Riksgäldskontoret och den statliga finansförvaltningen (prop. 1990/91:29)

Betänkande 1990/91:FiU4

Finansutskottets betänkande 1990/91:FIU04

Riksgäldskontoret och den statliga finansförvaltningen (prop.1990/91:29)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1990/91
FiU4

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag till
riktlinjer för den statliga finansförvaltningen och
riksgäldskontorets ansvar inom detta område. De frågor som tas
upp till behandling gäller bl.a. mål och restriktioner för
statsskuldspolitiken, riktlinjer för statens upplåning i
utländsk valuta och för upplåning i hushållssektorn,
finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten samt
statlig kreditgarantigivning till näringslivet.

Utskottet avstyrker tre partimotioner som väckts i ärendet av
moderata samlingspartiet, folkpartiet och vänsterpartiet.
Företrädare för de tre partierna har reserverat sig till förmån
för förslagen i sina resp. motioner.

Propositionen

I proposition 1990/91:29 har regeringen (finansdepartementet)
-- efter föredragning av statsrådet Erik Åsbrink --

dels föreslagit att riksdagen godkänner de riktlinjer som
angetts i propositionen beträffande
1. statsskuldspolitiken (avsnitt 3),
2. statsupplåningen (avsnitt 4),
3. utlåning och inlåning i riksgäldskontoret (avsnitt 5.1),
4. ramar för affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.1),
5. affärsverkens finansiering i utländsk valuta (avsnitt
5.2.2),
6. formerna för lånefinansiering och placering av
överskottslikviditet (avsnitt 5.2.3),
7. samråd med riksgäldskontoret vid utlandsfinansiering m.m.
(avsnitt 5.2.5),
8. genomförande av förslagen om affärsverkens
lånefinansiering (avsnitt 5.2.8),
9. statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet
(avsnitt 6),
10. den statliga betalningsverksamheten (avsnitt 7),

dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som
anförts i propositionen om
11. inhämtande av bud från riksgäldskontoret (avsnitt 5.2.4),
12. riksgäldskontorets utlåning och garantigivning till bolag
inom affärsverkskoncern (avsnitt 5.2.6),
13. lån mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncern
(avsnitt 5.2.7).

Motionerna

1990/91:Fi1 av Lars Bäckström m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1990/91:29 vad avser
punkt 2, statsupplåningen (avsnitt 4) om utlandslånenormen
innebärande förbud mot nettoupplåning i utländsk valuta,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som i motionen anförts angående utlandslånenormen och statlig
upplåning i utländsk valuta.

1990/91:Fi2 av Anne Wibble m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om upplåningen från hushållen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om företagsekonomisk kompetensuppbyggnad i
riksgäldskontoret.

1990/91:Fi3 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om statens utlandsupplåning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om hushållsupplåningen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet.

Utskottet

Regeringen som den 1 juli 1989 övertog huvudmannaskapet för
riksgäldskontoret har låtit göra en översyn av kontorets
framtida organisation och arbetsuppgifter. På grundval av
riksgäldskommitténs slutbetänkande (SOU 1989:95) lägger
regeringen i propositionen fram förslag till riktlinjer för
statsskuldspolitiken samt statens upplåning i utländsk valuta
och upplåningen i hushållssektorn. Förslagen omfattar också
frågor med anknytning till den statliga kreditgarantigivningen
och affärsverkens lånefinansiering samt riksgäldskontorets roll
i detta sammanhang liksom kontorets uppgifter beträffande den
statliga betalningsverksamheten. Gemensamt för huvuddelen av
förslagen är enligt propositionen att riksgäldskontorets roll
inom den statliga finansförvaltningen stärks och definieras
tydligare.

I det följande behandlar utskottet propositionens förslag och
de häremot ställda motionsyrkandena inom vart och ett av dessa
sex områden.

Statsskuldspolitiken

Propositionen

Det övergripande målet för riksgäldskontoret och
statsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för
statens upplåning. Statsskuldspolitiken måste emellertid också
avvägas mot andra delar av den ekonomiska politiken och då
framför allt mot penningpolitiken. Sådana avvägningar skall
enligt propositionen utgöra restriktioner för
statsskuldspolitikens övergripande mål att minimera kostnaderna
för statens upplåning.

För att säkerställa att statsskuldspolitiken utformas inom de
ramar som är betingade av penningpolitiken skall
riksgäldskontoret samråda med riksbanken i frågor som rör
kontorets upplåning och låneförvaltning. Samrådet skall
företrädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse.
Föreskrifter om samrådsförfarandet skall beslutas av regeringen
och tas in i riksgäldskontorets instruktion.

Motionerna

Moderata samlingspartiet delar i motion Fi3 uppfattningen
att det övergripande målet för riksgäldskontoret och
statsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för
statens upplåning. Motionärerna instämmer också i att den
viktigaste restriktionen på statsskuldspolitiken måste vara
avvägningen mot penningpolitiska synpunkter. Enligt
motionärernas uppfattning kan samordningen med penningpolitiken
under normala förhållanden i allt väsentligt ske via marknaden.
Ansvaret för penningpolitiken åvilar då riksbanken, men även
riksgäldskontoret kan handlägga sina uppgifter på ett
självständigt sätt. Det är, anser motionärerna, självfallet
angeläget att det i principiella frågor förekommer ett
informations- och meningsutbyte mellan riksbanken och
riksgäldskontoret. Efter samrådet skall emellertid båda
myndigheterna vara fria att fatta egna beslut. Av rent
konstitutionella skäl är det för övrigt ogörligt att ge
riksgäldskontoret en underordnad ställning i förhållande till
riksbanken, framhåller motionärerna avslutningsvis.

