Särskild utlänningskontroll

Betänkande 1995/96:JuU18

Justitieutskottets betänkande 1995/96:JUU18

Särskild utlänningskontroll

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionen
• Utskottet
• Hemställan
• Innehållsförteckning

1995/96
JuU18

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet
regeringens skrivelse med redogörelse
för tillämpningen av lagen om särskild
utlänningskontroll under perioden den 1
juli 1994-den 30 juni 1995 samt en
motion som väckts i anslutning härtill.

I samband med behandlingen av
regeringens skrivelse har utskottet,
inom ramen för sin uppföljnings- och
utvärderingsverksamhet, vid en fördjupad
granskning av regeringens tillämpning av
lagen om särskild utlänningskontroll
konstaterat att regeringens olika beslut
om utvisning måste bedömas som
välgrundade och att handläggningen av
ärendena från formell synpunkt varit
korrekt. I sammanhanget förtjänar att
anmärkas att Justitiedepartementet till
följd av synpunkter från utskottet i
samband med granskningen har beslutat se
över rutinerna för dokumentation av
muntliga uppgifter i regerings- ärenden
av aktuellt slag.

Utskottet, som har uppfattningen att
lagstiftningen måste ge utrymme för att
ur landet avlägsna sådana utlänningar
som bedöms som farliga med hänsyn till
risken för internationella
terroristhandlingar eller som utgör ett
hot mot rikets säkerhet, avstyrker
bifall till motionen och tillstyrker att
regeringens skrivelse läggs till
handlingarna.

Skrivelsen

I skrivelse 1995/96:124 har regeringen
(Justitiedepartementet) till riksdagen
vverlämnat en redogörelse för
tillämpningen av lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll under tiden
den 1 juli 1994-den 30 juni 1995.

Motionen

1995/96:Ju17 av Kia Andreasson m.fl.
(mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utförligare redovisning av
tillämpningen av lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll,

2. att riksdagen hos regeringen begär
förslag om att förbättra rättssäkerheten
i lagen om särskild utlänningskontroll.

Utskottet

Bakgrund

Särskilda regler i syfte att bekämpa
internationell terrorism infördes i
svensk lagstiftning år 1973 genom lagen
(1973:162) om särskilda åtgärder till
förebyggande av vissa våldsdåd med
internationell bakgrund. Lagen hade det
primära syftet att göra det möjligt att
hindra presumtiva terrorister från att
komma in i eller stanna kvar i Sverige.
Samtidigt syftade bestämmelserna till
att skapa möjlighet till särskild
kontroll i de fall då sådana utlänningar
av humanitära skäl ändå måste beredas en
fristad här i landet. Lagen var
tidsbegränsad.

Bestämmelserna har ändrats vid flera
tillfällen. Sedan den 1 juli 1991
eterfinns den aktuella regleringen i
lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll (prop. 1990/91:118,
JuU29, rskr. 298).

Lagen om särskild utlänningskontroll

Enligt lagen om särskild
utlänningskontroll gäller i korthet att
en utlänning kan utvisas om det behövs
med hänsyn till rikets säkerhet eller om
det med hänsyn till vad som är känt om
hans tidigare verksamhet och övriga
omständigheter kan befaras att han
kommer att begå eller medverka till en
brottslig gärning som innefattar våld,
hot eller tvång för politiska syften.
Undantag görs dock för gärningar
utomlands som har övervägande karaktär
av politiskt brott.

Om det finns ett beslut om utvisning
enligt lagen om särskild
utlänningskontroll eller om det är
sannolikt att ett sådant beslut kommer
att meddelas får utlänningen tas i
förvar.

Har ett utvisningsbeslut inte kunnat
verkställas på grund av att utlänningen
riskerar t.ex. dödsstraff eller tortyr i
det land till vilket han utvisats och
verkställigheten till följd härav
inhiberats, kan regeringen, eller i
vissa fall Stockholms tingsrätt, besluta
om anmälningsplikt för utlänningen.
Anmälningsplikt innebär en skyldighet
för utlänningen att på vissa tider
anmäla sig hos en polismyndighet.
Härutöver ges under vissa bestämda
förutsättningar möjlighet till
husrannsakan, hemlig teleavlyssning
m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte.
Ett beslut om anmälningsplikt eller
tvångsmedel gäller i längst tre år. En
förlängning för tiden därefter kräver
beslut av domstol. Ett sådant beslut kan
vverklagas av utlänningen och av
Rikspolisstyrelsen (RPS). Härutöver
gäller att också regeringens beslut i
här aktuella frågor i de flesta fall
skall föregås av en förhandling i
domstol.

Regeringens skrivelse

Den vid regeringens skrivelse fogade
redogörelsen bygger på skrivelser från
RPS och Utrikesdepartementet.

