning när han drabbas av skador eller förluster på grund av
myndighetsåtgärder,

2. att riksdagen hos regeringen begär tilläggsdirektiv till kommittén (Ju
1989:3) med uppgift att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar i
enlighet med vad i motionen anförts.

1991/92:L608 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
ett ökat ekonomiskt ansvar för anläggningsinnehavarna vid kärnkraftsolyckor.

1991/92:Ju818 av Sten Söderberg (-) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär att en genomgripande översyn av
nuvarande skadeståndslag görs i enlighet med vad i motionen anförts,

6. att skadeståndslagen bör ändras så att det klart framgår att bevisbördan
ej åligger brottsoffren,

7. att skadeståndslagen bör ändras så att brottsoffren får kraftigt höjd
ekonomisk ersättning.

1991/92:Sk808 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den enskilde
måste få full ersättning när fel begås av myndigheter,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att ersättning bör
ges för psykiskt lidande.

Utskottet

Allmänt

Den grundläggande regeln om skadeståndsansvar på grund av eget vållande finns
i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Detta lagrum innehåller den i Sverige
sedan länge gällande culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen
eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta
skadan.

Regler om skadeståndets bestämmande finns i 5 kap. SkL. Den som har
tillfogats personskada kan enligt 5 kap. 1 § få ersättning både för ekonomisk
och för s.k. ideell skada. Som ekonomisk skada ersätts sjukvårdskostnader och
andra utgifter till följd av skadan samt förlorad arbetsförtjänst och framtida
inkomstförlust. Ideell skada gottgörs i form av ersättning för sveda och värk
samt lyte eller annat stadigvarande men. Sveda och värk avser skadeföljder
under den akuta sjukdomstiden medan lyte och men omfattar bestående lidande
eller obehag. Till ideell skada hänförs även vissa olägenheter i övrigt till
följd av skadan.

Miljöskadeförsäkringen

Gällande ordning

Den ovan redovisade culparegeln i 2 kap. 1 § SkL utgör den grundläggande
ansvarighetsregeln också vid miljöskador. År 1986 infördes en särskild
miljöskadelag (1986:225) som innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar
vid olika slag av miljöskador. Ansvaret enligt miljöskadelagen avser person-
och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är
tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom
olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller
andra liknande störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott de
som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan också de som har
mera tillfällig anknytning till den skadegörande verksamhetens omgivning.

Om någon på grund av verksamhet av det slag som nämnts nyss förorsakar skador
i omgivningen skall han ersätta dessa även om han inte orsakat skadorna
avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). I lagen görs undantag
från det strikta ansvaret för störningar som är av så vanligt slag att de
rimligen måste tålas. I första hand skall skadeståndsansvaret bäras av
fastighetsägaren men även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller
har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga.

Genom ändringar i miljöskyddslagen (prop. 1987/88:85, JoU 23) infördes från
och med den 1 juli 1989 en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från försäkringen
lämnas ersättning för person- eller sakskador enligt miljöskyddslagen i sådana
fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller då rätten
att utkräva skadestånd preskriberats. Ersättning utgår också då det inte kan
utredas vem som är ansvarig för skadan. Den som driver anmälnings- eller
tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till
försäkringen. Försäkringen meddelas av ett miljöskadekonsortium som bildats av
försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och
Länsförsäkringsbolagen.

Enligt miljöskyddslagen gäller bl.a. att den som utövar eller ämnar utöva
miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de
försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att avhjälpa olägenheter. Detta
innebär att utövaren av en miljöfarlig verksamhet i princip är skyldig att
vidta skäliga återställningsåtgärder för att minska eller eliminera
inträffade skador på ett mark- eller vattenområde. Genom ovan nämnda ändringar
i miljöskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1989, klargjordes att
skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten
upphört.

