Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering, m.m.

Betänkande 2011/12:AU12

2011/12:AU12 Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering, m.m.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande

2011/12:AU12

Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering, m.m.

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 2011/12:107 Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering m.m. och tre motioner som har väckts med anledning av propositionen.

I propositionen behandlas fyra separata förslag, utan direkt koppling till varandra:

·.    Kammarrätternas sammansättning ändras på så sätt att nämndemän inte längre ska medverka i kammarrätt i mål enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring eller lagen om arbetslöshetskassor.

·.    Kommuner ska ges en möjlighet att samverka om att erbjuda samhällsorientering till vissa nyanlända invandrare. Kommunernas skyldigheter enligt lagen om offentlig upphandling påverkas inte av förslaget.

·.    Ändringar görs i lagen om arbetslöshetsförsäkring, lagen om arbetsmarknadspolitiska program och inkomstskattelagen för att skapa en mer ändamålsenlig struktur på det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

·.    Systemet med att Arbetsförmedlingen kan begränsa byggverksamheten genom byggnadstillstånd och på så sätt jämna ut byggverksamheten över tid med hänsyn till byggarbetsmarknaden upphävs.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2012, och det föreslås att de ändrade reglerna i inkomstskattelagen ska tillämpas på ersättningar och stöd som betalas ut efter den 30 juni 2012.

Utskottet ställer sig bakom förslagen i propositionen.

Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet ställer sig i en gemensam reservation bakom två motioner som yrkar avslag på propositionen i den del som gäller nämndemannamedverkan i kammarrätten. Sverigedemokraterna följer i en reservation upp en motion om ett tillkännagivande om ett femte kunskapsmål i samhällsorienteringen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Nämndemäns medverkan i kammarrätten
	Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring i de delar det avser 49 §, b) lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:107 punkterna 2 i denna del och 3 samt avslår motionerna 2011/12:A5 av Josefin Brink m.fl. (V) och 2011/12:A6 av Ylva Johansson m.fl. (S).

Reservation 1 (S, MP, V)

2.	Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:107 punkt 6.

3.	Ytterligare mål i samhällsorienteringen
	Riksdagen avslår motion 2011/12:A7 av Sven-Olof Sällström (SD).

Reservation 2 (SD)

4.	Förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska regelverket
	Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet har föreslagit ovan, b) lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), c) lag om ändring i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:107 punkterna 2 i denna del, 4 och 5.

5.	Lagen om byggnadstillstånd m.m.
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:107 punkt 1.

Stockholm den 10 maj 2012

På arbetsmarknadsutskottets vägnar

Tomas Tobé

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Tobé (M), Ylva Johansson (S), Maria Plass (M), Raimo Pärssinen (S), Katarina Brännström (M), Gustav Nilsson (M), Patrik Björck (S), Hans Backman (FP), Ann-Christin Ahlberg (S), Annika Qarlsson (C), Johan Andersson (S), Hanif Bali (M), Sven-Olof Sällström (SD), Josefin Brink (V), Kerstin Nilsson (S), Ann-Louise Hansson (MP) och Penilla Gunther (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta ärende behandlas regeringens proposition 2011/12:107 Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering m.m. I propositionen behandlas fyra separata förslag, utan direkt koppling till varandra:

·.    Kammarrätternas sammansättning ändras på så sätt att nämndemän inte längre ska medverka i kammarrätt i mål enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring eller lagen om arbetslöshetskassor.

·.    Kommuner ska ges en möjlighet att samverka om att erbjuda samhällsorientering till vissa nyanlända invandrare. Kommunernas skyldigheter enligt lagen om offentlig upphandling påverkas inte av förslaget.

·.    Ändringar görs i lagen om arbetslöshetsförsäkring, lagen om arbetsmarknadspolitiska program och inkomstskattelagen för att skapa en mer ändamålsenlig struktur på det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

·.    Systemet med att Arbetsförmedlingen kan begränsa byggverksamheten genom byggnadstillstånd och på så sätt jämna ut byggverksamheten över tid med hänsyn till byggarbetsmarknaden upphävs.

Förslagen innebär ändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (fortsättningsvis ALF), lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (fortsättningsvis LAK), inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Det föreslås även att lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. upphävs. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2012, och det föreslås att de ändrade reglerna i inkomstskattelagen ska tillämpas på ersättningar och stöd som betalas ut efter den 30 juni 2012. Regeringens lagförslag finns i betänkandets bilaga 2.

Lagförslagen bygger på delar av en promemoria som har utarbetats inom Arbetsmarknadsdepartementet, Vissa förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska regelverket m.m. (Ds 2011:31). Promemorian har remissbehandlats.

Regeringen beslutade den 16 februari 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över den föreslagna ändringen av 49 § ALF och förslagen till ändring i LAK, ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) och ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Lagrådet har haft synpunkter på utformningen av förslaget till ny lydelse av 11 kap. 35 § inkomstskattelagen. Regeringen har följt Lagrådets förslag.

