Riksrevisionens styrelses redogörelse angående UD och Sida iutvecklingssamarbetet

Betänkande 2004/05:UU4

Utrikesutskottets betänkande2004/05:UU4

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående UD och Sida iutvecklingssamarbetet

---

Sammanfattning
Utrikesutskottet behandlar i detta betänkande Riksrevisionens styrelses
redogörelse 2004/05:RRS3 angående UD och Sida i utvecklingssamarbetet
samt två motioner som väckts med anledning av redogörelsen.
Utskottet föreslår att redogörelsen läggs till handlingarna samt att
motionerna avslås.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Riksrevisionens rekommendationer avseende styrning och uppföljning
av utvecklingsbiståndet
Riksdagen avslår motion 2004/05:U1.

2. UD:s och Sidas roll i det svenska utvecklingssamarbetet
Riksdagen avslår motion 2004/05:U2.

3. Riksrevisionens styrelses redogörelse 2004/05:RRS3 angående UD och
Sida i utvecklingssamarbetet
Riksdagen lägger redogörelse 2004/05:RRS3 till handlingarna.

Stockholm den 24 maj 2005
På utrikesutskottets vägnar

Urban Ahlin
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Berndt
Ekholm (s), Carina Hägg (s), Holger Gustafsson (kd), Alice Åström (v),
Kent Härstedt (s), Kaj Nordquist (s), Birgitta Ohlsson (fp), Kenneth
G Forslund (s), Ewa Björling (m), Veronica Palm (s), Lotta Hedström
(mp), Anita Johansson (s), Björn Hamilton (m), Cecilia Wikström (fp),
Henrik S Järrel (m) och Annika Qarlsson (c).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Riksrevisionen har granskat regeringens och Sidas roller i det bilaterala
utvecklingssamarbetet. Granskningens fokus ligger på de integrerade
utlandsmyndigheterna; resultatet redovisas i rapporten (RiR 2004:10)
Bistånd via ambassader. Granskningen inleddes vid Riksrevisionsverket
och gällde initialt endast Sida och dess operativa verksamhet vid de
integrerade utlandsmyndigheterna (IUM). Efter Riksrevisionens bildande
den 1 juli 2003 vidgades den emellertid till att även gälla regeringens
och Regeringskansliets styrning av utvecklingssamarbetet och samordningen
av Sidas och IUM:s verksamhet.
Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna i den granskning
som Riksrevisionen genomfört av regeringens och Sidas roller i det
bilaterala utvecklingssamarbetet skall överlämnas till riksdagen i form
av en redogörelse.
Som ett led i ärendets beredning har utskottet informerat sig om vilka
åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens synpunkter.

Sammanfattning av redogörelsen
Regeringen och Sida är ansvariga för förvaltningen av det växande
biståndet som till stor del hanteras via svenska ambassader. Biståndsanslagen
skall omsättas till insatser i enlighet med svenska biståndspolitiska
mål och mottagarlandets behov. Riksrevisionen har granskat den styrning
och de förutsättningar som regeringen och Sida ger de integrerade
utlandsmyndigheterna för att bedriva en effektiv förvaltning av det
länderdestinerade (bilaterala) biståndet.
Med hänsyn till de betydande och i framtiden ökande belopp som hanteras
inom ramen för utvecklingssamarbetet och de principiella frågor som
uppmärksammas i granskningen bör granskningen, enligt Riksrevisionens
styrelse ha ett betydande intresse för riksdagen. Riksrevisionen riktar
kritik mot regeringens och Regeringskansliets styrning och uppföljning
av utvecklingsbiståndet samt pekar på brister i redovisningen av
kostnaderna för att administrera biståndet. Det finns också, enligt
granskningen, oklarheter i ansvarsförhållandena på de integrerade
utlandsmyndigheterna.
Styrelsen anser även, i likhet med Riksrevisionen, att en översyn bör
göras av formerna för styrningen av verksamheten utifrån förvaltningspolitiska
och förvaltningsrättsliga synpunkter. Styrelsen anser också att mål-
och resultatstyrningen av Sida och de integrerade utlandsmyndigheterna
bör ses över och att de nuvarande formerna för finansiering bör prövas.