Motionsmotiveringar

I motion L602 av Johnny Ahlqvist och Börje Nilsson (s) påpekas som
anmärkningsvärt att någon ersättning ännu inte betalats ut från försäkringen.
De premier som betalas in fonderas inte utan går enligt motionärerna direkt in
på konton hos de försäkringsbolag som administrerar försäkringen. Motionärerna
kritiserar också handläggningen av ärenden om ersättning och anser att
konsortiet och staten eller staten ensam i stället bör bilda en fond från
vilken ersättning utgår till den som drabbats av miljöskada.

Även i motion L604 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) understryks
det anmärkningsvärda i att det inte skett någon utbetalning från
miljöskadeförsäkringen. Motionärerna antar att enskilda personer som drabbats
av miljöskador saknat kännedom om möjligheten att få ut ersättning genom
försäkringen. En utvärdering av miljöskadeförsäkringen är mot den angivna
bakgrunden i hög grad påkallad.

I motion L605 av Kent Carlsson och Ulrica Messing (s) anförs att många
företag i sin dagliga verksamhet använder miljöfarliga kemikalier i olika
processer. Enligt motionärerna fungerar företagens handhavande av farliga
kemikalier och tillsynsmyndigheternas kontroll av hur detta sker i huvudsak
tillfredsställande. Om ett företag upphör med sin verksamhet är det emellertid,
anförs det i motionen, svårare att utkräva något ansvar för kvarlämnade
kemikalier och farliga restprodukter. Motionärerna föreslår en utredning
rörande ett system med garantiavgifter som betalas till en fond av företag som
bedriver verksamhet med miljöfarliga kemikalier. Från fonden skulle kunna
betalas kostnader för nödvändiga saneringsåtgärder efter företag som upphört
med sin verksamhet av olika anledningar.

Utskottets överväganden

Utskottet vill med anledning av de frågor som tas upp i motionerna erinra om
att regeringen, efter det att motionerna väcktes, beslutat tillkalla en
särskild utredare för att göra en översyn av reglerna om miljöskadeförsäkring
och för att lämna förslag till finansieringen av vissa åtgärder mot
miljöskador.

Enligt direktiven till utredningen (dir. 1992:13) skall utredaren utvärdera
och överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. En försäkringslösning skall
utformas i enlighet med principen om att det i första hand är förorenaren som
bär ansvaret för sin verksamhet. Försäkringen skall träda in när ingen ansvarig
finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga åtgärder. En sådan subsidiär
ansvarighet bör enligt direktiven vara kollektiv. Utredaren skall också
överväga frågan om försäkringsvillkoren är i behov av ändring för att stärka de
enskildas rätt till ersättning. Det är, anförs det vidare, angeläget att som en
särskild fråga överväga om en miljöskadeförsäkring fortfarande skall vara
kopplad till viss lagstiftning som miljöskyddslagen eller om det är
verksamhetens farlighet som skall stå i centrum. I det senare fallet kan det
finnas fog för att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs
på en fastighet.

När det gäller frågan om finansiering av vissa åtgärder mot miljöskador
anförs i direktiven att det finns anledning att -- utan att rubba principen om
förorenarens ansvar -- överväga frågan om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas
till att avse en obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid
företagsnedläggelser när det nedlagda företaget inte kan betala
saneringskostnaderna. Utredaren bör även överväga andra möjligheter till
finansiering av saneringskostnader i nu angivna fall. Som exempel på en sådan
möjlighet nämns i direktiven att statens fordringar på ersättning för
saneringskostnader kan ges rätt till betalning med förmånsrätt vid en eventuell
konkurs.

En utvidgad miljöskadeförsäkring skulle enligt direktiven kunna komplettera
andra åtgärder för att ge allmänheten skydd mot skador orsakade av kemikalier.
Det bör utredas hur tillverkare, importörer och andra som hanterar kemikalier
kan åläggas att vara ansvarsförsäkrade för sin produkt i de fall de inte redan
har en ansvarsförsäkring. Utredaren bör undersöka om det finns behov av att
komplettera det nuvarande försäkringssystemet med en obligatorisk
ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag om hur en sådan försäkring bör
konstrueras.

