Särskild utlänningskontroll

Betänkande 1996/97:JuU13

Justitieutskottets betänkande 1996/97:JUU13

Särskild utlänningskontroll

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer
• Innehållsförteckning

1996/97
JuU13

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet en skrivelse från regeringen med en
redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll samt en
motion från den allmänna motionstiden år 1996. Utskottet föreslår att
skrivelsen läggs till handlingarna och att motionen avslås. I ärendet
föreligger två reservationer från (v) respektive (mp).

Skrivelsen
I skrivelse 1996/97:68 har regeringen (Justitiedepartementet) till riksdagen
överlämnat en redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll under tiden den 1 juli 1995-den 30 juni 1996.

Motionen
1996/97:Ju717 av Yvonne Ruwaida (mp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll upphävs och att nuvarande bestämmelser omarbetas och förs
in i annan lagstiftning,
2. att riksdagen, om yrkande 1 avslås, hos regeringen begär förslag till
sådan ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll att den
terroristmisstänkte erbjuds samma möjligheter till rättslig prövning som i den
ordinära domstolsprocessen, i enlighet med vad som anförts i motionen.

Utskottet

Bakgrund
Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism infördes i
svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till
förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Lagen hade det
primära syftet att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att
komma in i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna till
att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då sådana utlänningar av
humanitära skäl ändå måste beredas en fristad här i landet. Lagen var
tidsbegränsad.
Bestämmelserna ändrades vid flera tillfällen under lagens giltighetstid.
Sedan den 1 juli 1991 återfinns den aktuella regleringen i lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).

Lagen om särskild utlänningskontroll
Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller i korthet att en utlänning
kan utvisas om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med
hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övriga
omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till en
brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.
Undantag görs dock för gärningar utomlands som har övervägande karaktär av
politiskt brott.
Om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild
utlänningskontroll eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att
meddelas får utlänningen under vissa förutsättningar tas i förvar.
Har ett utvisningsbeslut inte kunnat verkställas på grund av att utlänningen
riskerar t.ex. dödsstraff eller tortyr i det land till vilket han utvisats och
verkställigheten till följd härav inhiberats kan regeringen besluta om
anmälningsplikt för utlänningen. Anmälningsplikt innebär en skyldighet för
utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Härutöver ges
under vissa bestämda förutsättningar möjlighet till husrannsakan, hemlig
teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte. Ett beslut av regeringen
om anmälningsplikt eller tvångsmedel gäller i längst tre år. En förlängning
för tiden därefter kräver beslut av domstol. Ett sådant beslut kan överklagas
av utlänningen och av Rikspolisstyrelsen. Härutöver gäller att också
regeringens beslut i här aktuella frågor i de flesta fall skall föregås av en
förhandling i domstol.

Parlamentarisk kontroll
Terroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsåtgärder fick vid sin
tillkomst en begränsad giltighetstid vilket innebar en kontrollmöjlighet över
regeringens och myndigheternas handlande. När terroristbestämmelserna
permanentades år 1975 bestämdes att regeringen varje år skulle lämna en
skrivelse till riksdagen med redovisning av terroristbestämmelsernas
tillämpning. I samband med införandet av lagen om särskild utlänningskontroll
ansågs att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar
terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen
bör ske genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse härom till riksdagen
(prop. 1990/91:118 s. 72 f, JuU29 s. 32). Den senaste redovisningen gjordes i
regeringens skrivelse 1995/96:124 (JuU18, rskr. 278).
Förra året gjorde utskottet en fördjupad granskning av regeringens
handläggning av ärendena enligt lagen under perioden den 1 juli 1994-den 30
juni 1995. Utskottet konstaterade i sitt av riksdagen godkända betänkande att
regeringens olika beslut om utvisning måste bedömas som välgrundade liksom att
handläggningen av ärendena från formell synpunkt varit korrekt.
Dokumentationen av vissa muntliga uppgifter behövde dock förbättras.
Regeringen anför i årets skrivelse att den avser att i kommande ärenden
förbättra dokumentationen i berörda avseenden. - Det kan tilläggas att
utskottets granskning gjordes under våren 1996, dvs. i slutet av den period
som regeringen nu redovisar.