Folkpartiet godtar i motion Fi2 det övergripande målet för
statsskuldspolitiken och har inte heller något att erinra mot
det föreslagna samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret.
Motionärerna vänder sig dock mot att man i propositionen i detta
sammanhang diskuterar också andra mål, som att stimulera
hushållens sparande. Enligt motionärerna skapar detta bara
onödiga konflikter i riksgäldskontorets verksamhet, eftersom
kostnadsminimering inte alltid kan uppnås om hushållssparandet
samtidigt skall stimuleras.

Utskottets överväganden

I propositionen definieras statsskuldspolitik som de åtgärder
riksgäldskontoret vidtar för att finansiera statens
upplåningsbehov och för att förvalta statsskulden. Att man
institutionellt knutit definitionen till riksgäldskontoret
sammanhänger med att det ansetts viktigt att kunna införa ett
användbart mål för riksgäldskontorets verksamhet inom detta
område. Med en vidare definition skulle nämligen också de
penningpolitiska operationer som riksbanken vidtar kunna
inordnas i begreppet statsskuldspolitik eftersom sådana
operationer kan påverka statsskuldens sammansättning på
marknaden. Riksbankens operationer vidtas emellertid i helt
andra syften än att förvalta statsskulden och kan därför inte
ligga till grund för ett mål för riksgäldskontoret.

Mot denna bakgrund finner utskottet den valda lösningen
ändamålsenlig. Det övergripande målet för riksgäldskontorets
insatser på det statsskuldspolitiska planet skall således vara
att minimera kostnaderna för statens upplåning och för
förvaltningen av statsskulden. Kontorets åtgärder måste
emellertid stå i samklang med behovet av andra
ekonomisk-politiska insatser, inte minst på det penningpolitiska
planet. I enlighet med vad som förordas i propositionen bör
därför de avvägningar som måste göras mot andra
ekonomisk-politiska mål -- och då i synnerhet de
penningpolitiska -- ses som restriktioner för
statsskuldspolitikens övergripande mål. Det ter sig enligt
utskottets mening därvid nödvändigt att ett samrådsförfarande
etableras mellan riksgäldskontoret och riksbanken för att
säkerställa att statsskuldspolitiken avvägs mot
penningpolitiken.

Propositionens förslag i detta avseende biträds eller möter
ingen erinran i de motioner som väckts i ärendet. De
kompletterande synpunkter som framförs i moderata
samlingspartiets motion om målen för statsskuldspolitiken står
som utskottet ser det i de flesta avseenden inte i strid med vad
som förordas i propositionen. Som framgått anser dock utskottet,
i motsats till motionärerna, att samordningen av
penningpolitiken bör åstadkommas genom ett samråd mellan
riksgäldskontoret och riksbanken. Utskottet ser därför ingen
anledning att göra något särskilt uttalande med anledning av
motion Fi3. Utskottet avstyrker följaktligen yrkande 1 i denna
motion.

Folkpartiet vill att riksdagen genom ett tillkännagivande
skall göra regeringen uppmärksam på den målkonflikt som kan
uppstå om riksgäldskontoret förutom kostnadsminimering skall
eftersträva att t.ex. stimulera hushållssparandet. Det kan
därför enligt utskottets mening finnas anledning att erinra om
vad som sägs i propositionen på denna punkt. Föredraganden
påpekar att riksgäldskontoret tidigare haft flera, emellanåt
oförenliga mål för statsupplåningen. Som exempel på sådana
motstridiga mål anges att statsupplåningen å ena sidan skulle
ske till lägsta möjliga kostnad, å andra sidan skulle erbjuda
hushållen sparvillkor som stimulerade sparandet. Denna
målkonflikt har enligt propositionen varit speciellt tydlig
beträffande allemanssparandet. Föredraganden slår mot denna
bakgrund fast att riksgäldskontoret framdeles i regel bör
eftersträva det allmänt sparstimulerande målet endast i den mån
det inte står i konflikt med det övergripande målet om
kostnadsminimering. Utskottet delar denna uppfattning. Då
sålunda regeringen redan har beaktat det problem som
aktualiseras i motionen finns det inte anledning för riksdagen
att göra något uttalande i frågan. Utskottet avstyrker därför
motion Fi2 yrkande 1.

Upplåningen i utländsk valuta

Propositionen

I propositionen framhålls att den i 1990 års finansplan
redovisade utlandslånenormen skall ligga fast. Normen innebär
att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta för att
finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta
statsskulden. Valutainflöden som uppstår när riksbanken av
inhemska skäl vill hålla ett högt ränteläge skall
riksgäldskontoret parera genom att amortera statens skuld i
utländsk valuta. Omfattningen av dessa amorteringar bör
riksgäldskontoret fastställa i samråd med riksbanken. Tidpunkten
för amorteringarna skall riksgäldskontoret kunna bestämma efter
att endast ha inhämtat riksbankens synpunkter.