Tre motioner – kommittémotionerna 2011/12:A5 av Josefin Brink m.fl. (V) och 2011/12:A6 av Ylva Johansson m.fl. (S) samt motion 2011/12:A7 av Sven-Olof Sällström (SD) – har väckts med anledning av propositionen. Motionerna och propositionen refereras i fortsättningen utan angivande av årtal.

Eftersom propositionen innehåller fyra separata förslag utan direkt koppling till varandra är betänkandet indelat i fyra avsnitt och propositionens och motionernas innehåll redovisas under respektive rubrik.

Utskottets överväganden

Nämndemäns medverkan i kammarrätten

Utskottets förslag i korthet

Utskottet behandlar i detta avsnitt regeringens förslag att ta bort de särskilda reglerna om att nämndemän kan delta i prövning i kammarrätten av mål gällande ALF och LAK. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag och avstyrker motionsförslag från Socialdemokraterna och Vänsterpartiet om att behålla nuvarande regler.

Jämför reservation 1 (S, MP, V).

Propositionen

Den 1 juli 1993 infördes en ny instansordning för bl.a. mål om arbetslöshetsförsäkring. Den innebar att mål om arbetslöshetsförsäkring som överklagats från dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) skulle prövas av dåvarande länsrätt som första domstolsinstans och kammarrätt som andra instans (prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372). Den 1 juli 1994 infördes krav på prövningstillstånd för mål om arbetslöshetsförsäkring i ledet länsrätt–kammarrätt.

I samband med att den nya instansordningen infördes beslutades att samma domförhetsregler som redan gällde i socialförsäkringsmål även skulle gälla i mål om arbetslöshetsförsäkring. Det innebar att om nämndemän hade medverkat vid avgörande av ett mål i länsrätten, skulle nämndemän medverka även i kammarrätten. Vid prövning av överklagande av en arbetslöshetskassas beslut om arbetslöshetsersättning enligt ALF och i mål om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering enligt LAK, är en förvaltningsrätt (tidigare länsrätt) domför med en lagfaren domare och tre nämndemän.

Sedan den 1 januari 2009 deltar inte nämndemän i kammarrättens avgörande av socialförsäkringsmål. Skälet till att nämndemäns medverkan i socialförsäkringsmål avskaffades var att flertalet av de mål där prövningstillstånd beviljades avsåg komplicerade försäkringsrättsliga eller processuella frågor, medicinska bedömningar som krävde särskild kompetens eller tekniskt komplicerade beräkningar. Frågorna i de mål där kammarrätten meddelar prövningstillstånd ansågs sällan kunna innehålla sådana lämplighets- och skälighetsbedömningar där nämndemannamedverkan var av särskilt värde (prop. 2008/09:22, bet. 2008/09:SfU6, rskr. 2008/09:96). Efter denna ändring deltar nämndemän i kammarrätten endast i mål som rör tvångsomhändertagande av personer samt i mål om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor.

Till sin karaktär uppvisar mål enligt ALF och LAK stora likheter med socialförsäkringsmålen. Samma skäl som anfördes vid 2009 års reform beträffande socialförsäkringsmålen kan därför anföras för att ta bort nämndemännens medverkan i mål enligt ALF och LAK. Regeringen anser därför att kammarrättens normala domförhetsregler fortsättningsvis bör tillämpas i mål om rätt till arbetslöshetsersättning enligt ALF och mål om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering som prövas i kammarrätt enligt LAK. Bestämmelserna i dessa lagar om att nämndemän i vissa fall ska ingå i kammarrättens sammansättning bör därför tas bort.

Motionerna

Socialdemokraterna anför i kommittémotion A6 av Ylva Johansson m.fl. att nämndemännens medverkan i domstolarna bidrar till att tillgodose medborgarnas intresse av insyn i den dömande verksamheten. På så sätt är nämndemännen en garanti för att verksamheten i domstolarna ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Nämndemännens medverkan bidrar också till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls och har ett särskilt värde när det gäller bedömningsfrågor.

År 2006 genomfördes en reform av reglerna för nämndemän. Syftet var bl.a. att få en bredare sammansättning av nämndemän när det gäller ålder, kön, yrke och etnisk bakgrund. Socialdemokraterna menar att man bör göra en utvärdering av den reformen.

Socialdemokraterna erfar, enligt vad som framförs i motionen, att det även pågår diskussioner i regeringen om nämndemannainstitutet där de olika riksdagspartierna delvis har medverkat. Det vore därför fel att nu gå in och göra några förändringar avseende nämndemännens medverkan i olika instanser. I stället bör det tas ett helhetsgrepp i frågan.

Socialdemokraterna anser att nämndemannainstitutet ska vara kvar och yrkar i motionen att riksdagen avslår propositionen i den delen.

Vänsterpartiet anser enligt vad som framförs i kommittémotion A5 av Josefin Brink m.fl. att nämndemännen ska vara allmänhetens garant för insyn i den dömande verksamheten. De tillför domstolen en breddad livserfarenhet och representation för den allmänna rättsuppfattningen. Lekmannadomarna bidrar också till att juristerna blir tvungna att göra sina tankegångar begripliga för icke-jurister.