Regeringens skrivelse
Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på skrivelser från
Rikspolisstyrelsen och Utrikesdepartementet.
Av redogörelsen framgår bl.a. följande. Lagen har tillämpats fyra gånger
under den aktuella perioden den 1 juli 1995-den 30 juni 1996. I ett fall har
regeringen beslutat att med stöd av 1 § första stycket 2 lagen om särskild
utlänningskontroll utvisa en algerisk medborgare. Regeringen beslöt samtidigt
att verkställighet av utvisningen tills vidare inte fick ske. I ärendet togs
utlänningen i förvar av Säkerhetspolisen och chefen för Justitiedepartementet
beslutade om fortsatt förvar. Sådan förhandling som avses i 3 och 6 §§ lagen
om särskild utlänningskontroll ägde rum. I de övriga tre fallen har regeringen
omprövat tidigare meddelade beslut om utvisning med stöd av lagen. Inte i
något fall upphävdes det tidigare beslutet om utvisning. I ett av dessa fall
togs personen i fråga i förvar av Säkerhetspolisen som även på nytt
verkställde utvisningsbeslutet.
Som en jämförelse redovisas antalet fall där lagen tidigare har tillämpats.
-1991/1992 - lagen tillämpades vid tre tillfällen
-1992/1993 - lagen tillämpades vid tre tillfällen
-1993/1994 - lagen tillämpades inte vid något tillfälle
-1994/1995 - lagen tillämpades vid fem tillfällen
Sverige har under den nu aktuella perioden varit förskonat från terroristdåd.
Allmänt sett har den typ av terrorism som haft sin grogrund i
vänsterextremism gradvis avtagit och praktiskt taget upphört i Europa med
vissa undantag i Grekland och Turkiet.
Terrorism som helhet har dess värre åter tagit fart på ett oroande sätt,
vilket till stor del sammanhäger med att fredsprocesserna i flera konflikter
med rötter långt bakåt i tiden hakat upp sig.
Vapenvilan på Nordirland, vilken proklamerades i augusti 1994, bröts således
i februari 1996 i samband med att fredsprocessen gått in i ett politiskt
dödläge.
I Mellanöstern har motståndet mot fredsprocessen från extremister på bägge
sidor fortsatt att ta sig uttryck i terrorhandlingar i Israel eller på av
Israel behärskat område. Risk för nya uttryck för politiskt motiverat våld
föreligger.
I Spanien har terrordåd förorsakade av baskisk nationalism och separatism
fortsatt.
Striden mellan turkiska regeringsstyrkor och den kurdiska PKK-gerillan har
också fortsatt med oförminskad oförsonlighet i Turkiet.
I Algeriet går det ännu inte att se slutet på den oförsonliga kampen mellan
regeringsstyrkor och islamska fundamentalistiska extremister.
I Egytpen har den radikala islamska extremistiska oppositionen i olika
grupperingar med grogrund bl.a. i landets ekonomiska och sociala problem
fortsatt att bl.a. angripa symboler för västerländskt inflytande såsom
turistnäringen.
Utanför Europa har terroristdåd förekommit i t.ex. Colombia, Kashmir,
Filippinerna och i Sri Lanka. Ett nytt fenomen är bombattentat mot USA:s
militära närvaro i Saudiarabien.
Mot bakgrund av utvecklingen har det internationella samarbetet med att
bekämpa terrorism ökat i intensitet. I varierande kretsar har frågan satts
högt på dagordningen vid gemensamma möten. Bland annat enades G 7-staterna
och Ryssland i somras vid ett ministermöte i Paris om ett antal förslag som
kommer att följas upp i de internationella organisationer, såsom FN eller dess
fackorgan, där frågorna sakligt hör hemma. I FN har Storbritannien föreslagit
kompletteringar till 1994 års FN-deklaration om åtgärder mot internationell
terrorism. Inom EU fortsätter Sverige att medverka på detta område såväl inom
ramen för samarbetet inom utrikes- och säkerhetspolitiken som inom samarbetet
på de rättsliga och polisiära områdena.