Motionerna

Moderata samlingspartiet godtar i motion Fi3 normen att
riksgäldskontoret inte skall nettoupplåna i utländsk valuta för
att finansiera statliga budgetunderskott eller för att förvalta
statsskulden. Däremot finner motionärerna det inte rimligt att
riksgäldskontoret t.o.m. i tider av växande underskott i
bytesbalansen skall vara förpliktigat att vid ett valutainflöde,
som följer av ett högt ränteläge, amortera ned statens
utlandsskuld. Konsekvensen skulle bli en avsevärd höjning av
statens upplåningskostnader, samtidigt som enskilda
"låneförmedlare" tillgodogör sig en betydande ränteskillnad.
Motionärerna anser att riksbanken och riksgäldskontoret bör
överväga, om det inte finns andra vägar att parera ett
valutainflöde, som orsakas av en av penningpolitiska skäl
motiverad hög räntenivå.

Folkpartiet anser att kravet att riksgäldskontoret i vissa
lägen skall amortera ned utlandsskulden skapar problem och är en
viktig restriktion för riksgäldskontoret. Motionärerna kan
emellertid inte se att det finns något annat sätt att anpassa
sig till ett valutainflöde och accepterar därför propositionens
förslag i denna del.

Vänsterpartiet påpekar i motion Fi1 att utlandslånenormen
är en klar inskränkning i riksgäldskontorets möjligheter att
minimera kostnaderna för statsupplåningen. Normen bidrar också
till att svenska företag kan göra räntearbitrage som finansieras
av svenska skattebetalare. Vänsterpartiet anser inte att
högräntepolitiken och den därav föranledda indirekta
överföringen av pengar från statskassan bör vara en norm. I ett
läge då den externa balansen försämras och det är av vikt att
bevara förtroendet för den svenska kronan måste dessutom den
statliga utlandsupplåningen kunna öka för att undvika en alltför
kraftig avtappning av valutareserven. Vänsterpartiet yrkar mot
denna bakgrund avslag på propositionen i denna del.

Utskottets överväganden

Inriktningen på den statliga utlandsupplåningen har under
andra hälften av 1980-talet successivt kommit att läggas fast i
en norm. Denna s.k. utlandslånenorm har efter avvecklingen av
valutaregleringen den 1 juli 1989 preciserats, och dess innebörd
är numera att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta för
att finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta
statsskulden. Ett budgetunderskott finansierat genom upplåning i
utländsk valuta kan visserligen övergångsvis bidra till att
räntenivån hålls nere, men det sker på en konstlat låg nivå. Med
ett sådant förfarande köper man sig endast en dyrbar frist som i
ett längre tidsperspektiv framtvingar en än kraftigare ekonomisk
åtstramning. Mot bakgrund härav har normen utvecklats till en
tvingande restriktion för statsskuldspolitiken. Den hindrar
däremot inte, som antyds i motion Fi1 (v), riksgäldskontoret och
riksbanken från att kortfristigt ta upp lån i utländsk valuta
för att motverka en tillfällig avtappning av valutareserven. Så
sker också i ett normalt samarbete mellan centralbanker.

Normen innebär också att statens utlandsskuld skall amorteras
ned för att balansera sådana mer omfattande valutainflöden som
kan uppkomma när riksbanken av inhemska skäl anser det
nödvändigt att hålla ett högt ränteläge. Som påpekas i de tre
motionerna blir riksgäldskontorets upplåningskostnader därmed
högre än de annars skulle vara. Detta förhållande har utskottet
redan tidigare övervägt. I anslutning till behandlingen av årets
finansplan framhöll utskottet sålunda (1989/90:FiU20) att kravet
att begränsa kostnaderna för den statliga upplåningen måste
vägas mot övriga ekonomisk-politiska mål. Det kan, beroende på
den ekonomiska situationen, vara nödvändigt att hålla den
inhemska räntenivån så hög att den leder till ett valutainflöde.
Man kan, framhöll utskottet, i detta läge välja att amortera ned
utlandsskulden eller att låta valutareserven växa. Det
sistnämnda alternativet skulle emellertid kunna motverka
ansträngningarna att hålla uppe räntenivån. Med hänsyn härtill
ställde sig utskottet avvisande till de då motionsvis framförda
förslagen att man skulle frångå utlandslånenormen i denna del.
Utskottet är alltjämt av samma uppfattning och finner inte
anledning att nu ompröva sitt ställningstagande i frågan. Med
hänsyn härtill avstyrker utskottet motionerna Fi1 (v) och Fi3
(m) yrkande 2.

Upplåningen hos hushållen

Propositionen

Riksgäldskontoret skall även framdeles ha möjlighet att låna
direkt från hushållen. Hushållsupplåningen skall emellertid,
liksom riksgäldskontorets övriga upplåning, vara
kostnadseffektiv. Upplåning från hushållen i syfte att stimulera
sparandet skall i regel inte ske, om detta strider mot det
övergripande målet om kostnadsminimering.