Sedan regeringsskiftet 2006 har strategiska och förödande försämringar av arbetslöshetsförsäkringen verkställts. Dessa har inte bara medfört att försäkringen har blivit sämre, dyrare och mer orättvis, utan också att regelverket har blivit onödigt krångligt. Reglerna gäller inte längre lika för alla i samma situation, och villkoren för ersättning är inte längre tydliga och logiska. Det nuvarande regelverket är svårt att förstå och tillämpa på ett rättssäkert sätt.

Regeringen menar nu att de mål gällande arbetslöshetsförsäkringen som kommer till kammarrätten är så komplicerade att det kräver särskild kompetens och vill därför avskaffa kravet på nämndemannamedverkan. Vänsterpartiet menar att det vore bättre att införa tydliga, logiska och rättssäkra regler i arbetslöshetsförsäkringen än att avskaffa nämndemännen för att regelverket har blivit för krångligt. Det finns inte heller några effektivitetsvinster med förslaget, och kostnaden för nämndemannamedverkan är försumbar.

Mot bakgrund av detta föreslår partiet att riksdagen avslår propositionen i denna del.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att frågorna om i vilken ordning arbetslöshetsförsäkringsmål respektive andra socialförsäkringsmål ska prövas inom rättsväsendet har följts nära åt.

Den 1 juli 1991 blev dåvarande länsrätten första domstolsinstans i socialförsäkringsmål som gällde beslut av allmän försäkringskassa. Målen skulle därefter följa den instansordning som gällde för de allmänna förvaltningsdomstolarna, vilket innebar att kammarrätten var andra instans och – i denna typ av mål – dåvarande Försäkringsöverdomstolen högsta instans. Två år senare beslutades om samma instansordning även i mål som överklagades från dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen (prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372). Samtidigt beslutades att högsta instans i båda typerna av mål skulle vara dåvarande Regeringsrätten, i stället för Försäkringsöverdomstolen. Försäkringsöverdomstolen kvarstod dock som sista instans fram till den 1 juli 1995, då Regeringsrätten övertog Försäkringsöverdomstolens funktion som slutinstans i dessa typer av mål.

Den 1 juli 1994 infördes krav på prövningstillstånd för mål om arbetslöshetsförsäkring i ledet länsrätt–kammarrätt (bet. 1993/94:AU26, rskr. 1993/94:459). Året därpå infördes samma regler när det gällde bl.a. socialförsäkringsmål (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr.1994/95:165). Detta innebar att en förvaltningsrätt var domför med en lagfaren domare och tre nämndemän vid avgörande av såväl socialförsäkringsmål som mål om arbetslöshetsförsäkringen.

Som anförs i propositionen deltar nämndemän sedan den 1 januari 2009 inte i kammarrättens avgöranden av socialförsäkringsmål (prop. 2008/09:22, bet. 2008/09:SfU6, rskr. 2008/09:96). Förslaget motiverades med att frågorna i flertalet av de mål där prövningstillstånd beviljas avser t.ex. komplicerade försäkringsrättsliga eller processuella frågor, medicinska bedömningar som kräver särskild kompetens eller tekniskt komplicerade beräkningar av livränta. Frågorna i de mål där kammarrätten meddelar prövningstillstånd kunde enligt vad regeringen anförde således sällan antas innehålla sådana lämplighets- och skälighetsbedömningar där nämndemannamedverkan kan anses vara av särskilt värde. Riksdagen följde regeringens förslag.

Regeringen föreslår nu – med en analog motivering – att nämndemannamedverkan i kammarrätt ska avskaffas även vid mål enligt ALF och LAK. Som framgått har frågorna om instansordning för de två typerna av försäkringsmål följts nära åt de senaste decennierna. Det är naturligt eftersom målen till sin karaktär uppvisar stora likheter. Det är även när det gäller de ALF- och LAK-mål som får prövningstillstånd i kammarrätten fråga om tekniskt komplicerade bedömningar.

Utskottet kan konstatera att inte heller Socialdemokraterna och Vänsterpartiet – som motsätter sig propositionens förslag i denna del – förefaller ifrågasätta bedömningen att de mål som saken här gäller är tekniskt komplicerade. I Vänsterpartiets motion argumenteras för att regeringen i stället borde förenkla reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Vänsterpartiet har även tidigare under riksmötet fört fram krav på förenklingar i försäkringens regelverk. Utskottet kunde i det sammanhanget (bet. 2011/12:AU8 s. 18) på ett principiellt plan ställa sig bakom sådana ambitioner, men ansåg att Vänsterpartiet i utformningen av sina förslag bortsåg från andra viktiga syften med försäkringen. Enligt utskottets mening ska arbetslöshetsförsäkringen vara en omställningsförsäkring, inte en långvarig försörjningsform. Försäkringen måste också utformas så att den stimulerar arbetssökande att ta även kortare arbeten. Förenklingsambitioner i regelverket kan inte föras så långt att de skapar godtycke genom en alltför schabloniserad ersättning som inte på ett rättvist sätt avspeglar skillnader i arbetshistoria mellan olika ersättningstagare. Utskottet har inte ändrat uppfattning i den frågan.

Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund förslagen i proposition 107 punkterna 2 i denna del och 3, vilket innebär att de speciella domförhetsregler som har tillämpats i mål om ALF och LAK tas bort. Utskottet avstyrker motionerna A5 (V) och A6 (S).

Samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Utskottets förslag i korthet

Utskottet behandlar i detta avsnitt regeringens förslag att ge kommuner en möjlighet att samverka om att erbjuda samhällsorientering till vissa nyanlända invandrare. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag. Utskottet avstyrker ett motionsyrkande om att införa ett femte kunskapsmål i samhällsorienteringen.

Jämför reservation 2 (SD).

Propositionen

I propositionen framhålls att varje kommun sedan den 1 december 2010 enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är skyldig att se till att de personer som omfattas av lagen erbjuds samhällsorientering. Skyldigheten att tillhandahålla samhällsorientering ställer vissa kommuner inför praktiska utmaningar. De kan behöva köpa tjänsten eller på något annat sätt samarbeta med andra kommuner eller aktörer, i synnerhet mot bakgrund av att samhällsorienteringen ska ske på den nyanländas modersmål eller på ett annat språk som han eller hon behärskar väl.

Kommuner och landsting har framfört att de möjligheter till samverkan som finns i dag inte är tillräckliga för att de ska kunna fullgöra skyldigheten att erbjuda samhällsorientering. Att inrätta ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd enligt reglerna i 3 kap. kommunallagen (1991:900) framstår som alltför komplicerat för en så begränsad uppgift. Det är inte heller tillåtet att bygga upp en överkapacitet av möjlighet att erbjuda samhällsorientering som sedan säljs vidare till andra kommuner. Eftersom dagens samverkansformer inte bedöms vara tillräckliga bör enligt vad regeringen anför ytterligare möjligheter för samverkan på området samhällsorientering skapas.

Den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen ger bl.a. uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen. Principen innebär att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens område eller dess invånare. Avsteg från principen kan göras i speciallagstiftning. När det gäller samhällsorientering talar effektivitetsskäl för att låta kommunerna köpa tjänsterna från en annan kommun och på så sätt uppfylla sina åligganden gentemot sina kommunmedlemmar. För att sådana avtal ska vara möjliga föreslås att det görs undantag från lokaliseringsprincipen vid avtal om samhällsorientering.

För kommunalt bedriven verksamhet gäller enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen en självkostnadsprincip. Principen innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunerna tillhandahåller. Undantag från principen kan göras i speciallagstiftning. Självkostnadsprincipen skulle innebära att kommuner, som enligt avtal genomför samhällsorientering, inte skulle kunna ta ut ett pris som var högre än kostnaderna för tjänsten. En tillämpning av självkostnadsprincipen skulle därför kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna. Trots att marknaden för samhällsorientering troligtvis kommer att vara en liten marknad på vilken studieförbund, ideella föreningar och företag konkurrerar, är det viktigt att marknaden inte hämmas eller snedvrids. Verksamhet som innefattar samhällsorientering kommuner emellan bör därför undantas från självkostnadsprincipen och ske på affärsmässiga grunder.

Regeringen föreslår därför att en kommun genom en ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ges möjlighet att ingå avtal med en annan kommun om att uppgifterna i fråga om samhällsorientering ska utföras av den andra kommunen. Verksamheten som avtalet gäller ska få drivas utan sådan anknytning till kommunen eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder.

Den föreslagna utvidgningen av kommunernas befogenheter påverkar inte kommunernas skyldigheter enligt lagen om offentlig upphandling.

Motionen

I motion A7 framhåller Sven-Olof Sällström (SD) att Sverigedemokraterna inte har någon invändning mot förslagen i propositionen.

Enligt motionären anser Sverigedemokraterna däremot att förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare bör tydliggöras så att samhällsorienteringen blir ändamålsenlig. Samhällsorienteringen ska enligt förordningen i dag bidra till att uppfylla fyra kunskapsmål, nämligen kunskap om 1) de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna, 2) den enskildes rättigheter och skyldigheter i övrigt, 3) hur samhället är organiserat och 4) praktiskt vardagsliv.

Sverigedemokraterna efterlyser ett femte kunskapsmål, nämligen att deltagarna utvecklar kunskap om svensk kultur, svenska värderingar och svensk tradition. Det är ett mål som är betydligt mer assimilationsfrämjande än de övriga målen, som företrädesvis fokuserar på den enskildes roll och dennes praktiska hanterande av vardagliga situationer. Här behövs ett komplement genom att den nyanlände direkt får mer kunskap om det svenska folkets gemensamma värdegrund och den kulturella särart som hela det svenska samhället vilar på. Det bör även informeras om att Sverige är ett land som vilar på tydlig västerländsk, humanistisk grund. Där ingår bl.a. värden som jämställdhet mellan kvinnor och män.