Motionen
I motion Ju717 (mp) begärs i första hand att lagen om särskild
utlänningskontroll skall upphävas och bestämmelserna föras in i annan
lagstiftning efter omarbetning som syftar till ett ökat inslag av
domstolsprövning m.m. I andra hand begärs att sådana regler införs i den
gällande lagen.
Genom motionen aktualiseras några frågor som var föremål för överväganden
redan i samband med lagens antagande.
I fråga om terroristbestämmelsernas lagtekniska placering redovisades i
propositionen (prop. 1990/91:118 s. 23 f och 70 f) hur bestämmelsernas
placering tidvis funnits i en särskild lag, tidvis varit placerade i
utlännings-lagstiftningen. Vid tiden för antagandet av den nuvarande
utlänningslagen fanns terroristbestämmelserna i den dåvarande utlänningslagen
(1980:376) och bestämmelserna om särskilda tvångsåtgärder i lagen (1975:1360)
om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). I samband med
att den nuvarande utlänningslagen (1989:529) antogs bröts
terroristbestämmelserna ut ur utlänningslagen och sammanfördes i huvudsak
oförändrade med bestämmelserna i spaningslagen till en särskild lag, lagen
(1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund
(terroristlag) som år 1991 ersättes med den alltjämt gällande lagen om
särskild utlänningskontroll.
I 1991 års proposition anfördes (s. 70 f) att systematiska skäl kunde tala
för att terroristbestämmelserna åter placerades i utlänningslagen men att de
skulle bli lättare att överblicka om de placerades i en särskild lag. Vidare
kunde det inte uteslutas att en placering i utlänningslagen negativt skulle
påverka den allmänna synen på denna lag. Handläggningen av terroristärenden
skiljer sig också från handläggningen av andra utlänningsärenden och
terroristbestämmelserna tillämpas i ytterst få fall i jämförelse med övriga
bestämmelser i utlänningslagstiftningen. Därtill kom att utlänningslagens
systematik skulle störas väsentligt om den kompletterades med
terroristbestämmelserna. Att i det läget överväga en lösning som skulle
innebära att den lagtekniska placeringen på nytt ändrades borde inte komma i
fråga, ansåg departementschefen.
Också frågan om domstol - och inte regeringen - skulle fatta beslut i
ärenden enligt terroristlagen övervägdes. Närmast var det fråga om att införa
bestämmelser av samma typ som gäller i utlämningsärenden. I sådana ärenden
skall Högsta domstolen avge yttrande i utlämningsfrågan om den berörde
utlänningen bestrider utlämning. Regeringen är bunden av Högsta domstolens
yttrande så till vida att utlämning inte får ske om Högsta domstolen har
funnit att hinder möter mot utlämning. En sådan lösning avvisades dock.
Departementschefen anförde i denna del (prop. s. 57) att i den mån ett
yttrande från tingsrätten (den instans som diskuterades) skulle binda
regeringen skulle resultatet reellt sett bli att beslutanderätten i dessa
politiskt känsliga ärenden delvis skulle överflyttas från regeringen till
domstolen. I ett ärende av här aktuellt slag kan ställningstagandet ytterst
gälla exempelvis hur Sverige skall förhålla sig till en viss organisation,
dvs. om denna skall betraktas som en terroristorganisation, som en
befrielserörelse eller som något däremellan. Departementschefen konstaterade
att en sådan fråga är av utrikespolitisk snarare än rättslig art. Om
domstolens yttrande skulle binda regeringen tillkom att dess ställningstagande
rimligen måste få överklagas såväl av den berörde utlänningen som av
företrädare för det allmänna. Detta skulle väsentligt komplicera proceduren i
dessa ofta mycket brådskande ärenden.
Däremot ansågs det väsenligt att stärka domstolens roll i terroristärendena
även om beslutsfunktionen låg kvar på regeringen, i första hand för att
förbättra förtroendet för förfarandet och för att öka rättssäkerheten. Som
framgått ovan skall de flesta beslut om utlämning med stöd av lagen alltså
föregås av en förhandling i Stockholms tingsrätt. Syftet är att främja en
allsidig utredning och den enskildes rättssäkerhet.
I fråga om terroristbestämmelsernas förenlighet med Europarådets konvention
om de mänskliga rättigheterna och andra internationella konventionsåtaganden
konstaterades i propositionen (s. 28 f och 54 f) att terroristbestämmelserna
inte i något avseende kunde sägas strida mot de enskilda bestämmelserna i
konventionerna även om det rent teoretiskt kunde göras gällande att så var
fallet, så till vida att en utlänning som berörs av ett beslut inte har något
effektivt rättsmedel om han påstår att hans fri- och rättigheter blivit
kränkta. Departementschefen påpekade att detsamma kunde sägas även beträffande
regeringsbeslut på andra områden och i fråga om beslut av de högsta
domstolarna. Hon ansåg att vare sig ordalydelsen eller tidigare tolkningar av
konventionstexterna tyder på att konventionerna ställer krav på att den
enskilde skall ha rätt att överklaga ett utvisningsbeslut enligt lagen till
någon överordnad instans.
Utskottet (1990/91:JuU29) tillstyrkte förslaget i dess helhet efter att
särskilt ha uttalat sig såväl beträffande terroristbestämmelsernas placering
i en särskild lag som beträffande beslutsförfarandet.
Till sist bör här nämnas att regeringen på nytt aktualiserat frågan om
beslutsförfarandet och dess förenlighet med Sveriges internationella
åtaganden. Regeringen har alltså den 30 januari 1997 fattat beslut om direktiv
för en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågan om en ny instans-
och processordning vid tillämpning av utlännings- och
medborgarskapslagstiftningen (dir. 1997:20). Samtidigt skall en i första hand
språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen göras. I kommitténs
uppdrag ingår att utreda om det mot bakgrund av Sveriges internationella
förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen
som första och sista instans i ärenden enligt lagen om särskild
utlänningskontroll. Kommittén är oförhindrad att föreslå att någon annan
instans än regeringen skall fatta beslut eller att en ordning införs som
innebär att regeringens beslut överprövas i någon form. Kommittén skall
särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets-och utrikespolitiska
överväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses i
beslutsfattandet. Kommitténs arbete i denna del skall vara slutfört den 30
april 1998.