Genomförandet av granskningen
Utgångspunkten för Riksrevisionens granskning har varit riksdagens beslut
om biståndsmål och integration vid utlandsmyndigheterna samt regeringens
landstrategier. Riksrevisionen har granskat de styrverktyg och processer
som regeringen, Regeringskansliet/UD och Sida tillämpar för att i IUM:s
verksamhet åstadkomma strategiska prioriteringar som syftar till att,
genom en ökad fältorientering, generera biståndsinsatser som leder till
kostnadseffektiv förvaltning. Granskningen inriktades på regeringens
och Sidas beslut beträffande styrning av bilateralt utvecklingssamarbete
i samverkan med mottagarländer och andra givare. Granskningen försökte
inte utvärdera i vad mån enskilda biståndsinsatser har uppnått sina
syften.
Riksrevisionens iakttagelser
Vid granskningen har Riksrevisionen bl.a. gjort följande iakttagelser:
UD
och Sida har, för de omvandlade ambassaderna, slutit avtal om bl.a.
arbets- och kostnadsfördelning. Riksrevisionen ifrågasätter avtal som
form för att reglera hur verksamheten skall ledas och bedrivas vid IUM
och understryker att det från förvaltningsrättslig synpunkt är uteslutet
att använda avtal för att reglera myndighetsutövning. Riksrevisionen
ifrågasätter även att UD och Sida reglerat kostnadsdelning i avtal.

Styrningen av den bilaterala biståndsverksamheten, som i ökande
utsträckning hanteras vid utlandsmyndigheterna, kan förbättras. Land- och
regionstrategier är grundläggande styrinstrument i det bilaterala
utvecklingssamarbetet. De utarbetas av Sida och beslutas av regeringen.
Riksrevisionen anser att vissa förändringar gjorts som har förbättrat
förutsättningarna för mål- och resultatstyrningen av Sida. I regleringsbrevet
för år 2004 skiftar fokus i styrningen från verksamhetsgrenar till land
och region. Verksamhetsinriktade anslagsposter och verksamhetsgrenar
kvarstår dock på ett antal områden. För att uppnå ökad resultatorientering
i styrningen av utvecklingssamarbetet återstår emellertid en rad problem
att lösa. Bland annat har regeringen inte formulerat mål för ett antal
av Sidas verksamhetsgrenar. Ändringarna i regleringsbrevet innebär vidare
att återrapporteringens utformning påverkas. De innebär bl.a. att
identifierade brister i landstrategier avseende metoder och data för att
bedöma resultat på olika nivåer måste åtgärdas. Vid granskningen har
framkommit att strategierna brustit i fråga om koppling mellan slutsatser
i land- och resultatanalys å ena sidan och förslagen till strategi å
den andra sidan.

Sida har under de senaste åren genomfört en tydlig expansion av sin
fältverksamhet. På grund av att antalet länder med Sidarepresentation
samtidigt har ökat har resultatet blivit att fältorganisationen snarare
har breddats än förstärkts. Konsekvensen av detta är att det finns risk
för att viss typ av kompetens inte räcker till för att klara alla
arbetsuppgifter i fält. Riksrevisionen konstaterar dock att Sida har fått
tillstånd att använda sakanslag för att finansiera tjänster vid IUM.
Normalt används ett förvaltningsanslag för myndigheters personalkostnader.
Riksrevisionen skulle föredra att problemen med de låsningar som
nuvarande anslagskonstruktion ger kan lösas inom ramen för de principer
som gäller för myndighets- och sakanslag för svensk statsförvaltning i
övrigt. Oavsett vilken anslagsform som väljs för finansiering av
fältpersonal bör denna gå hand i hand med ökade krav på rapportering av
kostnader för administration m.m. samt bättre kvantitativt underlag för
bedömning av produktivitet.