Det bör därmed fastslås att ett av målen ska vara att deltagarna utvecklar kunskap om det ovan nämnda. Det bör även fastslås att samhällsorienteringen, för att uppnå detta, ska utvidgas till att även omfatta individens anpassningsskyldighet till svensk kultur och svenska värderingar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar den möjlighet som regeringens förslag ger kommuner att samarbeta om tillhandahållandet av samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Som konstateras i propositionen ställer dagens regelverk stora krav på kommunerna. Inte minst det faktum att samhällsorienteringen i möjligaste mån ska bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl innebär stora utmaningar för mindre kommuner som tar emot nyanlända från olika delar av världen. Det är därför angeläget att regeringen nu gör det möjligt för kommuner som så önskar att samarbeta och dela på åtagandena. De möjligheter som i dag finns för kommuner att samarbeta genom exempelvis kommunalförbund är enligt utskottets bedömning inte ändamålsenliga att använda när det gäller samhällsorientering.

Utskottet delar också regeringens uppfattning att vinsterna av samarbete i detta fall motiverar avsteg från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen. Möjligheten att upphandla orientering utanför den egna kommunen kan för mindre kommuner antas innebära betydande effektivitetsvinster. Utskottet vill också särskilt lyfta fram vikten av att inte kväva den lilla men betydelsefulla marknaden för orienteringstjänster. Studieförbund, ideella föreningar och mindre företag kan bidra till en orientering som både har tydligare anknytning till den lokala arbetsmarknaden och är mer individanpassad. För att sådana aktörer ska kunna erbjuda tjänster krävs att den orienteringsverksamhet som kommunerna står för får bedrivas på affärsmässiga grunder, så att den inte slår ut övriga aktörer på marknaden. Att frångå självkostnadsprincipen är därför enligt utskottets mening i detta fall nödvändigt.

Utskottet kan konstatera att den motion A7 (SD) som har väckts med anledning av propositionen i denna del inte vänder sig mot förslagen i propositionen, utan riktar in sig på innehållet i samhällsorienteringen. Motionären anser att orienteringen i ”assimilationsfrämjande” syfte bör tillföras målsättningen att deltagarna ska utveckla kunskap om ”svensk kultur, svenska värderingar och svensk tradition”.

Utskottet vill inledningsvis ifrågasätta motionens föreställning om att nyanlända genom att undervisas om ”svenska värderingar” kommer att tänka och agera som motionären önskar. Sfi-utredningen konstaterade i sitt betänkande (SOU 2003:77 s. 152) att förväntningarna på vad samhällsorientering kan åstadkomma är stora och inte alltid motsvaras av vad som är möjligt ens med den bästa information eller utbildning. Både informationen och innehållet i en utbildning består av erbjudanden och möjligheter. I vilken utsträckning den som erbjuds information förmår och vill ta till sig innehållet beror ytterst alltid på den enskilda individen. Det går enligt utredningen att ha viss kontroll över vad som erbjuds, men aldrig över vad som i slutändan tas emot och hur individen handlar utifrån detta. Utskottet instämmer i dessa tankar. Enligt utskottets bedömning gäller detta inte bara samhällsorientering för invandrare utan all form av undervisning. Det förefaller utskottet orealistiskt att alla människor med ett visst etniskt svenskt ursprung och en uppväxt och skolgång i Sverige skulle förmodas tillägna sig och genom hela livet bära på samma specifika uppsättning värderingar, oberoende av skillnader i övriga omständigheter och erfarenheter.

Därför välkomnar utskottet att regeringen – när man har utformat innehållet i samhällsorienteringen – inte har låtit sig styras av de uppfattningar om ”svenskhet” eller krav på ensidig assimilation som Sverigedemokraterna framför.

Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare anförde i betänkande SOU 2010:16 följande om grunden för de värderingar som förordningen skulle ge uttryck för (s. 63–64):

”Samhällsorienteringen bör arbeta med att visa på rådande lagar och regler samt på olika samhällsfenomen och synliggöra och diskutera bakomliggande normer och värden. Det innebär också att utgångspunkten alltså inte hämtas från de rent empiriskt konstaterade värderingsmönster som råder i landet, även om dessa är viktiga inslag i en upplysning om vilka värderingar som delas av många människor i vårt land. Istället bör samhällsorienteringens värdeaspekt hämtas från regeringsformen, som är den mest auktoritativa och bindande formuleringen av de konstitutionella värdena som finns i Sverige. Där återges den gemensamma referensram som ytterst ska hjälpa oss att fredligt lösa de konflikter som uppstår. Utan kännedom om dessa konstitutionella spelregler saknar man reella möjligheter att agera som medborgare.

[…]

Viktigt att betona i sammanhanget är […] att ett fokus på grundläggande värden inte ens när utgångspunkten hämtas från våra grundlagar implicerar något statiskt förhållningssätt eller ett perspektiv befriat från konflikter. Frågor om medborgarnas rättigheter och skyldigheter liksom vilka värderingar som kan anses vara gemensamma måste vara föremål för ständig tolkning och debatt.”