Som framgår av den lämnade redogörelsen omfattas de frågor som aktualiseras i
motionerna av de direktiv som regeringen gett för en översyn av
miljöskadeförsäkringen. Någon riksdagens åtgärd med anledning av motionerna är
således inte påkallad, och utskottet avstyrker bifall till motionerna L602,
L604 och L605.

Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning

Gällande ordning

SkL innehåller också särskilda regler om arbetsgivares s.k. principalansvar.
Enligt 3 kap. 1 § är arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans
arbetstagare genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivarens skyldighet
enligt detta lagrum omfattar inte endast enskilda arbetsgivare utan också det
allmänna. När t.ex. staten bedriver ekonomisk verksamhet svarar staten sålunda
på samma sätt som enskilda arbetsgivare för arbetstagarnas fel och
försummelser. Är det fråga om myndighetsutövning sträcker sig statens och
kommunernas ansvar längre än andra arbetsgivares. I enlighet härmed svarar det
allmänna inte bara för person- och sakskada utan också för ren
förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts vid myndighetsutövning (3
kap. 2 § SkL). Däremot utgår i princip inte ersättning för ideell skada enligt
sistnämnda lagrum.

En utförlig redogörelse för innebörden av att felet eller försummelsen
vållats vid myndighetsutövning finns i lagutskottets betänkande 1990/91:LU27.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa
specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar.
Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada uppstått vid
myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen och
datalagen, dels finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel --
i objektiv mening -- som begåtts vid myndighetsutövning. Som exempel härpå
kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Här
förutsätts alltså inte som enligt SkL:s regler att någon tjänsteman varit
försumlig. Vidare utgår ersättning inte bara för ekonomisk skada utan även för
lidande. Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar för
staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av vissa bestämmelser
i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet. I fråga om felaktiga
beslut om betalningssäkring har genom lagstiftning som trätt i kraft den 1
januari 1990 införts förbättrade möjligheter till ersättning för den som lider
ren förmögenhetsskada till följd av sådana beslut (prop. 1989/90:3, SkU1).

Motionsmotivering

I motion L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) kritiseras innebörden av
begreppet "myndighetsutövning". Enligt motionärerna är begreppet alltför
opreciserat, och det krävs ett alltför nära samband med myndighetsutövning för
att ansvar skall ifrågakomma. Starka skäl talar enligt motionärerna för att ge
den enskilde ökade möjligheter till skälig ersättning för skador och förluster
av både ekonomisk och personlig art som orsakas på grund av fel och försummelse
i myndighets verksamhet. En samlad lagstiftning på området -- med den
inriktning som skisseras i motionen -- bör snarast genomföras (yrkande 1).

I motion Sk808 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd), som handlar om rättssäkerhet
för skattebetalare, anförs bl.a. att skattelagstiftningen i allt högre grad
kommit att sätta de fiskaliska intressena i förgrunden och att perspektivet
måste ändras till den enskildes förmån. Om en person behandlas fel av
myndigheter måste han få full ekonomisk kompensation för den skada han drabbas
av (yrkande 2). Ersättning bör därvid ges även för psykiskt lidande (yrkande
3).

Utskottets överväganden

Motioner om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning med samma
inriktning som de nu aktuella har behandlats av riksdagen vid ett flertal
tillfällen tidigare och därvid avslagits. När hithörande spörsmål prövades
våren 1989 (bet. 1988/89:LU31) förordade utskottet att frågan om det allmännas
skadeståndsansvar för fel eller försummelser i samband med myndighetsutövning
blev föremål för en utredning, vid vilken ämnets olika aspekter
förutsättningslöst och omsorgsfullt borde belysas. Vad utskottet anförde gav
riksdagen med anledning av motionerna som sin mening regeringen till känna.

