Riksdagens revisorers förslag angående resursförstärkning till skattemyndigheternas kontrollverksamhet

Betänkande 1998/99:SkU14

Skatteutskottets betänkande 1998/99:SKU14

Riksdagens revisorers förslag angående resurs- förstärkning till skattemyndigheternas kontroll- verksamhet

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1998/99

SkU14

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens
revisorers förslag 1998/99:RR3 angående
resursförstärkning till skattemyndigheternas
kontrollverksamhet samt två motioner, som väckts med
anledning av detta förslag. Utskottet föreslår att
riksdagen gör ett tillkännagivande om den framtida
inriktningen av skattekontrollen och
skattemyndigheternas resursbehov med anledning av
revisorernas förslag och den ena motionen (kd).

Riksdagens revisorers förslag

I Riksdagens revisorers förslag 1998/99:RR3 föreslås

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört om resultatet och
inriktningen av den utökade skattekontrollen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört om avkastningskrav och
rättssäkerhet vid skattekontrollen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört om förebyggande arbete
och preventiva effekter inom beskattnings-
verksamheten,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad revisorerna anfört om besparingskrav och
anslagssparande inom skatteförvaltningen.

Motionerna

1998/99:Sk17 av Helena Höij m.fl. (kd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om betydelsen av
långsiktighet och kontinuitet för skattemyndighe-
ternas kontrollverksamhet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av extra
resurser till skattemyndigheternas kontrollverk-
samhet.

1998/99:Sk18 av Krister Örnfjäder (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om skattemyndighetens
verksamhet.

Utskottet

Revisorernas förslag

Revisorernas granskning har till att börja med
inriktats på att undersöka hur den extra
resurstilldelningen förvaltats av
skatteförvaltningen och hur stort utfallet i form av
inkomstökningar för det allmänna blivit. Därutöver
har revisorerna lagt fram vissa idéer och förslag om
hur den ordinarie kontrollverksamheten bör läggas
upp i framtiden och även pekat på vissa frågor som
enligt deras mening bör redas ut närmare innan
ställning tas till kontrollarbetets framtida
inriktning.

När det gäller resultatet av den extra insatsen,
för vilken kostnaden fram till år 1997 uppgick till
ett belopp om 499 miljoner kronor, har ökningen av
skatteintäkterna åren 1993-1996 i form av
taxeringshöjningar enligt beräkningar av
Riksskatteverket (RSV), som revisorerna återger,
uppgått till ca 5,5 miljarder kronor. Härtill kommer
en preventiv effekt som inte gått att beräkna men
som enligt RSV:s tidigare bedömningar bör uppgå till
en till två gånger den direkta intäkten. Beloppet är
dock mindre än vad som ursprungligen förväntades,
och det bör dessutom möjligen reduceras ytterligare
genom att den ordinarie kontrollverksamheten i viss
mån blev lidande på grund av fokuseringen på de
extra insatserna. Revisorerna har bedömt den
verkliga skatteintäkten till ca 3 miljarder kronor.
Det är oklart hur mycket av de höjda debiteringarna
som verkligen kommer att inbetalas.

Revisorerna framhåller vidare att
resursförstärkningen till skattemyndigheterna har
bidragit till en snabbare omstrukturering av
skatteförvaltningen, en förstärkning av
skattekontrollen och en minskning av
grundhanteringen. Dessutom har man kunnat
nyrekrytera ca 600 skattehandläggare, kompe-
tensutveckla personalen och prioritera service och
förebyggande kontrollverksamhet, anför revisorerna.
Å andra sidan riktar revisorerna kritik mot både
uppläggningen och redovisningen av den extra
kontrollinsatsen och menar bl.a. att resultatet och
erfarenheterna borde ha återredovisats utförligare
till riksdagen. De anser vidare att
resursförstärkningen lett till ett
"statistikbeteende" hos vissa skattemyndigheter och
befarar att en överdriven ambition hos handläggarna
att åstadkomma höjda taxeringar skadat förtroendet
för rättssäkerheten hos skattemyndigheterna.

När det gäller den framtida inriktningen efterlyser
revisorerna en bättre överensstämmelse mellan den
faktiska kontrollinriktningen - som går ut på att
öka statens intäkter - och den principiella filosofi
för kontrollen, som skatteförvaltningen formulerat
tidigare. Enligt denna kontrollfilosofi bör syftet
med kontrollen vara att få beskattningen att fungera
på avsett sätt och bidra till en ökad lojalitet mot
systemets regler, bl.a. genom en allmänpreventiv
effekt. Dessutom bör enligt revisorernas uppfattning
rättssäkerheten för de skattskyldiga framhållas på
ett tydligare sätt än i dag och den förebyggande
skattekontrollen utvecklas.