Riksrevisionen konstaterar att det saknas information om resursåtgången
i olika delar av biståndsprocessen. I granskningen har man undersökt
kostnader för fält- och hemmakontor samt hur personalen är fördelad.
Under perioden 1998-2002 har både kostnaderna för fältet och för Sida
i Stockholm ökat. Samtidigt har antalet utsända i fält ökat medan antalet
anställda vid Sida-S har minskat något. Granskningen visar även att
kostnaderna för IUM i relation till utfallet per land har ökat på senare
år.

Riksrevisionen betonar också att det är angeläget att dimensioneringen
av och innehållet i det administrativa stödet anpassas för att uppnå en
effektivare sakverksamhet. Den s.k. basbemanningen, dvs. personalen som
sköter de administrativa uppgifterna, har i stort sett varit densamma
de senaste tre åren medan sakpersonal och biståndsvolym ökat markant.
Sida har strategiska ambitioner att rationalisera insatsverksamheten
och minska transaktionskostnader. Detta kräver administrativ kapacitet
för att ta fram och säkerställa kvaliteten i underlag i syfte att följa
upp och mäta insatser i termer av kostnadseffektiv insatsförvaltning
samt effektivare resursutnyttjande för IUM som helhet.
Riksrevisionens rekommendationer
Mot bakgrund av sammanfattade iakttagelser har Riksrevisionen angett
följande rekommendationer avseende regeringen och Regeringskansliet/Sida:
Styr
IUM i förvaltningsrättsligt korrekta former
Regeringen/Regeringskansliet bör se över vad som eventuellt kan regleras
i avtal och vad som måste regleras i författning eller särskilda beslut.