Med anledning av riksdagens begäran tillkallade regeringen år 1989 en
kommitté (Ju 1989:03) för att se över reglerna om det allmännas
skadeståndsansvar. Enligt direktiven till utredningen (dir. 1989:52) skall en
förutsättningslös och allsidig analys göras av i vilken utsträckning det
allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med
myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om ansvaret bör vidgas
så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen som för
närvarande. Vidare bör kommittén enligt direktiven undersöka om det på vissa
särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det
allmänna i samband med myndighetsutövning. Direktiven nämner här särskilt
verksamheter där myndigheten har rätt att vidta tvångsåtgärder av olika slag.
En annan uppgift för kommittén anges vara att undersöka om ersättning bör
bestämmas under hänsynstagande till även andra omständigheter än sådana som har
rent ekonomisk betydelse. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp andra
frågor om det allmännas skadeståndsansvar och framlägga förslag i dessa.

I linje med vad utskottet tidigare uttalat vid prövning av liknande
motionsyrkanden (se bl.a. bet. 1990/91:LU27) vill utskottet framhålla att de
aktualiserade spörsmålen ryms inom ramen för det uppdrag som kommittén för att
se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar har. Lika litet nu som
tidigare är något förnyat tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande
motiverat. Vad särskilt gäller de frågor som tas upp i motion Sk808 vill
utskottet även peka på att regeringen nyligen beslutat tillkalla en kommitté
för att se över rättssäkerheten vid beskattningen. En av kommitténs
huvuduppgifter är enligt direktiven (dir. 1992:27) att lägga fram förslag som
stärker den enskildes ställning vid betalningssäkring enligt lagen (1978:880)
om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. I direktiven anförs att
de ändringar som gjordes i betalningssäkringslagen med verkan fr.o.m. år 1990
visserligen gick i rätt riktning men inte var tillräckligt långtgående. Detta
gäller särskilt de i och för sig välmotiverade regler som infördes om
skadestånd i anledning av beslut om betalningssäkring. Risken för betydande
skada för den enskilde är enligt direktiven större i fråga om betalningssäkring
än i flertalet andra delar av den statliga förvaltningsverksamheten. Detta
talar starkt för att den enskilde kompenseras fullt ut när han drabbas av skada
eller merkostnader på grund av ett sådant beslut.

Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet bifall till
motionerna L606 yrkande 1 samt Sk808 yrkandena 2 och 3.

Statens skadeståndsansvar vid affärsdrivande verksamhet

Gällande ordning

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en
privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler i
rättsförhållandet mellan staten och en enskild person som i rättsförhållanden
mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vid
avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att dröjsmålsskador och
andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ut. Finns det särskilda
regler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmänna
civilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast om inte
annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt
följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden.

Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan ha
karaktären av avtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller vara
reglerade i författningar, vilket innebär att staten ensidigt bestämt dessa
villkor.

I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av
civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen
tar i första hand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för lösning av
konkreta tvister medan den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar
konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av marknaden för
framtiden.

Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande, kan utfärda
författningar som innehåller villkor för den verksamhet som myndigheten
bedriver. I den mån föreskrifterna i en sådan författning saknar avtalskaraktär
och sålunda är av offentligrättslig art torde det inte vara möjligt att
tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en tvist
mellan myndigheten och den enskilde i frågor som regleras i dessa föreskrifter.

Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i
monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och
sålunda inte av SkL:s bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler.
Dessa särskilda skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket och
televerket.

Motionsmotivering

I motion L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) anförs att det bör råda
likställighet i skadeståndshänseende mellan staten då den driver
affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Motionärerna hänvisar till den
särskilde utredare som sett över formerna för postens och televerkets
kundvillkor och anser att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar bör
ges tilläggsdirektiv för en översyn av samtliga affärsverk i linje med den
översyn som sålunda gjorts för postens och televerkets vidkommande (yrkande 2).