Vidare diskuterar revisorerna hur statsmakternas
besparingskrav och myndigheternas egna
anslagssparande under de senaste åren påverkat
verksamheten. Revisorerna framhåller att det finns
omständigheter som tyder på att besparingskraven nu
gått så långt att även kontrollverksamheten berörts
negativt. Samtidigt menar revisorerna att
anslagssparandets växande omfattning under perioden
ger anledning att ifrågasätta om de extra medlen
över huvud taget behövts. I stället för kortsiktiga
resurstillskott betonar revisorerna vikten av
långsiktighet och kontinuitet i kombination med en
starkare styrning från regeringen.
Sammanfattningsvis efterlyser revisorerna en upp-
följning av signalerna från RSV och
skattemyndigheterna om besparingskravens negativa
effekter för kontrollverksamheten, en utredning av
orsakerna till det stora anslagssparandet och en
analys av skatteförvaltningens utgiftsutveckling de
kommande åren.

Motionerna

I motion Sk17 av Helena Höij m.fl. (kd) framhålls
att kontrollverksamheten behöver långsiktighet och
kontinuitet i planeringen och uppbyggnaden (yrkande
1). Vidare yrkas ett permanent resurstillskott på
200 miljoner kronor till skatteförvaltningen
(yrkande 2). I motion Sk18 av Krister Örnfjäder
betonas vikten av att satsningen följs upp med
vidareutbildning av personal, förbättrade ADB-system
och utökat samarbete med andra myndigheter.

Riksrevisionsverkets (RRV) och RSV:s
rapporter

RRV har nyligen till Finansdepartementet lämnat över
rapporten Skattekontrollen och pengarna (RRV
1999:7). I rapporten framhåller RRV att dess
granskning har visat att de ekonomiska effekterna av
skattekontrollen är något helt annat än de ändringar
som görs i de skattskyldigas deklarationer. I
granskningen har också de första studierna av
uppbördsförluster i samband med skattekontrollen
genomförts, dvs. i vilken utsträckning beslutade
ändringar inte betalats. I förslag till regeringen
varnar RRV för en alltför stark fokusering på de
omedelbara beloppsmässiga effekterna av
skattekontrollen. Enligt RRV bör i stället
försiktighet iakttas vid tolkningen av det
beloppsmässiga resultatet. Vidare efterlyser RRV
åtgärder som kan förenkla hanteringen och skapa
bättre förutsättningar för kontrollverksamheten.

Även RSV har nyligen lämnat in en rapport till
Finansdepartementet, Fördjupad resursanalys för
skatte- och kronofogdemyndigheterna inför åren
2000-2002 (RSV Rapport 1999:4). I rapporten
analyseras dels vilka resurser som krävs för att
upprätthålla skattemyndigheternas verksamhet på den
nivå som uppnåddes 1997, dels vilken verksamhetsnivå
som kan uppnås med den anslagsnivå som angavs i den
senaste budgetpropositionen.

Utskottets ställningstagande

I den senaste budgetpropositionen har regeringen
aviserat att den avser att återkomma till riksdagen
med en samlad redovisning av skatteförvaltningens
långsiktiga resursbehov och avvägningen mellan dess
kontrollverksamhet och serviceverksamhet. Även
kontrollverksamhetens inriktning bör, anser
utskottet, tas upp i regeringens överväganden.
Förslaget från Riksdagens revisorer jämte rapporten
av RRV och analysen av RSV bör enligt utskottets
uppfattning ingå i det underlag som regeringen har
att utgå ifrån när den gör sina kommande
bedömningar.

Såväl Riksdagens revisorer som RRV och RSV har
pekat på flera väsentliga frågor som bör
uppmärksammas och penetreras grundligt inför
kommande ställningstaganden. I viktiga delar råder
en betydande samstämmighet mellan Riksdagens
revisorer och de bägge verken. En allmän sam-
stämmighet föreligger t.ex. om behovet av att kunna
ställa rimligt tillförlitliga prognoser beträffande
kontrollverksamhetens ekonomiska värde, sannolika
uppbördsförluster och preventiva effekter, liksom
att det bör finnas metoder att i efterhand göra
meningsfulla uppföljningar och utvärderingar i dessa
hänseenden. Samtidigt varnas det från flera håll för
en alltför stark fokusering på de beloppsmässiga
effekterna av enskilda kontrollinsatser och att det
är viktigare att se till hur skattekontrollen på
lång sikt bidrar till ett så litet skattebortfall
som möjligt. Utskottet anser att dessa aspekter bör
tänkas igenom noga i samband med övervägandena
rörande skattekontrollens inriktning.