Motionerna

Moderata samlingspartiet påpekar i motion Fi3 att målet
för statsupplåningen skall vara kostnadseffektivitet. Med
hänvisning härtill förordas i motionen att den direkta
hushållsupplåningen skall upphöra. Om hushållens bidrag till
statsupplåningen lämnas via avkastningsfonder som administreras
av kreditinstitut, skulle betydande rationaliseringar och
besparingar kunna göras inom riksgäldskontoret, anser
motionärerna.

Folkpartiet framhåller i motion Fi2 att riksgäldskontoret
inte skall ha som mål att stimulera hushållens sparande.
Kontoret skall inte heller utvecklas till en ny statlig bank med
omfattande direkt upplåning från hushållen. Enligt motionärerna
finns det därför anledning att på sikt ompröva förutsättningarna
för allemanssparandet. Eftersom allemanssparandet är en avista
sparform med ett betydande samlat sparande måste dock
förändringar ske med stor försiktighet och anpassas till
förbättringar i de generella sparbetingelserna. Motionärerna ser
det också som angeläget att villkoren för premieobligationer och
det nya obligationskontot är kostnadseffektiva.

Utskottets överväganden

Propositionens förslag innebär således att riksgäldskontoret
även i fortsättningen skall ges möjligheter till upplåning
direkt från hushållen. Ett krav är dock att även denna upplåning
skall vara kostnadseffektiv. Moderata samlingspartiet avvisar
detta förslag och förordar i stället att riksgäldskontorets
hushållsupplåning skall kanaliseras via avkastningsfonder som
administreras av kreditinstitut. Utskottet får med anledning
därav anföra följande.

Vid hushållsupplåningen använder sig riksgäldskontoret av tre
upplåningsinstrument, nämligen sparobligationer,
premieobligationer och allemanssparkonton. Premie- och
sparobligationslånen ger upphov till stora värdepappersvolymer,
och upplåningsformerna är därför omständliga och administrativt
svårhanterliga. Mot bakgrund härav håller riksgäldskontoret på
att utveckla ett nytt värdepapperslöst upplåningssystem som
skall kunna användas för fast förräntad upplåning hos
allmänheten. Det nya systemet är kontobaserat och är genom en
flexibel utformning tänkt att kunna ersätta de nuvarande
sparobligationerna samt dessutom utnyttjas för helt nya
upplåningsformer hos hushållen.

Det nya kontosparsystemet gör det möjligt att bedriva en mer
kostnadseffektiv upplåning hos hushållen. Riksgäldskontoret får
därigenom bättre förutsättningar att framgent låna direkt från
hushållen utan att det övergripande målet om kostnadsminimering
eftersätts. Enligt utskottets mening är detta betydelsefullt, ty
i likhet med vad som framhålls i propositionen anser utskottet
att riksgäldskontoret även fortsättningsvis bör kunna låna
direkt från hushållen, inte minst eftersom man med ett brett
register av upplåningsformer kan ha god handlingsberedskap när
det sker förskjutningar i upplåningskostnaderna mellan olika
segment på marknaden.

Vad beträffar frågan om allemanssparandet vill utskottet
erinra om att avkastningen på detta sparande tdigare motsvarade
diskontot. Sedan halvårsskiftet 1989 ankommer det emellertid på
riksgäldskontoret att fastställa avkastningsräntan på
allemanssparkonton till en räntesats som dock inte får
understiga diskontot minus tre procentenheter. Kontorets
möjligheter att styra denna upplåningsform har därigenom
förbättrats. Dessutom gäller att avkastningen på
allemanssparandet kommer att bli skattepliktigt fr.o.m. 1991.

Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att nu förorda
någon ytterligare ändring av villkoren för allemanssparandet.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna
Fi2 (fp) yrkande 2 och Fi3 (m) yrkande 3.

Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten

Propositionen

Riksgäldskontorets möjligheter till kostnadseffektiv upplåning
skall tas till vara, och kontoret skall även fortsättningsvis ha
en central roll vid finansieringen av statlig verksamhet utanför
statsbudgeten. Utlåningen och inlåningen i riksgäldskontoret
skall dock ske på marknadsmässiga villkor, samtidigt som
affärsverken inte längre skall vara bundna till att utnyttja
kontorets tjänster på detta område. När ett affärsverk eller ett
av dess koncernbolag tar upp lån utanför koncernen skall
riksgäldskontoret alltid ges möjlighet att lämna bud på
upplåningen. Även lån och garantier för lån mellan affärsverk
och bolag inom en affärsverkskoncern skall lämnas på
marknadsmässiga villkor.

Statsmakterna skall i fortsättningen styra affärsverkens
lånefinansiering med hjälp av ramar. En sådan ram skall finnas
för ett affärsverks totala upplåning och borgensåtaganden.
Alternativt skall man emellertid kunna pröva att styra ett
affärsverks lånefinansiering genom krav på lägsta soliditet. För
varje affärsverk skall det också finnas en ram som reglerar
omfattningen av lån och borgensåtaganden från affärsverket till
de bolag som ingår i koncernen.

Affärsverkens upplåning i utländsk valuta skall inte omfattas
av utlandslånenormen. Liksom annan upplåning skall deras
valutaupplåning regleras genom ramar som fastställs för varje
affärsverkskoncern som har behov av sådan upplåning. När ett
affärsverk tar upp lån på en utländsk marknad eller ställer
garanti för ett sådant lån skall riksgäldskontoret alltid pröva
utformningen av avtalsvillkoren.

Riktlinjerna för affärsverkens lånefinansiering och placering
av överskottslikviditet skall förverkligas genom att riksdagen
och regeringen beslutar om regler för varje affärsverkskoncern
för sig.

Motionerna

Moderata samlingspartiet tillstyrker i motion Fi3
propositionens förslag. Enligt motionärerna överensstämmer
förslagen väl med riktlinjer som moderata samlingspartiet
tidigare förordat. I motionen understryks vikten av att
riksdagen ges tillfälle att fastställa regler beträffande
lånefinansieringen för varje affärsverkskoncern för sig.
Motionärerna framhåller också som sin uppfattning att flera av
affärsverken bör ombildas till aktiebolag och privatiseras.
Därmed skulle finansieringsfrågorna lösas på ett naturligt sätt.

Folkpartiet är i motion Fi2 också positivt till
propositionens förslag. Motionärerna poängterar dock att
affärsverken i flera fall driver rent konkurrensutsatt
verksamhet. Möjligheten till finansiering via riksgälden kan
därvid skapa konkurrensfördelar och snedvridningar. Detta
problem bör enligt motionärerna åtgärdas genom att delar av
affärsverken med fördel i stället drivs i annan verksamhetsform.

Utskottets överväganden

Bred enighet föreligger om det i propositionen framlagda
förslaget till riktlinjer för finansieringen av statlig
verksamhet utanför statsbudgeten. Även utskottet ställer sig
bakom dessa riktlinjer, som innebär att affärsverken skall ges
ökad frihet och att deras totala lånefinansiering i
fortsättningen skall styras med ramar eller med krav på lägsta
soliditet. Eftersom lån inom affärsverkskoncerner eller mellan
affärsverk och riksgäldskontoret skall lämnas på marknadsmässiga
villkor skapas förutsättningar för konkurrensneutralitet. Det är
enligt utskottets mening av stor vikt att riksgäldskontorets
utlåningsverksamhet inte försämrar förutsättningarna för att
bedriva penningpolitik. Riksgäldskontorets agerande i
utlåningsverksamheten skulle nämligen kunna tolkas i
penningpolitiska termer, eftersom marknadsaktörerna känner till
att riksgäldskontoret och riksbanken samråder om
statsskuldspolitiken. Såsom föreslås i propositionen bör därför
villkoren för riksgäldskontorets utlåning till affärsverken
grundas på riksgäldskontorets kostnader, dvs. på de vid varje
tidpunkt gällande räntorna på kapitalmarknaden med tillägg för
administrationskostnader.

Otvivelaktigt förhåller det sig så som påpekas i motionerna
Fi2 (fp) och Fi4 (m) att de nu aktuella finansieringsfrågorna
skulle få en annan lösning om affärsverken ombildades till
aktiebolag. Frågan om en eventuell bolagisering av affärsverken
bör emellertid som utskottet ser det prövas i ett
näringspolitiskt och ekonomisk-politiskt sammanhang. Den valda
finansieringsformen blir därvid en konsekvens av en sådan
prövning. Utskottet vill erinra om att regeringen i sin nyligen
framlagda skrivelse om åtgärder för att stabilisera ekonomin och
begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (Skr.
1990/91:50) aviserat att Vattenfall och ytterligare delar av SJs
verksamhet skall omvandlas till aktiebolag. Med hänvisning till
det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi2 (fp) yrkande 3
och Fi3 (m) yrkande 4.

Statlig kreditgarantigivning

Propositionen

Riksgäldskontoret skall verka för att statlig
kreditgarantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt
sätt. Kontoret skall därvid samordna verksamheten och ge råd
till andra myndigheter som handhar kreditgarantier. Kontoret
skall också utfärda föreskrifter med allmänna råd för
garantiverksamheten. Vidare skall riksgäldskontoret fortlöpande
bevaka kostnadsutvecklingen för kreditgarantierna.
Riksgäldskontorert skall också ansvara för samordningen och
kontrollen av statliga lån till näringslivet.

I propositionen föreslås också att statliga kreditgarantier
skall beläggas med avgift som står i proportion till den
ekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten
för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka förväntade
kostnader för kreditgarantin inkl. hanteringskostnader.

Endast riksgäldskontoret skall kunna besluta om statliga
garantier i utländsk valuta eller i svensk valuta på utländsk
marknad. Rör det sig om större projekt skall i regel också
garantiärenden avseende lån i svensk valuta på den inhemska
marknaden avgöras av riksgäldskontoret. Härmed förstås projekt
som i nuvarande penningvärde uppgår till ca 50 milj. kr.

Motionerna

Folkpartiet ifrågasätter i motion Fi2 den föreslagna
lösningen att riksgäldskontoret skall få en utökad roll för
inhemska garantiåtaganden överstigande 50 milj. kr.
Riksgäldskontorets roll i sammanhanget är enligt motionärerna
oklar. Företagsekonomisk kompetens och professionella kunskaper
för risk- och garantibedömning finns på många håll på
kapitalmarknaden. Motionärerna anser det inte självklart att
just riksgäldskontoret behöver bygga upp sådan kompetens, och de
ställer sig därför skeptiska till propositionens förslag i denna
del.

Utskottets överväganden

Den statliga kreditgarantigivningen omfattar ett stort antal
verksamheter av mycket skiftande slag. Under första hälften av
1980-talet ökade de samlade garantiåtagandena snabbt i
omfattning. Bl.a. som en följd av att garantierna till varvs-
och rederinäringarna minskat har kreditgarantigivningen därefter
kommit att stabiliseras på en hög nivå. Vid halvårsskiftet 1989
uppgick den samlade kapitalskuld som staten stod som garant för
till drygt 103 miljarder kronor. Knappt en tredjedel härav avsåg
sådana garantier som exportkreditnämnden lämnar och som på grund
av sin speciella natur inte omfattas av förslagen i
propositionen. För övriga typer av garantier föreslås emellertid
att riksgäldskontoret skall få ett övergripande ansvar.

Enligt utskottets mening ter det sig angeläget att formerna
för den statliga garantigivningen samordnas och att en bättre
redovisning av de samlade kostnaderna för verksamheten kommer
till stånd. I finansplanen lämnas varje år en kortfattad
översikt över verksamheten. Därav framgår att
kreditgarantigivningen under 1980-talet har burit sina egna
kostnader under endast ett år, nämligen budgetåret 1986/87, då
det redovisade underskottet begränsades till 5 milj. kr. Under
övriga år har verksamheten åsamkat staten betydande
nettoutgifter, vilka som mest uppgått till närmare 2 miljarder
kronor. Mot bakgrund härav har finansutskottet vid upprepade
tillfällen framhållit nödvändigheten av att garantigivningen bär
sina egna kostnader sett över en längre period. En ökad
avgiftsbeläggning har också kommit till stånd, och för ett stort
antal garantier uttas numera en enhetlig avgift motsvarande 1%
av den utestående kapitalskulden. För andra garantier, såsom
grundfondförbindelser, uttas en lägre avgift. Det finns också
statliga garantier som fortfarande är helt avgiftsfria.

I propositionen förordas att riksgäldskontoret skall
prioritera en kompetensuppbyggnad som ger kontoret bättre
möjligheter att bedöma de risker som är förenade med
garantigivningen. Utskottet biträder förslaget, eftersom man
därigenom skapar goda förutsättningar för att effektiviteten
skall kunna ökas i såväl riksgäldskontorets egen som i andra
myndigheters garantigivning. Förbättrade kunskaper om
kostnaderna för olika garantislag gör det också möjligt att
differentiera avgifterna med hänsyn till de kostnader som skilda
garantislag kan väntas åsamka staten. En sådan differentiering
som förespråkas i propositionen ser utskottet som angelägen,
eftersom man härigenom åstadkommer större rättvisa bland
garantitagarna.

I motsats till vad som uttalas i motion Fi2 (fp) vill sålunda
utskottet inte motsätta sig att riksgäldskontoret utökar sin
kompetens inom kreditgarantiområdet. Med hänsyn härtill
avstyrker utskottet motion Fi2 (fp) yrkande 4.

Den statliga betalningsverksamheten

Propositionen

Riksgäldskontoret skall följa bruttoflödet av de statliga
betalningarna och vid behov lämna förslag till regeringen på
ändringar i regler för statliga inbetalningar och utbetalningar
för att härigenom effektivisera den statliga
betalningsverksamheten.

Utskottets överväganden

Propositionens förslag har i denna del inte berörts i någon
motion. Utskottet gör för egen del ingen annan bedömning än
regeringen utan biträder förslaget att riksgäldskontoret skall
tilldelas ett ökat ansvar för den statliga
betalningsverksamheten.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande statsskuldspolitiken
att riksdagen med
avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 1 och 1990/91:Fi3
yrkande 1 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 1 angivna
riktlinjerna,

res. 1 (m)

res. 2 (fp)

2. beträffande upplåningen i utländsk valuta
att riksdagen med avslag på motionerna 1990/91:Fi1 och
1990/91:Fi3 yrkande 2 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom.
2 angivna riktlinjerna i berörd del,

res. 3 (m)

res. 4 (v)

3. beträffande upplåningen hos hushållen
att riksdagen med
avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 2 och 1990/91:Fi3
yrkande 3 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 2 angivna
riktlinjerna i berörd del,

res. 5 (m)

res. 6 (fp)

4. beträffande finansiering av statlig verksamhet utanför
statsbudgeten
att riksdagen med
avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 3 och 1990/91:Fi3
yrkande 4 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 3--8
angivna riktlinjerna,

5. beträffande kreditgivning till affärsverken
att riksdagen lägger till handlingarna vad som anförts i
proposition 1990/91:29 mom. 11--13,

6. beträffande statlig kreditgarantigivning och lån till
näringslivet
att riksdagen med avslag på motion 1990/91:Fi2 yrkande 4
godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 9 angivna
riktlinjerna,
res.7(fp)

7. beträffande den statliga betalningsverksamheten
att riksdagen godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 10
angivna riktlinjerna.

Stockholm den 15 november 1990

På finansutskottets vägnar

Hans Gustafsson

Närvarande: Hans Gustafsson (s), Anne Wibble (fp), Roland
Sundgren (s), Gunnar Björk (c), Per Olof Håkansson (s), Rune
Rydén (m), Lisbet Calner (s), Filip Fridolfsson (m), Lars De
Geer (fp), Ivar Franzén (c), Lars-Ove Hagberg (v), Carl Frick
(mp), Marianne Carlström (s), Sonia Karlsson (s), Ing-Britt
Nygren (m), Maria Hed (s) och Börje Nilsson (s).

Reservationer

1. Statsskuldspolitiken (mom. 1)

Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m)
anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar
med "Mot denna" och på s. 5 slutar med "yrkande 1" bort ha
följande lydelse:

Mot denna bakgrund finner utskottet den valda lösningen
ändamålsenlig. Det övergripande målet för riksgäldskontorets
insatser på det statsskuldspolitiska planet skall således vara
att minimera kostnaderna för statens upplåning och för
förvaltningen av statsskulden. Därmed kan det enligt utskottets
uppfattning inte längre vara en uppgift för riksgäldskontoret
att lägga upp statsupplåningen på ett sådant sätt att hushållens
sparande särskilt stimuleras. Detta eftersträvansvärda syfte
måste i stället uppnås med andra ekonomisk-politiska medel, och
då framför allt genom att sänka skattetrycket och genom att
iaktta fasta spelregler.

Den viktigaste restriktionen på statsskuldspolitiken måste
vara avvägningen mot penningpolitiken. Enligt utskottets
uppfattning kan samordningen med penningpolitiken under normala
förhållanden i allt väsentligt ske via marknaden. Ansvaret för
penningpolitiken åvilar då riksbanken, men även
riksgäldskontoret kan handlägga sina uppgifter på ett
självständigt sätt. Självfallet är det angeläget att det i
principiella frågor förekommer ett informations- och
meningsutbyte mellan riksbanken och riksgäldskontoret. Efter ett
sådant samråd måste emellertid båda myndigheterna vara fria att
fatta egna beslut. Av rent konstitutionella skäl är det för
övrigt ogörligt att ge riksgäldskontoret en underordnad
ställning i förhållande till riksbanken.

Vad utskottet här anfört om statsskuldspolitikens mål
överensstämmer med den uppfattning som kommer till uttryck i
motion Fi3 (m) yrkande 1. Utskottet biträder således denna
motion. Utskottets ställningstagande innebär samtidigt att
risken för onödiga målkonflikter i riksgäldskontorets verksamhet
begränsas och att de i motion Fi2 (fp) redovisade farhågorna för
sådana konflikter bortfaller. Något riksdagsuttalande med
anledning av denna motion erfordras därför inte.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande
lydelse:

1. beträffande statsskuldspolitiken
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi3 yrkande 1
och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 1 samt med
avslag på motion 1990/91:Fi2 yrkande 1 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om riktlinjer för
statsskuldspolitiken,

2. Statsskuldspolitiken (mom. 1)

Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 som
börjar med "Folkpartiet vill" och på s. 5 slutar med "yrkande 1"
bort ha följande lydelse:

Folkpartiet vill att riksdagen genom ett tillkännagivande
skall göra regeringen uppmärksam på den målkonflikt som kan
uppstå om riksgäldskontoret förutom kostnadsminimering skall
eftersträva att t.ex. stimulera hushållssparandet. Utskottet
delar denna bedömning. Utskottet anser att riksdagen bör slå
fast att målet för statsskuldspolitiken är kostnadsminimering,
inte att stimulera hushållssparandet.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande
lydelse:

1. beträffande statsskuldspolitiken
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande 1
samt med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 1 och med
avslag på motion 1990/91:Fi3 yrkande 1 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om riktlinjer för
statsskuldspolitiken,

3. Upplåningen i utländsk valuta (mom. 2)

Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m)
anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar
med "Normen innebär" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande
lydelse:

Enligt utskottets mening bör staten även i fortsättningen
avstå från att nettolåna i utländsk valuta. Utskottet finner det
däremot inte rimligt att riksgäldskontoret i tider av växande
underskott i bytesbalansen skall vara förpliktat att vid ett
valutainflöde, som följer av ett högt ränteläge, amortera ned
statens utlandsskuld. Detta skulle medföra en avsevärd höjning
av statens upplåningskostnader, samtidigt som enskilda
"låneförmedlare" kan tillgodogöra sig en betydande
ränteskillnad. Det bör enligt utskottets mening ankomma på
riksbanken och riksgäldskontoret att gemensamt pröva denna fråga
i syfte att finna andra vägar att parera ett valutainflöde som
orsakas av en av penningpolitiska skäl motiverad hög räntenivå.
Vad utskottet här anfört bör ges till känna för regeringen.

I motion Fi1 (v) avvisas tanken på ett förbud för staten att
nettoupplåna i utländsk valuta. Av vad utskottet tidigare anfört
framgår att utskottet inte delar denna uppfattning. Utskottet
avvisar därför motion Fi1 (v).

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande
lydelse:

2. beträffande upplåningen i utländsk valuta
att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:29
mom. 2 i berörd del och motion 1990/91:Fi3 yrkande 2 samt med
avslag på motion 1990/91:Fi1 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört om utlandslånenormen,

4. Upplåningen i utländsk valuta (mom. 2)

Lars-Ove Hagberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar
med "Inriktningen på" och slutar med "yrkande 2" bort ha
följande lydelse:

Utlandslånenormen innebär en klar inskränkning i
riksgäldskontorets möjligheter att minimera kostnaderna för
statsupplåningen. Om staten till viss del kunde nettoupplåna i
utländsk valuta skulle enligt utskottets mening kostnaderna för
statsskulden kunna reduceras med åtminstone 10 miljarder kronor.