Utskottets överväganden

Villkoren för statens affärsdrivande verksamhet har aktualiserats under
senare tid genom utredningsarbete i olika sammanhang. I propositionen (prop.
1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt redovisas vissa bedömningar och
förslag angående utvecklingen av statens affärsdrivande verksamhet. I fråga om
affärsverken anges att de förvaltar viktiga delar av samhällets infrastruktur.
De arbetar i stor utsträckning på marknader där inslagen av konkurrens blir
allt större. Samtidigt sker en internationalisering av de nationella
marknaderna där affärsverken bedriver sin verksamhet. Beträffande televerket
anförs att internationaliseringen av teletjänstmarknaden och den ökande
konkurrensen kräver en förändrad associationsform. Alternativen är därvid
aktiebolagsformen eller en utvecklad affärsverksform. I fråga om postverket
anförs att förutsättningarna för och konsekvenserna av en bolagisering av
postverket bör -- i sammanhang med att förutsättningarna och formerna för
postverkets verksamhet i sin helhet utreds -- klarläggas inom ramen för ett
regelverk som lämnar utrymme för samhällspolitiska åtaganden.

Vid riksdagsbehandlingen av den näringspolitiska propositionen anförde
trafikutskottet att den av regeringen föreslagna översynen av postverkets
verksamhet syntes angelägen och tillstyrkte förslaget (bet. 1990/91:TU28).
Utskottet tillstyrkte också regeringens förslag om televerkets associationsform
och anförde att starka skäl synes tala för att televerket ombildas till
aktiebolag. Varje ändring bör dock -- ville utskottet understryka -- ske på ett
sådant sätt att riksdagens insyn i och inflytande över televerket som
telepolitiskt instrument säkerställs.

Utskottet vill även peka på att regeringen i maj 1991 beslutat tillkalla en
särskild utredare för att utarbeta förslag till den lagstiftning och den
ändrade reglering i övrigt som behövs på telekommunikationsområdet. Enligt
direktiven till utredaren (1991:34) är en grundläggande utgångspunkt att staten
genom en telelag skall ges förutsättningar att styra och kontrollera
verksamheten på telekommunikationsområdet så att gällande telepolitiska mål kan
uppfyllas. Utredaren skall också lägga fram förslag om att återstående delar av
televerkets myndighetsutövning, frånsett den på radioområdet som behandlas i
särskild ordning, flyttas över till någon annan myndighet. I direktiven sägs
vidare att utredaren vid utarbetandet av sitt förslag bör beakta tele- och
postkundsutredningens förslag i dess betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor
eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor.

I sistnämnda betänkande, som för närvarande övervägs inom regeringskansliet,
föreslås bl.a. att privaträttsliga avtalsvillkor bör användas i postens och
televerkets affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när affärsverken
utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Förslagen innebär att
avtalslagens bestämmelser och det civilrättsliga regelsystemet i övrigt, t.ex.
allmänna skadeståndsregler, skall gälla för de avtal som posten och televerket
sluter med sina kunder.

I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7) anförs bl.a. att de
fortsatta övervägandena beträffande postverkets verksamhet bör inriktas på en
bolagisering av postverket under förutsättning av att vissa frågor kring bl.a.
den regionala servicen kan lösas. Infrias dessa förutsättningar kan enligt
propositionen postverket bolagiseras den 1 januari 1993. Vidare understryks att
regeringen har för avsikt att välja aktiebolagsformen för televerket och att
även televerket kommer att bolagiseras den 1 januari 1993. Därvid kommer
förutsättningarna för ett framtida privat ägande i bolaget att övervägas.