Utredningen ansåg alltså att samhällsorientering inte borde utgå från vilka värderingar som vid en viss tidpunkt funnits mer eller mindre uttalade i det svenska samhället. I stället förordade den att orienteringen skulle utgå från ett medborgarperspektiv som tar fasta på de gemensamma värderingar som det svenska samhället genom regeringsformen implicit ger uttryck för. Regeringen valde denna inriktning när man utformade förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, till vilken regeringen också utfärdade förordningsmotiv (Fm 2010:1). Utskottet ser positivt på att samhällsorienteringen fick ett medborgarperspektiv och kan konstatera att detta sammanfaller väl med målet för den svenska integrationspolitiken – som riksdagen beslutade om hösten 2008 (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155) – nämligen lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

Utskottet konstaterar att syftet med samhällsorienteringen i första hand är att underlätta de nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Förordningens fokus på praktiska aspekter av det svenska samhällslivet är därför väl avvägd. De värderande moment som ingår – och som bör ingå – har sin utgångspunkt i den värdegemenskap som grundlagarna ger uttryck för. Det finns enligt utskottets bedömning inget behov av att ändra denna ordning.

Utskottet anser att riksdagen bör anta de av regeringen föreslagna lagändringarna och tillstyrker därmed proposition 107 punkt 6. Utskottet avstyrker motion A7 (SD).

Förenklingar i det arbetsmarknadspolitiska regelverket

Utskottets förslag i korthet

Utskottet behandlar i detta avsnitt regeringens förslag om att skapa en mer ändamålsenlig struktur på det arbetsmarknadspolitiska regelverket genom vissa ändringar i ALF, lagen om arbetsmarknadspolitiska program och inkomstskattelagen. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag.

Propositionen

I propositionen påpekas att de arbetsmarknadspolitiska författningarna har genomgått genomgripande förändringar. Regeringsskiftet 2006 innebar en ny inriktning av regeringens arbetsmarknadspolitik, och den ekonomiska kris som följde åren därefter ledde till ett behov av snabba förändringar av arbetsmarknadspolitiken. Över tid har det medfört att helheten har blivit oöverskådlig. Det arbetsmarknadspolitiska regelverket består huvudsakligen av förordningar som har meddelats med stöd av regeringens restkompetens. Vissa föreskrifter ges dock i lag. Det finns nu behov av en övergripande översyn av de arbetsmarknadspolitiska författningarnas struktur. Målsättningen är att skapa ett regelverk som är överskådligt, enkelt att tillämpa och har en struktur som fungerar över tid.

Av 4 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program framgår att den som är berättigad till ersättning enligt ALF har rätt till aktivitetsstöd vid deltagande i jobbgarantin för ungdomar. Om ungdomen har fyllt 18 år men inte är berättigad till sådan ersättning, betalas i stället utvecklingsersättning ut. I övriga fall när ersättning betalas ut för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program regleras rätten till ersättning i förordning. Det överensstämmer inte med systematiken i de arbetsmarknadspolitiska författningarna att behålla en bestämmelse i lag som reglerar aktivitetsstöd och utvecklingsersättning för ungdomar, när ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program i övrigt regleras i förordning. Det är i stället mer ändamålsenligt att samla reglerna om ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Som en del av arbetet med att förenkla strukturen av de arbetsmarknadspolitiska författningarna föreslår regeringen därför att lagbestämmelsen om ungdomars rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning när de deltar i jobbgarantin för ungdomar upphävs och i stället regleras i förordning.

Enligt 11 kap. 33 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska utvecklingsersättningar enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program inte tas upp till beskattning. Bestämmelsen i inkomstskattelagen om skattefrihet för utvecklingsersättning bör som konsekvens av förslaget att 4 § lagen om arbetsmarknadspolitiska program ska upphöra att gälla utformas utan hänvisning till denna lag. I enlighet med detta föreslår regeringen att bestämmelsen i inkomstskattelagen justeras så att det framgår att utvecklingsersättningen som lämnas i form av dagpenning till ungdomar som deltar i arbetsmarknadspolitiska program inte ska tas upp.

Enligt 11 kap. 35 § inkomstskattelagen ska stöd som avser ersättning för utgifter för nattlogi eller resor m.m. inte tas upp till beskattning om stödet ges till en deltagare i någon av ett antal uppräknade arbetsmarknadspolitiska insatser som har det gemensamt att de berättigar deltagarna till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning (till skillnad från exempelvis subventionerade anställningar). Emellertid finns i dag program som inte omfattas av uppräkningen i 11 kap. 35 § inkomstskattelagen men som i skattehänseende bör likställas med de i paragrafen uppräknade programmen. Det får därför anses lämpligt med en generell bestämmelse som bara hänvisar till arbetsmarknadspolitiska program, eftersom dessa från tid till annan behöver förändras och sådana förändringar ibland måste ske snabbt, t.ex. på grund av det arbetsmarknadspolitiska läget. Förändringar av de arbetsmarknadspolitiska programmen görs då i förordningsform. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 11 kap. 35 § första stycket 2 inkomstskattelagen ändras så att den anger att den som deltar i arbetsmarknadspolitiska program som berättigar deltagaren till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning inte ska ta upp ersättning som avser logi eller resor m.m. till beskattning.