Utlandslånenormen hindrar däremot inte staten från att
indirekt låna i utländsk valuta. Svenska företag kan t.ex. ta
upp lån i utländsk valuta för att därefter låna ut detta kapital
till staten till en väsentligt högre ränta. Företagen kan därmed
göra en räntevinst som finansieras av svenska skattebetalare.

Detta förhållande står enligt utskottets mening i bjärt
kontrast till regeringens övergripande mål för
statsskuldspolitiken som ju innebär att riksgäldskontoret skall
minimera kostnaderna för statens upplåning.

Utskottet biträder sålunda den i motion Fi1 (v) redovisade
uppfattningen att riksdagen bör avslå propositionen i denna del.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande
lydelse:

2. beträffande upplåningen i utländsk valuta
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi1 och med
avslag på proposition 1990/91:29 mom. 2 i berörd del och motion
1990/91:Fi3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört om utlandslånenormen och statlig upplåning
i utländsk valuta,

5. Upplåningen hos hushållen (mom. 3)

Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m)
anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar
med "Vid hushållsupplåningen" och på s. 8 slutar med "yrkande 3"
bort ha följande lydelse:

De i propositionen anförda motiven för en bibehållen
direktupplåning hos hushållen -- nämligen beredskap för framtida
behov samt vikten av att bibehålla kompetens i hanteringen av
hushållslån -- finner utskottet svaga. Utskottet har tidigare
framhållit att målet för statsupplåningen skall vara
kostnadseffektivitet. Med hänvisning härtill föreslår utskottet
att den direkta hushållsupplåningen avvecklas. Om man i likhet
med vad som förordas i motion Fi3 (m) låter hushållens bidrag
till statsupplåningen lämnas via avkastningsfonder som
administreras av kreditinstitut, kan betydande rationaliseringar
och besparingar göras inom riksgäldskontoret.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande
lydelse:

3. beträffande upplåningen hos hushållen
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi3 yrkande
3 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 2 i
berörd del och motion 1990/91:Fi2 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
direktupplåning hos hushållen,

6. Upplåningen hos hushållen (mom. 3)

Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar
med "Det nya" och slutar med "yrkande 3" bort ha följande
lydelse:

Utskottet ser det som angeläget att framhålla att villkoren
för premieobligationslån och det nya kontosparsystemet får en
sådan utformning att kostnadseffektivitet nås. Riksgäldskontoret
får inte heller i övrigt utnyttja sin särställning för att kunna
uppträtthålla otillbörlig konkurrensfördel gentemot
kreditinstituten.

Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört om att
riksgäldskontoret inte bör ha som mål att stimulera hushållens
sparande finns det anledning att på sikt ompröva
förutsättningarna för allemanssparandet. Det måste i stället
ankomma på den ekonomiska politiken att skapa långsiktiga motiv
för ett ökat hushållssparande. Eftersom allemanssparandet är en
avista sparform med ett betydande samlat sparande måste
emellertid förändringar göras med stor försiktighet samtidigt
som förbättringar i de generella sparbetingelserna genomförs.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande
lydelse:

3. beträffande upplåningen hos hushållen
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande
2 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 2 i
berörd del och motion 1990/91:Fi3 yrkande 3 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
hushållsupplåningen,

7. Statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet
(mom.6)

Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som
börjar med "I propositionen" och slutar med "yrkande 4" bort ha
följande lydelse:

I propositionen förordas att riksgäldskontoret skall
prioritera en kompetensuppbyggnad som ger kontoret bättre
möjligheter att bedöma risker som är förenade med
garantigivningen. Utskottet har förståelse för att detta är
nödvändigt vad gäller beslut som rör utlandslånemarknaden.
Däremot vill utskottet sätta i fråga den utökade roll som
riksgäldskontoret föreslås bli tilldelad när det gäller inhemska
kreditgarantier överstigande 50 milj. kr. Syftet med
riksgäldskontorets prövning av sådana garantier är oklar. Enligt
utskottets mening framstår det inte som självklart att
riksgäldskontoret måste bygga upp företagsekonomisk kompetens
och professionella kunskaper för risk- och garantibedömning,
eftersom sådan kompetens återfinns på många håll på
kreditmarknaden.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande
lydelse:

6. beträffande statlig kreditgarantigivning och lån till
näringslivet
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande 4
och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 9 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
riksgäldskontorets uppbyggnad av företagsekonomisk kompetens,

Särskilt yttrande

Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten
(mom.4)

Anne Wibble (fp), Gunnar Björk (c), Rune Rydén (m), Filip
Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c) och
Ing-Britt Nygren (m) anför:

Enligt vår uppfattning är det nödvändigt att utöva viss
kontroll över affärsverkens upplåning. Vi anser dock att de
konkurrensutsatta delarna av affärsverken bör ombildas till
aktiebolag och privatiseras. Därmed löses deras
finansieringsproblem på ett naturligt sätt.