Av redogörelsen framgår bl.a. följande.
Lagen har tillämpats fem gånger under
den aktuella perioden den 1 juli
1994-den 30 juni 1995. I ett fall
beslutade regeringen med stöd av 1 §
första stycket 1 lagen om särskild
utlänningskontroll att utvisa en rysk
medborgare som misstänktes för spioneri.
Ärendet avgjordes av regeringen utan att
föregås av en sådan förhandling som
avses i 3 och 6 §§ lagen om särskild
utlänningskontroll. I fyra fall har
regeringen efter ansökan av
Säkerhetspolisen (SÄPO) beslutat utvisa
utländska medborgare som misstänktes för
terroristverksamhet enligt 1 § första
stycket 2 i lagen. Tre fall har rört
utlänningar från Mellanöstern och ett
fall en medborgare från ett
nordafrikanskt land. I tre av de
sistnämnda fallen har sådan förhandling
som avses i 3 och 6 §§ lagen om särskild
utlänningskontroll hållits vid
Stockholms tingsrätt. I samtliga fall
där lagen tillämpats under perioden har
utlänningen tagits i förvar av SÄPO och
chefen för Justitiedepartementet har
därefter förordnat om fortsatt förvar.
Utvisningarna har verkställts genom
SÄPO:s försorg. Som en jämförelse
redovisas antalet fall där lagen
tidigare har tillämpats.

-1991/1992 - lagen tillämpades vid tre
tillfällen

-1992/1993 - lagen tillämpades vid tre
tillfällen

-1993/1994 - lagen tillämpades inte vid
något tillfälle

Sverige har under perioden varit
förskonat från terroristdåd. Av
skrivelsen framgår dock att två
svenskar, anställda vid Skanskas
verksamhet i Colombia, kidnappades av
landets största regeringsfientliga
motståndsgrupp i december 1994. Efter
långvariga ansträngningar frisläpptes
bägge oskadda i maj 1995.

Den internationella bilden av
utvecklingen på terrorismens område har
enligt skrivelsen uppvisat både positiva
och negativa drag. Till de positiva hör
att terrorismen fortsatt att minska
totalt sett. Hit hör också att
utvecklingen i den nordirländska frågan
föranledde IRA att avbryta den väpnade
kampen den 31 augusti 1995. Unionisterna
svarade med samma åtgärd något senare.

Till de negativa dragen hör enligt
skrivelsen att motståndet från vissa
extremistgruppers sida mot
fredsprocessen i Mellanöstern fortsatt
att ta sig uttryck i terrorhandlingar.
Vidare har i Turkiet kampen mellan
turkiska regeringsstyrkor och den
kurdiska PKK-gerillan fortsatt - en kamp
som kännetecknas av PKK:s terrormetoder
och säkerhetsstyrkornas hårdföra
motåtgärder. I Algeriet slutligen
fortsätter kampen mellan
regeringsstyrkor och fundamentalistiska
aktivistgrupper. I Europa har Frankrike
drabbats av utlöpare av den senare
konflikten.

Terrordåd av delvis ny karaktär
inträffade också under perioden. Ett
sådant är nervgasattacken i Tokyos
tunnelbana i mars 1995, som förknippas
med den japanska s.k. domedagssekten.
Ett annat är bombattentatet mot ett
kontorskomplex i Oklahoma City, USA, som
innehöll ett flertal myndigheter. Denna
gärning förknippas med
regeringsfientliga extremistkretsar på
högerkanten. Det internationella arbetet
med att bekämpa terrorism har fortsatt.

Som medlem av Europeiska unionen (EU)
medverkar Sverige i det arbete som
bedrivs på detta område såväl inom ramen
för samarbetet inom utrikes- och
säkerhetspolitiken som inom ramen för
samarbetet på de rättsliga och polisiära
områdena. Samtidigt fortsätter arbetet
mot terrorism inom FN. I det gemensamma
anförandet, som hölls när frågan
behandlades vid den 50:e
generalförsamlingen, underströk EU:s
talesman att det krävs internationell
samordning mellan staterna för att
effektivt kunna bekämpa terrorismen, men
också att staternas kamp mot terrorism
måste ske i enlighet med internationell
rätt. De som ännu inte anslutit sig till
alla de internationella konventionerna
på området uppmanades göra detta. Det
kan nämnas att Sverige för sin del
anslutit sig till de internationella
konventioner som riktar sig mot
terrorismen.

Motionen

I motion Ju17 (mp) efterlyses en
utförligare redovisning av tillämpningen
av lagen om särskild utlänningskontroll.
Därjämte yrkas att rättssäkerhetsskyddet
i lagen förbättras. I motionen
kritiseras bl.a. att lagen medger att
ingripande åtgärder kan vidtas mot
människor som inte övertygats om något
brott.