Rättssäkerheten är enligt utskottets uppfattning en
annan väsentlig sida av saken när man skall bedöma
inriktningen av kontrollverksamheten. För att trygga
rättssäkerheten är det bl.a. angeläget att undvika
ett statistiktänkande inom skattekontrollen som kan
ge upphov till misstankar om att skatterevisorerna
enbart lyfter fram faktorer som leder till höjd
taxering. Sådana misstankar och rykten kan skada
allmänhetens förtroende för att skattemyndigheterna
gör ett korrekt arbete. För att undvika ett
statistikbeteende hos myndigheterna är det viktigt
att inget s.k. avkastningskrav förs ned på individ-
nivå, att kontrollen handläggs av välutbildad
personal och att skattekontrollanterna på fältet vid
behov skall kunna biträdas av mer erfaren personal.
I detta sammanhang bör även erfarenheterna av den
förebyggande skattekontrollen tas till vara.
Utskottet har vid ett studiebesök hos RSV nyligen
med tillfredsställelse kunnat konstatera att verket
har tagit fram ett program för hur kontrollverk-
samheten bör läggas upp som ligger i linje med dessa
riktlinjer. Utskottet noterar vidare att
verksamhetsmålen vad gäller kontrollverksamheten i
regleringsbrevet för år 1999 har fått en delvis ny
utformning och att det som sägs där i viktiga
avseenden ligger i linje med vad utskottet anfört i
det föregående. Utskottet vill markera vikten av att
de intentioner som har kommit till uttryck på detta
sätt fullföljs och förutsätter i övrigt att de nu
lämnade synpunkterna vägs in av regeringen i det
kommande arbetet med att utforma den framtida
inriktningen av kontrollverksamheten.

När det gäller frågan om skatteförvaltningens
resursbehov framöver förutsätter utskottet att
ambitionen är att ett ställningstagande skall kunna
stå sig över en flerårsperiod så att
skattemyndigheterna ges rimliga möjligheter till
långsiktig planering. Härigenom minskas incitamentet
till anslagssparande, liksom behovet av kortsiktiga
resurstillskott, vilket också framhålls i motion
Sk17 av Helena Höij m.fl. (kd). När det sedan gäller
att närmare bestämma storleken av de resurser som
bör avsättas för kontrollverksamheten har Riksdagens
revisorer riktat uppmärksamheten på att
besparingskraven nu gått så långt att även
kontrollverksamheten berörts negativt. Utskottet har
tagit intryck av dessa varningar och även andra
oroande signaler från flera håll på att
besparingarna och personalminskningarna inte har
kunnat mötas upp i tillräcklig omfattning av
rationaliseringar och effektiviseringar. Det är
därför välkommet att RSV gjort en analys både av hur
stora resurser som behövs för att upprätthålla
skattemyndigheternas verksamhet på den nivå som upp-
nåddes 1997 och vilken verksamhetsnivå som kan
uppnås med den anslagsnivå som angavs i den senaste
budgetpropositionen. Analysen innehåller även den av
revisorerna efterlysta redovisningen av
anslagssparandets utveckling och program för dess
avveckling under olika förutsättningar.

Vad utskottet nu har anfört bör enligt utskottets
uppfattning beaktas i det pågående arbetet med att
se över skattemyndigheternas kommande resursbehov
och skattekontrollens inriktning. Resultatet av
regeringens överväganden i dessa hänseenden bör
läggas fram i nästa budgetproposition. Riksdagen bör
med anledning av revisorernas förslag och motion
Sk17 som sin mening ge regeringen detta till känna.
Det innebär att utskottet avstyrker motion Sk18.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av Riksdagens
revisorers förslag 1998/99:RR3 och motion
1998/99:Sk17 samt med avslag på motion
1998/99:Sk18 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 25 mars 1999

På skatteutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

I beslutet har deltagit: Arne Kjörnsberg (s), Bo
Lundgren (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Holger
Gustafsson (kd), Carl Fredrik Graf (m), Per Erik
Granström (s), Carl Erik Hedlund (m), Ulla Wester
(s), Helena Höij (kd), Marietta de Pourbaix-Lundin
(m), Yvonne Ruwaida (mp), Rolf Kenneryd (c), Johan
Pehrson (fp), Per-Olof Svensson (s), Claes Stockhaus
(v), Lennart Värmby (v) och Lars Lilja (s).