Överväganden
När det gäller regeringens skrivelse vill utskottet inledningsvis liksom
tidigare uttala att utskottet finner redogörelsen värdefull.
Utskottet, har alltsedan terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 (JuU
1973:18) vid upprepade tillfällen vidhållit behovet av en sådan reglering som
den nu aktuella.
Utskottet som alltjämt har uppfattningen att lagstiftningen måste ge utrymme
för att ur landet avlägsna sådana utlänningar som bedöms som farliga med
hänsyn till risken för internationella terroristhandlingar eller som utgör ett
hot mot rikets säkerhet, gör inte någon annan bedömning nu.
När det gäller framtida redogörelser över tillämpningen av lagen gör
utskottet samma bedömning som tidigare, nämligen bl.a. att redogörelsen både
när det gäller konkreta händelser och analys av den internationella
utvecklingen bör ligga på minst samma nivå som nu.
I övrigt föranleder regeringens skrivelse inte några uttalanden från
utskottets sida. Skrivelsen bör alltså läggas till handlingarna.
I fråga om yrkandena i motion Ju717 konstaterar utskottet först att
utskottet, som nyss framgått, anser att den här aktuella regleringen behövs.
Härutöver vill utskottet peka på lagens karaktär av undantagsreglering. Det
finns, som utskottet ser det för närvarande, ingen anledning att föra in dessa
särbestämmelser i någon annan lag, t.ex. utlänningslagen. Denna fråga
diskuterades för övrigt utförligt vid lagens antagande, och tanken på ett
införande av bestämmelserna i utlänningslagen avvisades då i bestämda ordalag.
I övrigt kommer de frågor som aktualiseras genom motionen på nytt att bli
belysta i det utredningsarbete varom beslut just fattats. Utskottet är mot den
bakgrunden inte berett att nu ompröva sina tidigare ställningstaganden i dessa
delar. Sammantaget innebär vad som nu anförts att motion Ju717 inte bör
föranleda någon riksdagens åtgärd. Utskottet avstyrker bifall till motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande regeringens skrivelse
att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:68 till handlingarna,
2. beträffande särskild utlänningskontroll
att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju717.
res. 1 (mp)
res. 2 (v)

Stockholm den 4 mars 1997

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Göran
Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Anders G Högmark (m),
Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Maud Ekendahl
(m), Kia Andreasson (mp), Helena Frisk (s), Jeppe Johnsson (m), Sivert
Carlsson (c), Majvi Andersson (s) och Cinnika Beiming (s).

Reservationer

1. Särskild utlänningskontroll (mom. 2)
Kia Andreasson (mp) anför:
I linje med vad som anförs i motion Ju717 är min utgångspunkt att
bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll bör föras över till
utlännings-lagen. Härigenom skulle förfarandet enligt utlänningslagen kunna
tillämpas också i terroristfallen och den enskildes rättssäkerhet i
motsvarande mån stärkas. Om en sådan lagteknisk placering befinns olämplig bör
motsvarande ordning i stället införas direkt i lagen om särskild
utlänningskontroll. Samtidigt bör övervägas om domstolsprövning bör införas i
terroristfallen. Där kan det enligt min mening vara motiverat med en prövning
som grundar sig på samma principer som gäller för en ordinär rättegång. Jag
konstaterar att den frågan omfattas av direktiven till utredningen om ny
instans- och process-ordning vid tillämpning av utlännings- och
medborgarskapslagstiftningen m.m. Utredningens uppdrag bör utvidgas till att
omfatta även terroristbestämmelsernas lagtekniska placering. Det ankommer på
regeringen att vidta erforderliga åtgärder härför. Vad utskottet nu anfört bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande särskild utlänningskontroll
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju717 som sin mening ger
regeringen till känna vad som anförts i reservation 1.

2. Särskild utlänningskontroll (mom. 2)
Alice Åström (v) anför:
Jag anser att det inte behövs någon särskild lagstiftning med den inriktning
som finns i lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt min mening är den
reglering som finns i utlänningslagen om utvisning tillräcklig. Lagen bör
alltså som anförs i motion Ju717 upphävas medan några kompletterande
bestämmelser knappast behövs.
Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande särskild utlänningskontroll
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju717 upphäver lagen (1991:572)
om särskild utlänningkontroll.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1
Skrivelsen............................................1
Motionen..............................................1
Utskottet.............................................1
Bakgrund 1
Lagen om särskild utlänningskontroll 2
Parlamentarisk kontroll 2
Regeringens skrivelse 3
Motionen 4
Överväganden 6
Hemställan 6
Reservationer.........................................7
1. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) 7
2. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) 8