Bakgrund

Parlamentarisk kontroll

Terroristbestämmelserna och reglerna om
särskilda tvångsåtgärder fick vid sin
tillkomst en begränsad giltighetstid
vilket innebar en kontrollmöjlighet över
regeringens och myndigheternas
handlande. När terroristbestämmelserna
permanentades år 1975 bestämdes att
regeringen varje år skulle lämna en
skrivelse till riksdagen med redovisning
av terroristbestämmelsernas tillämpning.
I samband med införandet av lagen om
särskild utlänningskontroll ansågs att
den parlamentariska kontrollen av hur
regeringen tillämpar
terroristbestämmelserna och reglerna om
tvångsåtgärder även i fortsättningen bör
ske genom att regeringen årligen lämnar
en skrivelse härom till riksdagen (prop.
1990/91:118 s. 72 f, JuU29 s. 32). Den
senaste redovisningen gjordes i
regeringens skrivelse 1994/95:132
(1994/95:JuU10, rskr. 197).

Utskottets granskning

Riksdagens kontrollfunktion utövas
främst via ett antal särskilda
kontrollinstrument, vilka regleras i 12
kap. regeringsformen (RF). Dessa är
konstitutionsutskottets
granskningsverksamhet (1-3 §§),
verksamheten hos Riksdagens revisorer
(7 §), fråge- och
interpellationsinstituten (5 §) samt
Riksdagens ombudsmäns (JO) verksamhet (6
§). Riksdagens kontrollmakt omfattar
också möjligheten till
misstroendeförklaring gentemot statsråd
(6 kap. 5 § och 12 kap. 4 § RF).

Under sitt arbete med att reformera
riksdagsarbetet föreslog
Riksdagsutredningen (1993/94:TK1) bl.a.
att utskotten själva borde följa upp och
utvärdera resultat i verksamheter inom
resp. utskotts beredningsområde.
Utgångspunkterna för förslaget var att
frågor om uppföljning, utvärdering och
resultatstyrning blivit allt vanligare
inom den offentliga sektorn, liksom
inslaget av ramlagstiftning. Utredningen
konstaterade att bortsett från KU:s
särskilda granskningsuppgifter har
arbetet i riksdagsutskotten endast i
ringa grad varit inriktat på uppföljning
och kontroll. Möjligheterna att bedriva
en sådan verksamhet har enligt
utredningen varit otillfredsställande.

Riksdagsutredningen lämnade i sitt
betänkande förslag till olika åtgärder
som skall stödja en utveckling av
utskottens arbete i den önskade
riktningen. Utredningen tog också upp
verksamheten hos Riksdagens revisorer
och lämnade förslag till revisionens
inriktning och omfattning. Dessutom
lämnades förslag till förstärkning av
riksdagens resurser för uppföljning,
utvärdering och revision.

Riksdagen beslutade den 7 juni 1994 att
ställa sig bakom det som
Riksdagsutredningen anfört om utskottens
arbete med uppföljning och utvärdering
(1993/94:KU18 s. 27 f).

Utskottet har med anledning härav
antagit en plan för sitt arbete med
uppföljning och utvärdering. I planen
ingår en granskning av de fyra lagar som
bereds av justitieutskottet beträffande
vilka det förutsätts en parlamentarisk
kontroll [27 kap. 18-25 §§
rättegångsbalken om telefonavlyssning,
lagen (1952:98) med särskilda
bestämmelser om tvångsmedel i vissa
brottmål, lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll och lagen (1995:1506)
om hemlig kameraövervakning].

Utskottet har, inom ramen för detta
arbete, genomfört en fördjupad
granskning av regeringens tillämpning av
lagen om särskild utlänningskontroll.
Arbetet har gått ut på att granska
regeringens tillämpning av lagen från
såväl materiell som formell synpunkt,
dvs. dels att regeringens olika beslut
om utvisning i sak legat i linje med
riksdagens intentioner, dels att i lagen
angivna regler rörande handläggningen av
ärendena tillämpats korrekt. Därjämte
har även kontrollerats att regeringen
korrekt tillämpat i övrigt förekommande
regler rörande handläggning av ärenden
som innebär myndighetsutövning mot
enskild.

Kontrollen har genomförts genom att
utskottet dels inhämtat skriftliga
redogörelser från Kulturdepartementet
och Justitiedepartementet, vilka inom
regeringskansliet ansvarade för
ifrågavarande ärenden under periodens
första resp. andra hälft, dels genom en
granskning av aktuella akter. Viss
kompletterande information har inhämtats
från SÄPO och åklagarmyndigheten i
Stockholm.

Utskottet vill i sammanhanget något
beröra frågan om dokumentationen av
regeringens beslutsunderlag.

Av 7 kap. 2 § RF framgår att behövliga
upplysningar och yttranden skall
inhämtas från berörda myndigheter vid
beredningen av regeringsärenden. Vidare
skall tillfälle lämnas sammanslutningar
och enskilda att yttra sig i den
omfattning som behövs.

I 15 § förvaltningslagen (1986:223)
stadgas att uppgifter som en myndighet
får på annat sätt än genom en handling
och som kan ha betydelse för utgången i
ärendet skall antecknas av myndigheten,
om ärendet avser myndighetsutövning mot
någon enskild.

Förvaltningslagen gäller visserligen
inte för ärenden i regeringen, men de
bör dock i möjligaste mån handläggas
enligt samma regler som gäller för
underordnade myndigheter (prop.
1985/86:80 s. 57, KU 21, rskr. 202).

I Bruna boken, en handbok om
förvaltningslagens tillämpning i
regeringskansliet som utgivits av
Statsrådsberedningen, sägs att
departementen bör tillämpa
förvaltningslagens regler om anteckning
av uppgifter även i regeringsärenden.

I tre av de fyra ärenden som handlagts
i Justitiedepartementet framgår direkt
eller indirekt att uppgifter lämnats
muntligen till regeringen vid
föredragningar. I två fall anges i en
handling i akten att SÄPO lämnat
information som med stöd av bestämmelser
i sekretesslagen inte kommer att delges
parten. Vilka uppgifter som lämnats
finns inte dokumenterade på något sätt i
resp. akt. I ett fall finns i
regeringens akt endast själva
beslutshandlingarna.

Utskottet har från
Justitiedepartementet inhämtat att man
avser att se över frågan om
dokumentation av muntligen lämnade
uppgifter i regeringsärenden av det
aktuella slaget.

Utskottets överväganden

Utskottet har efter
terroristlagstiftningens tillkomst år
1973 (JuU 1973:18 s. 13 f) vid upprepade
tillfällen, senast förra året
(1994/95:JuU10 s. 3), vidhållit behovet
av en sådan reglering som den aktuella.

Utskottet, som alltjämt har
uppfattningen att lagstiftningen måste
ge utrymme för att ur landet avlägsna
sådana utlänningar som bedöms som
farliga med hänsyn till risken för
internationella terroristhandlingar
eller som utgör ett hot mot rikets
säkerhet, gör inte någon annan bedömning
nu.

När det gäller regeringens skrivelse
vill utskottet inledningsvis liksom
tidigare uttala att utskottet finner
redogörelsen värdefull.

I sammanhanget gör utskottet
beträffande framtida redogörelser över
tillämpningen av lagen samma bedömning
som utskottet gjorde förra året
(1994/95:JuU10 s. 3), nämligen att
redovisningen av konkreta, enstaka
händelser och analysen av den
internationella utvecklingen bör hållas
på minst samma nivå som hittills.
Framtida redogörelser bör, som utskottet
också tidigare uttalat, även behandla
mer betydelsefulla lagändringar i länder
som är av särskilt intresse i dessa
sammanhang.

Utskottet har vid granskningen av de i
skrivelsen aktuella ärendena kunnat
konstatera att regeringens olika beslut
om utvisning måste bedömas som
välgrundade liksom att handläggningen av
ärendena från formell synpunkt varit
korrekt. Det sagda hindrar dock inte att
utskottet anser det positivt att
dokumentationen av muntliga uppgifter
förbättras i enlighet med vad som
uttalats av representanter för
Justitiedepartementet under
granskningen.

Genom utskottets granskning är motion
Ju17 tillgodosedd i den del den avser en
förbättrad redovisning av lagens
tillämpning. Utskottets ovan redovisade
inställning innebär därjämte att
utskottet inte delar den kritiska
inställning till lagstiftningen i fråga
om rättssäkerhetsskyddet som framkommer
i motionen. Motion Ju17 bör inte
föranleda någon riksdagens åtgärd, och
utskottet avstyrker bifall till den.

Med dessa uttalanden bör regeringens
skrivelse läggas till handlingarna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande tillämpning av lagen
(1991:572) om särskild
utlänningskontroll

att riksdagen med avslag på motion
1995/96:Ju17 lägger regeringens
skrivelse 1995/96:124 till handlingarna.

Stockholm den 23 maj 1996

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik
(m), Lars-Erik Lövdén (s), Sigrid
Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta
Johansson (s), Margareta Sandgren (s),
Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp),
Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Maud
Ekendahl (m), Helena Frisk (s), Christin
Nilsson (s), Görel Thurdin (c), Nalin
Baksi (s) och Tuve Skånberg (kds).

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1
Skrivelsen 1
Motionen 1
Utskottet 2
Bakgrund 2
Lagen om särskild
utlänningskontroll 2
Regeringens skrivelse 2
Motionen 4
Bakgrund 4
Utskottets överväganden 6
Hemställan 6
Gotab, Stockholm 1996