I ALF finns hänvisningar till förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Om lagbestämmelser innehåller hänvisningar till förordningar kan det leda till inlåsningseffekter som kan få ett oönskat resultat, t.ex. om det visar sig ändamålsenligt att slå ihop, upphäva eller på annat sätt ändra de förordningar som det hänvisas till. Regeringen föreslår därför att utformningen av de bestämmelser i ALF (14, 22, 26 och 46 §§) som innehåller hänvisningar till specifika förordningar ska justeras genom att hänvisningarna tas bort.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar regeringens ambition att göra en övergripande översyn av de arbetsmarknadspolitiska författningarnas struktur, med målsättningen att skapa ett regelverk som är överskådligt, enkelt att tillämpa och har en struktur som fungerar över tid.

I detta fall handlar de regelförändringar som regeringen föreslår i huvudsak om att skapa en större flexibilitet i regeringens arbete med att föra en aktiv arbetsmarknadspolitik som kan bidra till att fler kan komma in på arbetsmarknaden och få ett arbete. Utskottet finner det exempelvis inte nödvändigt att rätten till ersättning vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program i ett fåtal fall ska vara reglerad i lag, när den i övriga fall regleras genom förordning. Riksdagen har genom medelsanvisningen i budgetberedningen stora möjligheter att styra över volymer och nivåer på ersättningar inom arbetsmarknadspolitiken. Det är därför enligt utskottets mening oproblematiskt att formen för regleringen av rätten till ersättning görs enhetlig genom att den generellt sker på förordningsnivå.

Utskottet delar också regeringens uppfattning att hänvisningarna till vissa specifika arbetsmarknadspolitiska insatser eller förordningar i annan lagstiftning kan skapa onödiga inlåsningseffekter och behov av följdändringar för det fall att regelverket ska ges en annorlunda teknisk utformning. Det är enligt utskottets mening mer ändamålsenligt om man, som regeringen nu föreslår, ger bestämmelserna en mer allmän utformning.

Utskottet anser att riksdagen bör anta de av regeringen föreslagna lagändringarna och tillstyrker därmed proposition 107 punkterna 2 i denna del, 4 och 5.

Lagen om byggnadstillstånd m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet behandlar i detta avsnitt regeringens förslag om att upphäva lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag.

Propositionen

Enligt propositionen gör lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. och underliggande regelverk det möjligt för Arbetsförmedlingen att begränsa byggnadsverksamheten med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden, läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga allmänna intressen.

Byggnadsregleringen har historiskt ansetts vara ett viktigt konjunktur- och regionalpolitiskt medel och även ett samhälleligt medel för att styra byggnadsinvesteringarna. Byggnadssektorns betydelse för konjunkturen och den regionala tillväxtpolitiken har inte minskat. Tillståndsgivningen har dock över tid förändrats så att myndigheten inte längre har någon styrande roll i detta sammanhang. Anledningen till att Arbetsförmedlingens roll blivit mer administrativ har huvudsakligen sin grund i att utvecklingen på byggarbetsmarknaden gått från att vara en lokal eller regional angelägenhet till att bli mer av en nationell angelägenhet. Även Arbetsförmedlingens verksamhet har över tid förändrats från att arbeta i huvudsak med ett lokalt och regionalt fokus till att arbeta med hela Sverige som målområde.

Möjligheten att styra byggnadsverksamheten genom regelverket om byggnadstillstånd har inte utnyttjats på över 20 år. Arbetsförmedlingens hantering av ärenden enligt 1971 års reglering har dock bidragit till att myndigheten har kunnat tillhandahålla statistik och information om pågående och kommande byggnadsprojekt. Att behålla regleringen enbart för att få underlag till aktuell statistik kan dock inte anses vara motiverat.

Då det inte längre kan anses motiverat att behålla reglerna i lagen om byggnadstillstånd m.m. föreslår regeringen att lagen upphävs.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har sedan åtminstone riksmötet 1988/89 och så sent som under innevarande riksmöte (bet. 2011/12:AU2) behandlat motionsyrkanden med krav på ett avskaffande av lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. Utskottet kan, i likhet med regeringen, konstatera att lagen speglar en förfluten tid. Såväl byggbranschen som arbetsmarknaden och Arbetsförmedlingens verksamhet har ändrats väsentligt, och lagen fyller inte längre sin avsedda funktion.

Utskottet välkomnar därför att regeringen föreslår att lagen upphävs. Enligt utskottets mening vore ett sådant beslut önskvärt även och inte minst som ett led i regeringens kontinuerliga arbete med regelförenkling och avskaffande av onödiga administrativa bördor för Sveriges företag.