Ge kostnadsdelningen en förvaltningsrättslig grund
Instruktionen för utrikesrepresentationen ger inte grund för att UD
ålägger Sida att betala del av beskickningschefens lön. Om kostnadsdelning
anses nödvändig i framtiden bör regeringen besluta om detta.
Ge mål- och ekonomistyrning en gemensam struktur för en förbättrad
resultatrapportering
Målstrukturen i regleringsbrevet för år 2004 ger bättre förutsättningar
för Sidas verksamhet och tydligare rapportering till riksdagen. Regeringen
bör dock formulera mål för verksamhetsgrenar som saknar sådana. Enligt
regleringsbrevet skall Sida värdera, mäta och rapportera all sin verksamhet
mot målet för Sveriges internationella utvecklingsarbete. Regeringen
bör tydliggöra hur denna återrapportering skall vara utformad.
Regleringsbrevet 2004 skapar förutsättningar för att landstrategierna
kan få en större roll för återrapportering av resultat inom respektive
verksamhetsgren. UD bör i utvecklingen av det nya planeringsinstrumentet
klargöra hur återrapportering skall ske gentemot de mål som formuleras
i landstrategin.
Se över anslagsindelningen för finansiering av biståndsförvaltningen
Regeringen bör se över nuvarande system med förvaltnings- och sakanslag
till Sida. Översynen bör inom ramen för gängse principer för förvaltnings-
och sakanslag ge tillräcklig flexibilitet för finansiering av fälttjänster
och ge utrymme för kostnadsneutralitet i val mellan Sidapersonal och
konsulter.
Avseende Sida
Förbättra metoder för att följa insatsportföljernas utveckling
Sida bör vidareutveckla sina metoder för att analysera frigjort finansiellt
utrymme i landallokeringen och följa insatsportföljernas sammansättning.
Sida bör använda centralmått som är bättre anpassade till insatsportföljens
spridning.
Redovisa resursåtgång och produktivitet i olika delar av biståndsprocessen
Sida
bör införa tidredovisning för att mäta resursåtgången avseende personal
i olika delar av biståndsproduktionen. Sådan redovisning kan identifiera
kostnadsdrivande faktorer och visa om Sida de facto lyckas minska
transaktionskostnader och andra förvaltningskostnader för olika insatstyper.
Enligt 3 kap. 2 § förordningen 2000:606 om årsredovisning och budgetunderlag
skall det framgå av resultatredovisningen hur verksamhetens kostnader
fördelar sig på de verksamhetgrenar som regeringen har beslutat. För en
tillförlitlig fördelning av verksamhetens kostnader krävs en löpande
tidredovisning.
Jämför kostnader för olika alternativ i en ökad fältorientering av
Sida
Sida bör göra explicita kostnadsberäkningar för utsända (2-3 ggr dyrare
än hemmabaserade) och ställa detta mot förväntad nytta och alternativet
att anställa lokala handläggare.
Sida bör bedöma huruvida utlokaliserade enheter i form av subkontor
rimmar med statsmakternas beslut och Sidas primära roller i biståndet
- att vara finansiär och engagerad mäklare. Att kanalisera det ämnesspecifika
stödet via en likasinnad givare eller ett FN-organ bör ingå när Sida
överväger de sakliga och kostnadsmässiga konsekvenser av s.k.
ämnessekretariat.
Se generering av insatser som ett led i den strategiska planeringen
Sida bör testa föreslagna insatser inte bara utifrån gängse kriterier
i sak utan också i vad mån insatsen kan förväntas främja en mer
kostnadseffektiv förvaltning. Sida bör vid beslutsdelegering till IUM
tillämpa kriterier som syftar till att minska risken för att mindre
insatser arbets- och volymmässigt sett blir "gökungar" i insatsportföljen.
Sidas projektkommitté bör i ett tidigare skede bidra till vilka
policyfrågor och villkor som IUM bör driva i dialogen med samarbetslandet
och andra givare i processen att utveckla sektorprogramstöd.
Riksrevisionens styrelse
Riksrevisionens styrelse vill understryka vikten av att styrningen och
regleringen av biståndsverksamheten sker ur förvaltningspolitisk och
förvaltningsrättslig synvinkel riktiga former. Styrelsen anser därför
i likhet med Riksrevisionen att regeringen bör göra en översyn av vilka
delar av verksamheten som kan regleras i avtal och vilka som måste
regleras i författning eller genomföras via särskilda beslut.
Styrelsen delar även Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör
se över mål- och resultatstyrningen för Sida och de integrerade
utlandsmyndigheterna. Därigenom kan, enligt styrelsen, förutsättningar skapas
för att förse riksdagen med en fördjupad resultatrapportering. Vidare
anser styrelsen, i likhet med Riksrevisionen, att regeringen bör pröva
den nuvarande anslagsindelningen för finansieringen av biståndsförvaltningen
mot bakgrund av gällande principer för fördelningen mellan sakanslag
och förvaltningsanslag. Det är enligt styrelsen viktigt att riksdagen
markerar principen att sakanslag inte skall användas till förvaltningsändamål.

Motionerna
I kommittémotion 2004/05:U1 framhåller Centerpartiet den kritik som
Riksrevisionens styrelse riktar mot regeringens och Regeringskansliets
styrning och uppföljning av utvecklingsbiståndet samt bristerna i
redovisningen av kostnaderna för administrationen av biståndet. Centerpartiet
vill uppmana regeringen att följa rekommendationerna avseende styrning
och uppföljning av utvecklingsbiståndet som föreslås i Riksrevisionens
styrelses redogörelse.
I motion 2004/05:U2 instämmer Kristdemokraterna i Riksrevisionens
styrelses kritik och de slutsatser som granskningen lett till. Kristdemokraterna
betonar vikten av att skapa bistånd som leder till kostnadseffektiv
förvaltning och anför att en växande biståndsvolym kräver ökad effektivitet
och förstärkt samordningsförmåga. I motionen uppmanas regeringen att ta
till sig Riksrevisionens rekommendationer vad beträffar UD:s och Sidas
roll i det svenska utvecklingssamarbetet.

Utskottets överväganden
Organisationen av biståndet inom ramen för de svenska utlandsmyndigheterna
har behandlats i ett antal utredningar och rapporter från senare delen
av 1980-talet och fram till i dag. Utrikesutskottet har berört frågan
i flera betänkanden, och i en kanslipromemoria från 2001 görs en genomgång
av integrationen av utrikes- och biståndsförvaltningens fältorganisationer.
Beskrivningen av komplikationerna i rollfördelningen mellan UD och
Sida vad avser förvaltningen och genomförandet av det bilaterala
utvecklingssamarbetet som administreras via berörda utlandsmyndigheter har
varit återkommande. Behovet av effektivare styrning och uppföljning har
hävdats ett flertal gånger av riksdagen och Riksdagens revisorer.
1993 beslutade riksdagen, enligt regeringens proposition om en samordnad
fältadministration, att genomföra en integration av ambassader och
biståndskontor. Denna har utförts gemensamt av Utrikesdepartementet och
Sida. Regeringen anser att integrationen till viss del medfört de
fördelar som eftersträvades men att det kvarstår vissa områden där det
finns administrativa problem, bl.a. inom fastighets-, ekonomi- och
IT-områdena.
Mot bakgrund av att den nya myndigheten Regeringskansliet inrättades
1997 samt att riksdagen fattade beslut om en ny svensk politik för global
utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) har
UD och Sida gemensamt utrett vissa frågor om den administrativa
integrationen. Resultatet har lagts fram i två promemorior, dels rörande
förslag till åtgärder för att fullfölja den administrativa integrationen
vid utlandsmyndigheter där UD och Sida är verksamma, dels beträffande
slutrapport från studie rörande framtida ansvars- och kostnadsfördelning
mellan Regeringskansliet och Sida av IT-stödet till utlandsmyndigheterna.

Regeringen yttrade sig i budgetpropositionen för 2005 angående
Riksrevisionens rekommendationer i redogörelse 2004/05:RRS3 och hänvisade bl.
a. till UD:s och Sidas ovan nämnda utredning där man presenterat förslag
till åtgärder för att fullfölja den administrativa integrationen.
Regeringen underströk att förslagen i viktiga avseenden motsvarade de
åtgärder som Riksrevisionen rekommenderade i sin redogörelse.
Den 4 maj 2005 fattade regeringen beslut med innebörden att man ställer
sig bakom förslagen och rekommendationerna i de utredningar som utarbetats
inom Regeringskansliet och gemensamt med Sida om den administrativa
integrationen. I beslutet konstateras även att regeringen ansluter sig
till Riksrevisionens styrelses uttalande om vikten av att regeringens
styrning av biståndsverksamheten, inklusive hur verksamheten skall
finansieras, ledas och bedrivas vid de integrerade utlandsmyndigheterna,
regleras i mera korrekta författningsrättsliga former än de avtal som
upprättats för detta ändamål mellan Utrikesdepartementet och Sida. Vidare
anges i beslutet att regeringen uppdrar åt Regeringskansliet och Sida
att genomföra ytterligare åtgärder för att fullfölja den administrativa
integrationen mellan UD och Sida vid berörda utlandsmyndigheter, inklusive
sektionskontoren.
Med beslutet bemyndigar regeringen Regeringskansliet att ingå
förvaltningsöverenskommelser med Sida dels om formerna för administrativt
samråd och kostnadsdelning avseende berörda utlandsmyndigheter, dels
avseende IT-stöd till berörda utlandsmyndigheter.
Regeringsbeslutet innehåller även åtgärder som syftar till en förbättrad
samordning mellan Regeringskansliet och Sida och effektivisering av
revision, inspektion och tillsyn av utlandsmyndigheterna. Utskottet
förutsätter att resultatet av dessa åtgärder även kommer att utgöra en
viktig grund för en förbättrad återrapportering till riksdagen om
verksamheten inom det bilaterala utvecklingssamarbetet.
I regeringsbeslutet anges att målet är att åtgärderna skall vara genomförda
i huvudsak före den 30 juni 2007.
I budgetpropositionen för 2005 tog regeringen även upp Riksrevisionens
påpekanden om behovet av ökad resultatorientering i styrningen av
utvecklingssamarbetet och konstaterade att revisorerna bl.a. rekommenderar
att regeringen formulerar mål för de verksamhetsgrenar som saknar sådana.
Vidare togs upp att regeringen bör tydliggöra hur Sidas återrapportering
skall utformas utifrån regleringsbrevets krav samt klargöra hur
återrapportering skall ske gentemot de mål som formuleras i landstrategier.

Beträffande den övergripande styrningen av utvecklingssamarbetet och en
förbättrad resultatrapportering konstaterar utskottet att regeringen
fattade beslut i april 2005 om nya riktlinjer för s.k. samarbetsstrategier.
Samarbetsstrategierna, som ersätter de tidigare landstrategierna, skall
vara styrande för allt utvecklingssamarbete med ett enskilt land eller
region och också spegla åtgärder inom andra svenska politikområden. I
de beslutade riktlinjerna finns en förstärkt betoning på styrning och
uppföljning av samarbetet i alla delar av strategiprocessen.
Vad avser regleringsbrevet till Sida rekommenderar Riksrevisionen dels
att mål formuleras för samtliga verksamhetsgrenar, dels att det
övergripande återrapporteringskravet förtydligas. Utskottet konstaterar att
båda rekommendationerna har tillgodosetts i Sidas regleringsbrev för
2005. Under hösten 2004 förtydligade också UD det övergripande
återrapporteringskravet för innevarande år.
Riksrevisionens styrelse understryker rekommendationen att regeringen
bör se över nuvarande system med förvaltnings- och sakanslag till Sida.
Utskottet finner att regeringen i mars 2005 beslutade att uppdra åt
Statskontoret att göra en översyn av styrningen och förvaltningen av
utvecklingssamarbetet. I detta uppdrag ingår bl.a. att se över nuvarande
system med förvaltnings- och sakanslag till Sida. Uppdraget skall
slutredovisas senast den 19 december 2005.
Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att regeringen har fattat
beslut om att genomföra en rad åtgärder som överensstämmer med de
rekommendationer som lämnas i Riksrevisionens styrelses redogörelse. Det
är utskottets uppfattning att förutsättningarna för en tydligare och
bättre styrning och ledning av verksamheten därmed ökar och att detta
kan förväntas medföra högre kostnadseffektivitet och ett mera rationellt
utnyttjande av de samlade resurserna inom utvecklingsbiståndet. Utskottet
kommer att följa det fortsatta förändringsarbetet.
Beträffande de motionsyrkanden som väckts i ärendet har utskottet ingen
annan åsikt men finner att de tillgodoses genom regeringens ovan nämnda
åtgärder och därmed får anses omhändertagna.
Mot bakgrund av vad ovan anförts föreslår utskottet att riksdagen avslår
motionerna 2004/05:U1 och 2004/05:U2 och att redogörelse 2004/05:RRS3
läggs till handlingarna.

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Redogörelse 2004/05:RRS3
Redogörelse 2004/05:RRS3 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående
UD och Sida i utvecklingssamarbetet.
Följdmotioner
2004/05:U1 av Agne Hansson m.fl. (c):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att följa rekommendationerna avseende styrning och uppföljning
av utvecklingsbiståndet.
2004/05:U2 av Holger Gustafsson och Rosita Runegrund (båda kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om Riksrevisionens granskning av UD:s och Sidas roll i det svenska
utvecklingssamarbetet.