Det ankommer inte på lagutskottet att ta ställning till frågor om
bolagisering av statens affärsdrivande verksamhet. Om statsmakterna fattar
beslut om privaträttsliga associationsformer för affärsverken får det
emellertid till konsekvens att verksamheten kommer att vara underkastad samma
regler i bl.a. skadeståndshänseende som gäller för andra näringsidkare. I den
mån särskilda skadeståndsrättsliga regler erfordras för exempelvis postens och
televerkets verksamhet måste de fastställas i lag. Riksdagen får då tillfälle
att ta ställning till frågan. Med hänvisning till det anförda och till de
förslag som framlagts av tele- och postkundsutredningen anser utskottet att
yrkande 2 i motion L606 inte bör föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.

Skadestånd till brottsoffer

Motionsmotivering

I motion Ju818 av Sten Söderberg (-), som handlar om brottsoffrens
återupprättelse, anförs att domstolarnas fria bedömning av om oaktsamhet
föreligger i det enskilda fallet kraftigt försämrat den skadelidandes
möjligheter till skadestånd. Enligt äldre rätt inträdde, påpekas det,
skadeståndsansvar så snart ett orsakssamband mellan handling och skada kunnat
konstateras. Numera har i stället bevisbördan helt lagts på den skadelidande i
frågan om oaktsamhet föreligger eller inte. Mot bakgrund av det anförda anser
motionären att en genomgripande översyn bör göras av SkL (yrkande 1). I samband
därmed bör övervägas att ta bort bevisbördan för huruvida oaktsamhet föreligger
från den skadelidande (yrkande 6). Vidare bör lagen ändras så att brottsoffer
kan få kraftigt höjd ekonomisk ersättning (yrkande 7).

Utskottets överväganden

Utskottet konstaterar att önskemålet i motionen om höjd ekonomisk ersättning
till brottsoffer (yrkande 7) i allt väsentligt avser det ideella skadeståndets
storlek. Som utskottet påpekat då motioner rörande ersättningsnivån vid ideell
skada tidigare prövats (se senast bet. 1989/90:LU25), utgör spörsmålet en av de
huvudfrågor som övervägs av den år 1988 tillkallade kommittén om ideell skada
(Ju 1989:01). I avvaktan på resultatet av utredningsarbetet är det lika litet
nu som tidigare erforderligt med något särskilt uttalande i saken från
riksdagens sida, och utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandet.

Vad härefter angår motionärens yrkanden i övrigt kan utskottet i och för sig
dela uppfattningen att brottsoffrens ställning behöver stärkas också på andra
sätt än genom en höjning av skadeståndsbeloppens storlek. Motionärens förslag
innebär emellertid genomgripande förändringar av hela det skadeståndsrättsliga
regelsystemet och kommer att få återverkningar inte bara då skadestånd skall
utgå vid brottsliga gärningar utan också i alla andra fall. Så långtgående
åtgärder är utskottet inte berett att förorda.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Ju818
yrkandena 1, 6 och 7.

Ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor

Gällande ordning m.m.

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av
atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar
på atomenergins område (Pariskonventionen). Konventionen jämte ett år 1963
avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Pariskonventionen i dess
lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige jämte 13 andra
västeuropeiska stater.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig för
skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av
vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat till visst
belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk
garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar.
Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett
komplement till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964
avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera tillträtts av
elva av Pariskonventionens stater. Enligt tilläggskonventionen utgår
supplerande ersättning av statsmedel i den mån ansvarsbeloppet enligt
Pariskonventionen inte förslår till full ersättning åt de skadelidande.

År 1982 antog OECD:s råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och ett
tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den
ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts.
Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163, LU
1982/83:15). Protokollen har helt nyligen trätt i kraft.

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i
atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger
Pariskonventionen och tilläggskonventionen jämte tilläggsprotokollen.

Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att atomanläggningsinnehavaren --
efter en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:31, LU12)
-- svarar med ett belopp på 1200 milj.kr. för varje olycka. Tidigare gällde
en gräns på 800 milj.kr. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk
försäkring, som skall motsvara 120% av ansvarsbeloppet, eller av någon annan
ekonomisk garanti.

Härutöver bär svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt
atomansvarighetslagen. Av 33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de
fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador
skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel.

Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en regional reglering
i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett mera världsomfattande syfte har
den atomansvarighetskonvention som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och
som utarbetats inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Liksom
Pariskonventionen föreskriver Wienkonventionen ett strikt skadeståndsansvar för
anläggningshavaren. De båda konventionerna överensstämmer i många avseenden men
det finns också åtskilliga skillnader mellan dem. Sverige har inte tillträtt
Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde till både den och
Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som inte vägdes upp av
Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen.
År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien- och
Pariskonventionerna. Protokollet har hittills undertecknats av ett tjugotal
stater, däribland av Danmark, Finland, Norge och Sverige. Genom protokollet
utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att ansvaret
enligt den ena konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i
stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. Riksdagen beslutade
hösten 1991 att godkänna det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av
Wienkonventionen och Pariskonventionen (prop. 1991/92:31, LU12).

Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av Wienkonventionen.
Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEA:s ständiga utskott för civilrättsligt
ansvar vid kärnkraftsolyckor. Avsikten är att en konferens om revision av
Wienkonventionen skall äga rum under 1992/93.

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande
över. Arbetet härmed bedrivs inom OECD:s särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear
Energy Agency). En fråga som därvid har aktualiserats är gränsen för
anläggningsinnehavarens ansvar. NEA har också rekommenderat staterna att
överväga ett förenklat system för att anpassa ansvarsbeloppet för
anläggningsinnehavaren till kapaciteten på försäkringsmarknaden.

Motionsmotivering

I motion L608 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus framhålls att det
behövs en höjning av reaktorägarnas ekonomiska ansvar vid kärnkraftsolyckor.
Sverige har möjlighet att internationellt få till stånd en höjning av ansvaret
genom att försöka påverka de stater som anslutit sig till Pariskonventionen.
Det föreligger inte heller, påpekas det, några hinder för Sverige att på egen
hand ändra atomansvarighetslagen så att ansvarsbeloppen höjs till rimligare
nivå än i dag. I och med att Sverige godkänt det gemensamma protokollet för
tillämpning av Wienkonventionen och Pariskonventionen har regeringen även
möjlighet att påverka de stater som ratificerat Wienkonventionen. Motionärerna
anser också att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk enligt
Pariskonventionen bör förlängas. Vidare bör den särskilda regeln i konventionen
om befrielse för anläggningsinnehavaren från skadeståndsansvar vid olyckor som
orsakas av krigshandling eller naturkatastrof ses över.

Utskottets överväganden

Motioner om det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor har behandlats av
riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare, senast hösten 1991 i samband med
den ovannämnda propositionen 1991/92:31, vari också föreslogs att det högsta
skadeståndsbelopp för vilket innehavaren av en kärnkraftsanläggning svarar höjs
från 800 milj.kr. till 1200 milj.kr. (bet. 1991/92:LU12). Som utskottet
underströk i sistnämnda betänkande är det självfallet angeläget att
skadeståndsreglerna på atomansvarighetsområdet är utformade så att de som
drabbas av en eventuell olycka inom kärnkraftsindustrin får full ersättning för
sina skador. De svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar vid atomolyckor är
också förhållandevis förmånliga för de skadelidande vid en jämförelse med vad
som gäller i många andra länder som tillträtt Pariskonventionen. När det gäller
den mera principiella frågan om skadeståndsansvaret för innehavare av
kärnkraftsanläggningar vidhåller utskottet sin uppfattning att ansvaret för
atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Det beslut som
riksdagen fattade hösten 1991 om en höjning av beloppsgränsen för
anläggningsinnehavarens ansvar innebär också att ett större ekonomiskt ansvar
lyfts över på kärnkraftsindustrin. Av väsentlig betydelse för frågan om var
gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blir, som utskottet tidigare
påpekat, därför möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar eller
andra ekonomiska garantier.

Med anledning av vad som anförs i motionerna vill utskottet återigen
understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på området och
efter hand som förhållandena medger ett ökat skadeståndsansvar för
anläggningsinnehavaren återkommer med förslag till riksdagen i saken. Det kan
därvid finnas anledning för regeringen att, som utskottet också tidigare
påpekat, ta upp överläggningar med kärnkraftsindustrin i syfte att framtida
kapacitetsökningar på försäkringsmarknaden främst skall ställas till förfogande
för höjningar av ansvarsförsäkringarna och därmed också möjliggöra en höjning
av det belopp med vilket anläggningshavaren ansvarar. I sammanhanget vill
utskottet även framhålla det angelägna i att regeringen även verkar på det
internationella planet och tar till vara de möjligheter som finns till
förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador. Såväl Wienkonventionen som
Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande över inom
IAEA resp. NEA, bl.a. med avseende på om inskränkningen av reaktorägarnas
ansvar kan vidgas. Även de frågor som motionärerna tar upp om preskription av
skadeståndsanspråk och begränsning av reaktorägarnas ansvar i vissa situationer
är, enligt vad utskottet inhämtat, föremål för överväganden inom IAEA.

Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med anledning av
motionen är med hänsyn till vad som anförts inte nödvändigt. Utskottet
avstyrker därför bifall till motion L608.

Obligatorisk hemförsäkring

I motion L603 av Ulla-Britt Åbark och Anita Johansson (s) hänvisas till att
det inte finns något krav på obligatorisk hemförsäkring för hyresgäster. Vid
brand eller annan skada där hemförsäkring saknas får hyresgästen själv stå för
kostnaderna
vilket kan drabba denne mycket hårt. Enligt motionärerna bör vid tecknande av
hyreskontrakt som obligatoriskt ingå att man tecknar en hemförsäkring.

Utskottet vill understryka att det självfallet är angeläget att så många som
möjligt har en hemförsäkring som skyddar mot oförutsedda utgifter för skador
till följd av t.ex. brand eller läckage i bostaden. Enligt utskottets mening
kan det emellertid inte gärna komma i fråga att införa krav på obligatorisk
hemförsäkring. I första hand måste det ankomma på var och en att själv avgöra
om och i vilken utsträckning han eller hon vill skaffa sig försäkringsskydd i
olika avseenden. Utskottet vill dock i sammanhanget peka på en tendens som
tycks vara för handen att allt fler väljer att inte ha individuella
försäkringar, t.ex. hemförsäkring. En bidragande orsak till denna utveckling är
säkerligen att försäkringspremierna för många upplevs som alltför höga. Det är
därför viktigt att premiesättningen liksom försäkringsvillkoren i övrigt
utformas på ett sådant sätt att konsumenterna bedömer det som gynnsamt att
skaffa sig försäkringsskydd. Det ankommer dock inte på utskottet att i
förevarande sammanhang uttala sig närmare i denna fråga. Utskottet nöjer sig
med att peka på bl.a. det fortlöpande samarbete som konsumentverket och
finansinspektionen har med försäkringsbranschen för att förbättra
konsumenternas ställning på försäkringsområdet.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L603.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande miljöskadeförsäkringen
att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L602, 1991/92:L604 och 1991/92:L605,

2. beträffande det allmännas skadeståndsansvar
att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L606 och 1991/92:Sk808 yrkandena 2
och 3,

3. beträffande skadestånd till brottsoffer
att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju818 yrkandena 1, 6 och 7,

4. beträffande skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor
att riksdagen avslår motion 1991/92:L608,

5. beträffande obligatorisk hemförsäkring
att riksdagen avslår motion 1991/92:L603.

Stockholm den 23 april 1992

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds),
Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik
(s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Richard
Ulfvengren (nyd), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m),
Hans Stenberg (s) och Stina Eliasson (c).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i
utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga
behandlingen av ärendet.