Utskottet anser att riksdagen bör anta regeringens förslag till upphävande av lagen om byggnadstillstånd och tillstyrker därmed proposition 107 punkt 1.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Nämndemäns medverkan i kammarrätten, punkt 1 (S, MP, V)
	av Ylva Johansson (S), Raimo Pärssinen (S), Patrik Björck (S), Ann-Christin Ahlberg (S), Johan Andersson (S), Josefin Brink (V), Kerstin Nilsson (S) och Ann-Louise Hansson (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring i de delar det avser 49 §,

b) lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2011/12:A5 av Josefin Brink m.fl. (V) och

2011/12:A6 av Ylva Johansson m.fl. (S) samt

avslår proposition 2011/12:107 punkterna 2 i denna del och 3.

Ställningstagande

Regeringen föreslår att nämndemän inte ska delta i kammarrättens avgörande av mål enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring eller lagen om arbetslöshetskassor.

Tanken bakom nämndemannainstitutet är att nämndemännen ska vara vanliga människor med erfarenhet från olika områden som kompletterar den lagkunniga domarens juridiska kunskap.

Nämndemannainstitutet är viktigt och har ett starkt berättigande. Nämndemännens medverkan i domstolarna bidrar till att tillgodose medborgarnas intresse av insyn i den dömande verksamheten. På så sätt är nämndemännen en garanti för att de bedömningar som görs i domstolarna ligger i linje med de allmänna värderingarna i samhället. Lekmannadomarna bidrar också till att juristerna blir tvungna att göra sina tankegångar begripliga för icke-jurister. Nämndemännen är viktiga för domstolarnas legitimitet och förtroende hos medborgarna.

Regeringens nedmontering av arbetslöshetsförsäkringen har inte bara medfört att försäkringen har blivit sämre, dyrare och mer orättvis, utan också att regelverket har blivit onödigt krångligt. Otaliga förändringar och provisoriska undantagsbestämmelser har skadat tilltron till arbetslöshetsförsäkringen. Men lösningen på dessa problem är naturligtvis inte att ta bort allmänhetens insyn i mål som rör arbetslöshetsförsäkringen, utan att återupprätta och förenkla försäkringen. Som exempelvis TCO har anfört kan man tvärtom argumentera för att det med dagens komplicerade och i många delar godtyckliga regelverk är än viktigare att principen om att man ska dömas av sina likar i någon mån upprätthålls.

Mot bakgrund av vad som har anförts föreslår vi att riksdagen avslår regeringens förslag om borttagande av nämndemäns medverkan i kammarrätten enligt 49 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och 95 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Därmed bifaller riksdagen motionerna A5 (V) och A6 (S).

2.	Ytterligare mål i samhällsorienteringen, punkt 3 (SD)
	av Sven-Olof Sällström (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2011/12:A7 av Sven-Olof Sällström (SD).

Ställningstagande

I propositionen föreslår regeringen att kommuner ska samverka för att lösa uppdraget att erbjuda samhällsorientering. Mot detta har Sverigedemokraterna ingenting att invända.

Sverigedemokraterna anser däremot att förordningen bör tydliggöras så att samhällsorienteringen blir mer ändamålsenlig. Samhällsorienteringen ska i dag bidra till att uppfylla fyra kunskapsmål, nämligen kunskap om 1) de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna, 2) den enskildes rättigheter och skyldigheter i övrigt, 3) hur samhället är organiserat och 4) praktiskt vardagsliv.

Sverigedemokraterna efterlyser ett femte kunskapsmål i samhällsorienteringen, nämligen att deltagarna utvecklar kunskap om svensk kultur, svenska värderingar och svensk tradition. Det är ett mål som är betydligt mer assimilationsfrämjande än de övriga målen, som företrädesvis fokuserar på den enskildes roll och hur han eller hon praktiskt ska hantera vardagliga situationer. Här behövs ett komplement i form av att den nyanlände får mer kunskap om det svenska folkets gemensamma värdegrund och den kulturella särart som hela det svenska samhället vilar på. Det bör även informeras om att Sverige är ett land som vilar på tydlig västerländsk, humanistisk grund. I den ingår bl.a. värden som jämställdhet mellan kvinnor och män.

Det bör därför fastslås att ett av målen ska vara att deltagarna utvecklar kunskap om det ovan nämnda. Det bör även fastslås att samhällsorienteringen, för att uppnå detta, ska utvidgas till att även omfatta individens anpassningsskyldighet till svensk kultur och svenska värderingar.

Jag anser att vad som har anförts i reservationen om ett femte kunskapsmål i samhällsorienteringen bör ges regeringen till känna. Därmed tillstyrks motion A7 (SD).

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2011/12:107 Samverkan mellan kommuner om samhällsorientering m.m.:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m.
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).
5.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program.
6.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

Följdmotionerna

2011/12:A5 av Josefin Brink m.fl. (V):

Riksdagen avslår regeringens förslag till ändringar i 49 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och 95 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

2011/12:A6 av Ylva Johansson m.fl. (S):

Riksdagen avslår regeringens förslag till ändringar i 49 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och 95 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

2011/12:A7 av Sven-Olof Sällström (SD):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att samhällsorienteringen för vissa nyanlända invandrare ska betona kunskaper i svensk kultur, svenska värderingar och västerländsk humanism.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag