Särskild utlänningskontroll

Betänkande 1992/93:JuU18

Justitieutskottets betänkande 1992/93:JUU18

Särskild utlänningskontroll

---

Innehåll

• Motion
• Utskottet
• Hemställan

1992/93
JuU18

Skrivelsen

I skrivelse 1992/93:156 har regeringen (Kulturdepartementet)
till riksdagen överlämnat en redogörelse för tillämpningen av
lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll under tiden den
1 juli 1991--den 30 juni 1992.

Motion

1992/93:Ju17 av Karl Gustaf Sjödin (nyd) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
utlänningslagstiftningen att de regler upphävs som hindrar
verkställighet av utvisning av utlänning som tagits i förvar med
stöd av lagen om särskild utlänningskontroll.

Utskottet

Bakgrund

Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism
infördes i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om
särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med
internationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göra
det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in
i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna
till att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då
sådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas en
fristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad.

År 1975 införlivades huvuddelen av lagens bestämmelser med den
då gällande utlänningslagen (1954:193). Samtidigt fick reglerna
om telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder bilda en
särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i
spaningssyfte i vissa fall, den s.k. spaningslagen. Lagen, som
var tidsbegränsad, gavs genom successiva beslut fortsatt
giltighet till den 1 juli 1989.

1954 års utlänningslag ersattes år 1980 av en ny lag till
vilken terroristbestämmelserna överfördes med i stort sett
oförändrat sakligt innehåll. Denna lag ersattes den 1 juli 1989
av utlänningslagen (1989:529). Samtidigt bröts
terroristbestämmelserna ut och kom att, tillsammans med
spaningslagens bestämmelser, bilda lagen (1989:530) om åtgärder
för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund
(terroristlagen). Lagen trädde i kraft den 1 juli 1989;
samtidigt upphörde spaningslagen att gälla (prop. 1988/89:86,
SfU19 och 22, rskr. 325; jfr 1988/89:JuU25). Terroristlagen
ersattes den 1 juli 1991 av lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).

Regeringen lämnade till riksdagen årligen redovisning för
tillämpningen av de äldre bestämmelserna (se 1991/92:JuU17 s.2
och där gjord hänvisning). I samband med införandet av lagen om
särskild utlänningskontroll ansågs att den parlamentariska
kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna
och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör ske
genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse härom till
riksdagen (prop. 1990/91:118 s. 72, JuU29, s. 32) Den senaste
redovisningen, den första enligt de nya bestämmelserna, gjordes
i regeringens skrivelse 1991/92:79, JuU17. Den nu ifrågavarande
skrivelsen avser tillämpningen under tiden den 1 juli 1991--den
30 juni 1992.

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som trädde i
kraft den 1 juli 1991, ersatte som nyss framgått, terroristlagen
(1989:530) och en bestämmelse i utlänningslagen (1989:529) om
utvisning med hänsyn till rikets säkerhet.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall en utlänning
kunna utvisas om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet
eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare
verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer
att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar
våld, hot eller tvång för politiska syften. Undantag görs dock
för gärningar utomlands som har övervägande karaktär av
politiskt brott. Finns grund för avvisning eller utvisning
enligt utlänningslagens regler skall dock i första hand dessa
bestämmelser tillämpas.

Vidare får en utlänning tas i förvar om det finns ett beslut
om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller
om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas.

I lagen finns bestämmelser om inhibition av verkställighet av
utvisningsbeslut som sammanfattningsvis innebär att ett
utvisningsbeslut inte får verkställas till ett land där
utlänningen riskerar t.ex. tortyr eller dödsstraff. Regeringen
skall ompröva utvisningsbeslutet och beslutet om inhibition när
det finns skäl till det. Det åligger Rikspolisstyrelsen att
årligen anmäla till regeringen om det finns skäl att ompröva ett
beslut om utvisning som har inhiberats.

Om ett utvisningsbeslut inte kunnat verkställas kan
regeringen, eller i vissa fall Stockholms tingsrätt, besluta om
anmälningsplikt för utlänningen. Anmälningsplikt innebär en
skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en
polismyndighet. Härutöver ges under vissa bestämda
förutsättningar möjlighet till husrannsakan, hemlig
teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte. Sådana
åtgärder kan bli aktuella också i andra fall än då ett
utvisningsbeslut inhiberats. Ett beslut om anmälningsplikt eller
tvångsmedel gäller i längst tre år. En förlängning för tiden
därefter kräver beslut av domstol. Ett sådant beslut kan
överklagas av utlänningen och av Rikspolisstyrelsen. Härutöver
gäller att också regeringens beslut i här aktuella frågor i de
flesta fall skall föregås av en förhandling inför domstol.

Regeringens skrivelse

Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på
skrivelser från Rikspolisstyrelsen och Utrikesdepartementet. Av
redogörelsen framgår följande.

Lagen om särskild utlänningskontroll har tillämpats vid tre
tillfällen under perioden och har inskränkt sig till beslut om
tagande i förvar. Den slutliga handläggningen av ärendena har
genomförts med stöd av utlänningslagen eftersom förutsättningar
förelegat för avvisning resp. utvisning med stöd av den lagen.

Rikspolisstyrelsen har beslutat att en medborgare i Irak skall
tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll.
Regeringen har därefter fastställt Statens invandrarverks beslut
om utvisning enligt utlänningslagen. Beslutet har inte kunnat
verkställas.

En statslös palestinier har efter Rikspolisstyrelsens beslut
om förvar avvisats av regeringen enligt utlänningslagens
bestämmelser.

Slutligen har en iransk medborgare tagits i förvar enligt
lagen om särskild utlänningskontroll men därefter avvisats
enligt utlänningslagen.

Under år 1984 beslutade regeringen med stöd av 47 §
utlänningslagen (1980:376) att nio turkiska medborgare,
medlemmar av Kurdistans arbetarparti (PKK), skulle utvisas ur
landet. Besluten kunde inte verkställas eftersom
verkställighetshinder ansågs föreligga. Genom beslut den 31
augusti 1989 upphävdes utvisningarna beträffande två av
utlänningarna och den 11 oktober 1990 ändrades föreskrifterna
för sex av dem. Genom beslut den 5 september 1991 upphävde
regeringen utvisningarna för de kvarvarande.

Antalet internationella terroristdåd har fortsatt att minska
under perioden. Flest incidenter har Latinamerika svarat för,
följt av Västeuropa. De attentat som genomförts har inte varit
särskilt omfattande med undantag för bombattentatet mot Israels
ambassad i Buenos Aires i mars 1992 då ett flertal personer
dödades och närmare 150 skadades. Flera personer av arabiskt
ursprung greps som misstänkta för brotten.

Under perioden har varken Sverige eller svenska intressen
utomlands varit förstahandsmål för terroristattacker. Det
förekommer dock att vissa personer som kommit hit av politiska
skäl fortsätter sin kamp mot regimerna i sina hemländer. Sålunda
har den turkiska ambassaden, den turkiska resebyrån och det
turkiska flygbolaget utsatts för upprepade attacker, de
allvarligaste i juli 1991 och i mars 1992. Den iranska
ambassaden utsattes för mordbrand och skadegörelse i en attack i
början av april 1992, varvid ambassadpersonal var i livsfara.

Terroristorganisationen Sendero Luminoso har i Peru fortsatt
sin verksamhet samtidigt som de peruanska myndigheterna
intensifierat kampen mot organisationen, särskilt sedan
halvårsskiftet 1992 i och med att organisationens ledare och
andra representanter greps och lagfördes.

I Mellersta Östern har hotet från terroristgrupper inte varit
så omfattande. Skälen härtill torde vara dels den förhöjda
beredskap och det internationella samarbete som följde i
Gulfkrigets spår, dels de pågående fredssamtalen om Mellersta
Östern. Beroende på vad utgången av dessa samtal blir kan detta
medföra reaktioner i form av terroristaktioner från olika
intressegrupper. Vissa länder i området fortsätter emellertid
att stödja terrorism och att förfölja oppositionella landsmän
bosatta i utlandet. De flesta västerlänningar som har hållits
som gisslan i Mellersta Östern släpptes under andra halvåret
1991.

Från amerikansk och brittisk sida har begärts att Libyen
utlämnar två namngivna libyer för lagföring i anledning av
Lockerbiekatastrofen. Libyen har vägrat detta. FN:s säkerhetsråd
beslöt i januari 1992 om sanktioner mot Libyen. Frankrike har
anklagat Libyen för att ligga bakom förintelsen av det franska
flygbolaget UTA:s flygplan som störtade över Tchad våren 1989.

Terrorism från den extrema vänstern har inte inneburit några
problem under perioden. Många av de i Västeuropa verksamma
terroristgruppernas ledare sitter i fängelse. Röda
arméfraktionen i Tyskland, 17 november-gruppen i Grekland, ETA
och GRAPO i Spanien har varit aktiva. Farhågorna för
terroristdåd i samband med de olympiska spelen i Barcelona och
världsutställningen i Sevilla besannades dock inte. Kurdiska PKK
och den provisoriska irländska republikanska armen, PIRA, har
fortsatt sina attacker mot turkiska resp. brittiska mål, inte
bara i hemländerna.

De radikala gruppernas verksamhet synes ideologiskt inte ha
påverkats av kommunismens fall i öststaterna. Dessa länders nya
regimer stöder inte terroristgrupper. Brottsligheten i det forna
Östeuropa har ökat kraftigt men de politiska, religiösa och
etniska konflikterna har i stort sett inte drabbat utomstående.

Den extrema högern utgör ett växande hot med sina ofta
våldsamma reaktioner mot flyktingar. Politiskt organiserade
våldsdåd mot flyktingförläggningar har ägt rum t.ex. i Tyskland.
Även i Sverige har flyktingfientliga attacker förekommit.
Politiskt har emellertid den extrema högern ingen tyngd i
Sverige enligt den bedömning som görs i redogörelsen.

Överväganden

I motion Ju17 yrkas att utlänningslagens regler om hinder mot
verkställighet av utvisningsbeslut inte skall gälla
utlänningar som utvisats med stöd av lagen om särskild
utlänningskontroll.

Som framgått ovan kan en utlänning utvisas ur Sverige med stöd
av utlänningslagen eller med stöd av lagen om särskild
utlänningskontroll. Förutsättningarna för utvisning finns
angivna i 4 kap. utlänningslagen resp. i 1 § lagen om särskild
utlänningskontroll.

I utlänningslagens 8 kap. 1--4 §§ finns bestämmelser om hinder
mot verkställighet av utvisning. Dessa bestämmelser gäller även
beträffande utlänning som utvisats med stöd av lagen om särskild
utlänningskontroll (se 10 § denna lag). I 1 § utlänningslagen
finns ett generellt förbud mot verkställighet som medför risk
för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. Bestämmelserna i de
tre följande pargraferna behandlar de s.k. politiska
verkställighetshindren.

8 kap. 1 § utlänningslagen

Enligt 1 § får utvisning aldrig verkställas till ett land där
utlänningen riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr och
inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas
vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara.

Detta förbud lagfästes genom 1989 års utlänningslag men har i
praxis tillämpats även tidigare. Att förbudet lagfästes
föranleddes närmast av Sveriges ratificerande av
FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning (SÖ 1986:1, prop.
1985/86:17, UU11) och den europeiska konventionen i samma ämne
(SÖ 1988:37, prop. 1987/88:133, UU23). Enligt artikel 3 första
stycket i FN-konventionen mot tortyr m.m. förbinder sig
konventionsstaterna att inte utvisa, återföra eller utlämna en
person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning
att tro att han skulle vara i fara att utsättas för tortyr.

För svenskt vidkommande fick 1 § en utformning som nära
anknyter till skyddet mot kroppsstraff i 2 kap. 5 §
regeringsformen (prop. 1988/89:86 s. 115 och 378).

I sammanhanget kan också nämnas att den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
grundläggande friheterna som innehåller förbud mot tortyr eller
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning
anses utgöra hinder mot verkställighet till ett land där
utlänningen löper sådan risk (SOU 1974:88 s. 23 f.).

8 kap. 2--4 §§ utlänningslagen

Sverige är även anslutet till 1951 års flyktingkonvention.
Enligt artikel 33 första stycket i konventionen får en
fördragsslutande stat inte på något sätt utvisa eller avvisa en
flykting till gränsen mot ett område där hans liv eller frihet
skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet,
tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politiska
åskådning. Denna grundläggande skyddsregel har kommit att få
karaktären av en i internationell rätt allmänt accepterad
princip.

Det här redovisade konventionsskyddet för flyktingar kommer i
utlänningslagen till uttryck bl.a. i bestämmelserna om politiska
verkställighetshinder.

Enligt 2 § första stycket får ingen utlänning sändas till ett
land, hemlandet eller något annat land, där han riskerar
förföljelse och inte heller till ett land där han inte är
skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk
för förföljelse. Enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen avses därmed
förföljelse på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en
viss samhällsgrupp eller på grund av religiös eller politisk
uppfattning. Det skall vidare vara fråga om förföljelse som
riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är
av svår beskaffenhet (prop. 1988/89:86 s. 154).

Bestämmelserna i 2 § första stycket gäller dock inte
undantagslöst. Genom andra och tredje styckena är utlänningen i
vissa fall undantagen från verkställighetsskyddet. Dessa
bestämmelser har anpassats till artikel 33 andra stycket i
flyktingkonventionen och innebär att en utlänning som genom sin
verksamhet är farlig för rikets säkerhet eller som gjort sig
skyldig till ett synnerligen grovt brott och genom sin vistelse
här framkallar allvarlig fara för ordning och säkerhet kan
avlägsnas ur riket. Utlänningen får dock inte sändas till ett
land där han utsätts för livsfara.

3 § innehåller förbud mot att sända en krigsvägrare till ett
land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats och 4 §
innebär att en utlänning som, utan att vara flykting, erhållit
politisk asyl i Sverige inte får sändas tillbaka till sitt
hemland om inte synnerliga skäl föreligger.

Utskottet, som inte finner skäl att med anledning av motion
Ju17 överväga någon förändring av Sveriges ovan redovisade
folkrättsliga förpliktelser eller av gällande lagstiftning,
avstyrker bifall till motionen.

Utskottet vill i övrigt, liksom tidigare, uttala att utskottet
finner redogörelsen för tillämpningen av särskild
utlänningskontroll m.m. värdefull. Utskottet anser att den
framgent bör hållas på minst samma nivå vad gäller både
redovisning av konkreta, enstaka händelser och analys av den
internationella utvecklingen. Det sagda gäller också
betydelsefullare lagändringar i länder som är av särskilt
intresse i dessa sammanhang.

Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973
framhöll utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade
terroristverksamheten var att den har internationell anknytning
och att bakom aktionerna inte sällan står vittförgrenade,
välorganiserade grupper (JuU 1973:18 s. 13 f). Utskottet har
därefter, senast förra året (1991/92:JuU17), uttalat att
utskottet saknar anledning att göra en annan bedömning än att
sådana särskilda regler som den här aktuella lagstiftningen
innehåller alltjämt behövs.

Utskottet gör inte någon annan bedömning nu. Med dessa
uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande tillämpning av lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll
att riksdagen med avslag på motion 1992/93:Ju17 lägger
regeringens skrivelse 1992/93:156 till handlingarna.

Stockholm den 11 mars 1993

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:
Britta Bjelle (fp),
Jerry Martinger (m),
Göthe Knutson (m),
Birthe Sörestedt (s),
Nils Nordh (s),
Birgit Henriksson (m),
Göran Magnusson (s),
Karl Gustaf Sjödin (nyd),
Sigrid Bolkéus (s),
Siw Persson (fp),
Anders Svärd (c),
Kjell Eldensjö (kds) och
Alf Eriksson (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v)
närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.